謝彪

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作開展以來，湖南省株洲市先行試點(diǎn)、精心謀劃，截止2012年11月，市本級(jí)完成權(quán)屬外業(yè)調(diào)查 223 個(gè)村，2522個(gè)村民小組，共調(diào)查權(quán)屬界線5429條，調(diào)查宗地5550宗，調(diào)查爭(zhēng)議地84宗，調(diào)查率達(dá)100%。全市在湖南省率先通過了外業(yè)調(diào)查的省級(jí)預(yù)檢。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是一項(xiàng)重大民生工程

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)土地管理的前提性、基礎(chǔ)性和現(xiàn)實(shí)性工作，也是加強(qiáng)土地管理改革創(chuàng)新、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要。

株洲市國土資源局局長何安國指出：“查清宗地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，能有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要的基礎(chǔ)性作用。我們一定要提高思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)真確權(quán)、客觀確權(quán)、依法依規(guī)確權(quán)，確保民眾滿意。”

株洲市總面積1.12萬平方公里，農(nóng)村集體土地面積約1萬平方公里，全市共有1683個(gè)行政村（社區(qū)），約2.6萬個(gè)村民小組。長期以來農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)邊界不清，權(quán)屬不明，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜；原有的定界清冊(cè)、圖件已無法查詢，歷史遺留問題眾多；株洲市林地面積較大，無論是圖上還是實(shí)地權(quán)界均不明顯，加上山高路陡實(shí)地指界很困難。集體土地確權(quán)登記發(fā)證是一項(xiàng)十分龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

株洲市委、市政府把農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證列為一項(xiàng)重大民生工程來抓。

成立以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組；明確各縣（市）區(qū)政府為責(zé)任主體，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，強(qiáng)化責(zé)任；出臺(tái)了《株洲市本級(jí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案》；市財(cái)政列入專項(xiàng)資金分年下?lián)?500萬元，支持此項(xiàng)工作；市政府抽調(diào)精干人員成立綜合協(xié)調(diào)組、權(quán)屬糾紛調(diào)處、政策研究、資金管理、確權(quán)登記發(fā)證監(jiān)督、輿論宣傳六個(gè)工作小組；制作了專題宣傳片，在株洲市電視臺(tái)滾動(dòng)播出相關(guān)宣傳口號(hào)，在《株洲日?qǐng)?bào)》、《株洲晚報(bào)》等媒體上宣傳發(fā)動(dòng)。

2011年11月，株洲市農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作在全市鋪開。

“三個(gè)不可少” 確權(quán)以權(quán)屬各方認(rèn)可為準(zhǔn)

村民小組長外出打工了，不方便參與配合“確權(quán)”工作。

年代久遠(yuǎn)，村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)屬界線不清楚。

指界人怕承擔(dān)責(zé)任，指界后不肯簽字。

工作之初，株洲市集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作困難重重。株洲市堅(jiān)持“邊調(diào)研、邊摸索”，根據(jù)實(shí)際情況，研究方案，合理劃分區(qū)域。對(duì)已發(fā)布征地公告的土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；相鄰小組間土地交錯(cuò)，難以劃清界線的情況，需經(jīng)組間協(xié)商共同申請(qǐng)，可視情況作共有宗地處理；相鄰小組間因村民宅基地插花聚集成片的，單獨(dú)將該部分劃為共有宗地處理；為保證證書的延續(xù)性，集體土地所有權(quán)證只明確權(quán)屬總面積，農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等分類面積在土地登記卡、審批表中注明等等。通過集各方智慧的結(jié)晶，形成這些妥善處理農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬矛盾的有效辦法。

堅(jiān)持村民自治的原則，建立了市、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級(jí)調(diào)處機(jī)制，組織村民通過協(xié)商的辦法解決歷史遺留的土地權(quán)屬難題，對(duì)高效穩(wěn)妥解決本村土地權(quán)屬爭(zhēng)議的村委會(huì)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)基層組織工作積極性成片推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了每2至3天完成一個(gè)行政村（社區(qū)）的定界、劃界工作，工作效率得到了大大提高。

同時(shí)，實(shí)行“陽光作業(yè)”。 堅(jiān)持“三個(gè)不可少”，即依法確權(quán)不可少、事前通告不可少、結(jié)果公示不可少。將確權(quán)登記工作列入株洲市政府重點(diǎn)督辦事項(xiàng)，由市政府督查室牽頭，對(duì)各縣（市）進(jìn)行專項(xiàng)督查并定期通報(bào)；市發(fā)證辦對(duì)各縣（市）區(qū)實(shí)行“周調(diào)度、月碰頭”制度，及時(shí)掌握進(jìn)度、解決問題，確保穩(wěn)步推進(jìn)。嚴(yán)格流程控制，將權(quán)屬圖及發(fā)證附圖等確權(quán)結(jié)果和土地登記公告在村委會(huì)公示15天，并附上界線走向、文字說明，切實(shí)保證村民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量，確權(quán)以權(quán)屬各方認(rèn)可為準(zhǔn)。

