余春秋

征地是實行土地資源配置的方式之一，是國家從公共利益出發(fā)，依照法定程序把農(nóng)村集體擁有的土地轉(zhuǎn)為國有土地，并依法向被征用土地的組織和個人給予相應(yīng)補償?shù)男姓袨椤?/p>

征地事關(guān)國家的經(jīng)濟發(fā)展，涉及人民群眾的切身利益，關(guān)系社會的和諧穩(wěn)定，因此，必須建立科學(xué)規(guī)范、公正合理的征地補償制度，以推動征地工作的順利進行。

征地補償?shù)脑瓌t

征地是國家利用公權(quán)變更農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為，被征地農(nóng)民的財產(chǎn)受到一定損失，依照公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則，其損失應(yīng)得到公平的補償。根據(jù)國家《土地管理法》規(guī)定，目前征地補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。

目前，全國比較普遍認(rèn)可的征地補償原則主要有兩條：首先是堅持適當(dāng)原則，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對此作出明確規(guī)定，要求征地補償要做到被征地農(nóng)民的生活水平不降低。其次是要堅持公平的原則，公平原則也就是同地同價，既對土地所有者公平，也對建設(shè)單位公平。

征地補償?shù)臍v史演變

按照測算補償安置費用的依據(jù)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，我國征地補償安置大致經(jīng)歷了“產(chǎn)量總值法”、“年產(chǎn)值倍數(shù)法”與“區(qū)片地價法”三個階段。

建國后，全國第一個關(guān)于征地方面的法規(guī)是1953年11月5日政務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》，該辦法經(jīng)1957年修訂后一直沿用到1982年。建國之初，百廢待興，國家建設(shè)對土地的需求量大。這個階段征地補償安置主要體現(xiàn)國家建設(shè)優(yōu)先的理念，對被征地農(nóng)民的利益考慮得相對較少。被征用土地的補償費“以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”，被稱之為“產(chǎn)量總值法”。在這一階段，征地補償數(shù)額小，甚至在很多情況根本沒有補償。

1982年5月14日，國務(wù)院頒布《國家建設(shè)征用土地條例》，引入年產(chǎn)值的概念，征地補償采取該耕地前3年平均年產(chǎn)值的若干倍的辦法，稱之為“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。 1987年1月1日，《土地管理法》實施，征地安置工作步入了依法、規(guī)范的軌道，“一要吃飯，二要建設(shè)”的基本理念得到體現(xiàn)，被征地農(nóng)民利益得到重視。在此項法規(guī)中，明確提出土地補償費、安置補助費、附著物和青苗補償費這三項征用土地費用，且補償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，土地補償費和安置補助費的總和可以達到年產(chǎn)值的20倍，并對勞動力安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非有了明確的規(guī)定。根據(jù)1999年實施的新《土地管理法》，國家土地管理的整體思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，用途管制制度代替了限額審批制度，征地的指導(dǎo)思想也發(fā)生了較大的變化，在強調(diào)保障國家建設(shè)的同時，更加強調(diào)保護耕地、保護被征地農(nóng)民的利益。這一時期，全國仍沿用“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，但補償標(biāo)準(zhǔn)進一步提高，土地補償費和安置補助費的總額可以達到年產(chǎn)值的30倍，征地程序也明確規(guī)范，征地補償安置的透明度有所增加。

2004年10月21日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），征地補償安置進入?yún)^(qū)片地價法新階段。這一階段，征地補償安置的指導(dǎo)思想發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，被征地農(nóng)民的利益得到重視，不僅強調(diào)被征地農(nóng)民的生活水平不下降，更要求被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障，體現(xiàn)了“反哺農(nóng)民”的指導(dǎo)思想和“以人為本”的執(zhí)政理念。文件還提出由“省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定并公布各市、縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用列入概算”，區(qū)片地價按規(guī)定時間調(diào)整。

當(dāng)前征地補償存在的問題

縱觀我國征地補償?shù)臍v史演變，征地補償制度逐步成熟，征地補償安置理念日趨清晰、補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，補償方法日趨科學(xué)，操作正走向成熟規(guī)范。這一歷史演變體現(xiàn)了國土資源部門從單純服務(wù)國家建設(shè)向服務(wù)國家建設(shè)和以人為本并重，有效地支持了國家建設(shè)，緩解了征地矛盾，維護了社會穩(wěn)定。