1∶2000，省時(shí)、省力、省經(jīng)費(fèi)

根據(jù)三部委的文件精神，此次“確權(quán)”工作時(shí)間緊、任務(wù)重、要求嚴(yán)。在技術(shù)路線上可采用解析法實(shí)測(cè)或利用大比例尺調(diào)查成果查清每宗地的權(quán)屬、界址等。

技術(shù)路線決定確權(quán)的精準(zhǔn)度和推進(jìn)速度。按照解析法實(shí)測(cè)或利用大比例尺調(diào)查成果方案，很難在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)。經(jīng)過反復(fù)論證，株洲市大膽設(shè)想選擇采用1∶2000的高清正射影像圖及數(shù)字線劃圖為工作底圖，通過室內(nèi)集中指界并結(jié)合實(shí)地復(fù)核補(bǔ)測(cè)，形成確權(quán)成果。完善方案后，株洲市馬上報(bào)湖南省國土資源廳，并獲得了湖南省國土資源廳大力支持。此方法要比全野外實(shí)測(cè)法節(jié)省近三分之二的財(cái)力、人力和時(shí)間，且成果完全可以滿足國家規(guī)定技術(shù)要求。

國土資源部副部長胡存智來株洲考察農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作時(shí)表示：此方法不僅省時(shí)、省力、省經(jīng)費(fèi)，而且技術(shù)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)。我們一定要進(jìn)一步總結(jié)、完善、積累經(jīng)驗(yàn)，又快又好地完成后面的任務(wù)。

2012年10月株洲市本級(jí)全部完成外業(yè)權(quán)屬調(diào)查和內(nèi)業(yè)建庫工作。

11月市本級(jí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記權(quán)屬調(diào)查成果通過湖南省預(yù)檢。

2013年6月底株洲市五縣（市）全部完成外業(yè)權(quán)屬調(diào)查和內(nèi)業(yè)建庫工作。

7月中旬，株洲市五縣（市）農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作全面通過湖南省發(fā)證辦公室質(zhì)檢小組預(yù)檢，成為湖南省第一個(gè)全面通過省級(jí)預(yù)檢的地級(jí)市。

全面復(fù)查整改，堅(jiān)持“確實(shí)權(quán)，發(fā)鐵證”，對(duì)歷史、對(duì)民眾負(fù)責(zé)

“預(yù)檢只檢查了10%，還有90%的外業(yè)成果質(zhì)量怎么樣？誰敢肯定完好無缺？我們一定要提高認(rèn)識(shí)，對(duì)預(yù)檢中提出的問題進(jìn)行全面復(fù)查整改，從維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)長治久安的高度，來做好此項(xiàng)工作，決不能因工作偏誤而留下隱患。”株洲市國土資源局工會(huì)主席伍海在全市外業(yè)成果全面復(fù)查整改工作會(huì)上如此強(qiáng)調(diào)，并提出不打絲毫折扣：所有外業(yè)調(diào)查成果全面復(fù)查整改不打絲毫折扣，權(quán)屬各方指界確認(rèn)后的文書資料簽字率達(dá)省廳提出的90%以上的目標(biāo)不打絲毫折扣，按省廳規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建好數(shù)據(jù)庫不打絲毫折扣。

7月底，株洲市下發(fā)《關(guān)于全市農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作外業(yè)調(diào)查成果省級(jí)預(yù)檢后全面復(fù)查和整改及后續(xù)工作的安排》，要求各縣（市）區(qū)與技術(shù)單位針對(duì)省級(jí)預(yù)檢提出的問題，進(jìn)行全面復(fù)查、切實(shí)整改，決不能搞應(yīng)付走過場(chǎng)。

“對(duì)于無權(quán)屬糾紛的宗地，圖上指界簽字蓋章率要達(dá)到100%”；“文字成果要依據(jù)《湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證技術(shù)方案》，對(duì)技術(shù)設(shè)計(jì)書進(jìn)行全面檢查，對(duì)所有文書進(jìn)行自查”；“要對(duì)工作底圖認(rèn)真復(fù)查，界線外的權(quán)屬單位名稱要齊全，地籍圖、宗地圖、工作底圖、文書附圖要與實(shí)地一致”。

伍海說：“確權(quán)”就要實(shí)事求是，讓民眾滿意，讓政府放心?！按_實(shí)權(quán)，發(fā)鐵證”，對(duì)歷史、對(duì)人民負(fù)責(zé)，這是我們的宗旨。

目前，株洲市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證外業(yè)調(diào)查成果的復(fù)查和整改已基本完成，正在進(jìn)行建庫和資料整理工作。

金秋十月是收獲的季節(jié)。株洲市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已近尾聲。但是他們絲毫沒有懈怠，已經(jīng)踏上了新的征程。株洲市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作也在啟動(dòng)，他們將始終在確權(quán)登記的一線揮灑汗水、奉獻(xiàn)才干；用責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)格把好土地權(quán)屬關(guān)；履行著“確實(shí)權(quán)，發(fā)鐵證”的誓言，踐行著“不留隱患與后人”的承諾。