目前全國實行的征地區(qū)片地價是一種新的征地補償測算方法。它是依據(jù)地類、產(chǎn)值、區(qū)位、農(nóng)用等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)。

然而，在多年的操作過程中，征地區(qū)片地價制度的不足之處也逐漸體現(xiàn)出來。目前，我國對同一區(qū)片內(nèi)實行統(tǒng)一的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，然而，區(qū)片內(nèi)地類結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有優(yōu)質(zhì)耕地又有其他土地，這種情況南方尤為突出。若采取同一補償標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公平，從保護耕地的角度也不可取；如若將區(qū)片劃分很細(xì)，在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時又會加大操作難度。其次，很多大型項目特別是線性工程往往穿越多個區(qū)片，相鄰區(qū)片同樣的土地，在進行補償時，常常存在巨大的價格落差。另外，目前我國的財稅管理體制直接將土地的增值收益作為財政收入進入國民經(jīng)濟核算體系，極大損害了失地農(nóng)民的既得利益，土地級差收益無法得到體現(xiàn)。此外，政府作為征地主體，在征地環(huán)節(jié)對用途管制的監(jiān)管和控制手段相對薄弱，被征地群眾對基礎(chǔ)性、公益性用地普遍持支持的態(tài)度，而對經(jīng)營性用地征地補償?shù)钠谕鸵髤s越來越高，實行區(qū)片地價很難解決這一問題，也容易激發(fā)不同類型、不同項目實際補償標(biāo)準(zhǔn)不同所產(chǎn)生的矛盾和問題。

征地補償?shù)陌l(fā)展趨勢

目前，黨中央、國務(wù)院對征地工作的基本要求是保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。國土資源系統(tǒng)對征地改革的基本思路是提高補償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地程序，提出了嚴(yán)格區(qū)分基礎(chǔ)性、公益性與經(jīng)營性用地，解決失地農(nóng)民的社保問題，制訂了同地同價的原則，完善了告知、確認(rèn)和聽證程序。但這些措施基本上是對現(xiàn)行征地制度的改進和完善，而不屬于根本性的改革。

征地補償制度是保障國家經(jīng)濟建設(shè)順利進行，維護廣大人民群眾切身利益的一項重要制度。然而，征地補償并不是越高越好，而是要看補償是否合理，補償是否公平，補償是否到位。在未來，全國征地補償制度改革的總體方向應(yīng)該是賦予農(nóng)民完善的土地財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民能夠分享農(nóng)地改變用途產(chǎn)生的級差收益，自主地參與工業(yè)化、城市化進程，逐步改變政府單方面定價的作法，逐步實行征地補償完全市場化。

首先，要盡快出臺集體土地征收與補償條例，規(guī)范集體土地征收與補償活動，介定補償范圍，明確補償辦法，明確法律責(zé)任，成立相應(yīng)的征收管理機構(gòu)，維護公共利益，保障被征收農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，出臺的補償原則、操作辦法與評估規(guī)則要綜合考慮土地的現(xiàn)狀、區(qū)位、用途、產(chǎn)值、利潤、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和社會保障水平以及價格周期等因素。另外，在評估規(guī)則未出臺之前，可適當(dāng)改革和調(diào)整區(qū)片地價的測算方法，綜合考慮土地用途、級差收益、物價水平、安置難度等主要因素，建立區(qū)片地價動態(tài)調(diào)整機制，真正實行從適當(dāng)補償?shù)胶侠硌a償?shù)母巨D(zhuǎn)變。

此外，還要賦予農(nóng)民作為財產(chǎn)權(quán)人的談判地位。以農(nóng)村集體建設(shè)用地市場價格或者以城市土地市場價格為基礎(chǔ)，參照農(nóng)地改變用途后的市場價格，打破“漲價歸公”的理念，按一定比例經(jīng)協(xié)商確定補償費用，使農(nóng)民充分享有農(nóng)地改變用途后的級差收益。

（作者系湖南省國土資源廳征用地事務(wù)中心副主任）