劉性仁

一、 前言

兩岸兩會(huì)透過(guò)多次協(xié)商，兩會(huì)終於簽署具有兩岸特色的服貿(mào)協(xié)議。然而簽署完成後，在臺(tái)灣內(nèi)部卻引發(fā)不同意見及反彈聲浪，甚至在野黨揚(yáng)言要全面杯葛，對(duì)於服貿(mào)協(xié)議未來(lái)的發(fā)展，是否有如ECFA的結(jié)局一樣？仍有待觀察，儘管服貿(mào)協(xié)議就是ECFA的深化與進(jìn)一步落實(shí)，也就是替FTA排除障礙的一項(xiàng)非簽不可的協(xié)議，其利弊評(píng)估，仍有待進(jìn)一步地深入研究，對(duì)於臺(tái)灣及大陸各會(huì)產(chǎn)生不同的影響，服貿(mào)協(xié)議的特殊考量隱藏著讓利、特殊考量、象徵大於實(shí)益，種種議題及相關(guān)配套及後續(xù)作業(yè)與運(yùn)作空間；與此同時(shí)，臺(tái)灣與紐西蘭（大陸稱之為新西蘭）的合作協(xié)定亦已完成，其中很大的原因，當(dāng)然與兩岸曾就此問(wèn)題進(jìn)行討論有著密切的關(guān)係，當(dāng)大陸當(dāng)局能夠正視臺(tái)灣需要，兩岸經(jīng)過(guò)坦誠(chéng)相對(duì)的協(xié)商，兩岸間任何問(wèn)題自然好談，故本文特就服貿(mào)協(xié)議與臺(tái)紐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定進(jìn)行探討，從而發(fā)現(xiàn)兩岸協(xié)商在此過(guò)程中所扮演的角色非常重要，沒(méi)有雙方的諒解，服貿(mào)協(xié)議與臺(tái)紐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定是不可能有今日的成果。

二、兩會(huì)多次協(xié)商下的

服貿(mào)協(xié)議

回到服貿(mào)協(xié)議的文本，其本質(zhì)乃是為了加強(qiáng)海峽兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)係，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化，故依據(jù)“海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議”（ECFA）及世界貿(mào)易組織“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”，由臺(tái)灣財(cái)團(tuán)法人海峽交流基金會(huì)與大陸海峽兩岸關(guān)係協(xié)會(huì)經(jīng)平等協(xié)商，所達(dá)成的協(xié)議。其原則當(dāng)然為一個(gè)中國(guó)，雙方都能接受的底線，進(jìn)而解決相關(guān)事務(wù)性議題。

服貿(mào)協(xié)議的可貴之處在於逐步減少或消除雙方之間涵蓋眾多部門的服務(wù)貿(mào)易限制性措施，促進(jìn)雙方服務(wù)貿(mào)易進(jìn)一步自由化及便利化；繼續(xù)擴(kuò)展服務(wù)貿(mào)易的廣度和深度；並增進(jìn)雙方在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的合作。對(duì)於本協(xié)議中的重點(diǎn)，當(dāng)然就是服務(wù)貿(mào)易，臺(tái)灣是以服務(wù)業(yè)為主要的發(fā)展重點(diǎn)，故在協(xié)議中對(duì)於“服務(wù)貿(mào)易”亦規(guī)範(fàn)的十分清楚，包括自一方內(nèi)向另一方內(nèi)提供服務(wù)；在一方內(nèi)向另一方的服務(wù)消費(fèi)者提供服務(wù)；一方服務(wù)提供者透過(guò)在另一方內(nèi)的商業(yè)據(jù)點(diǎn)呈現(xiàn)提供服務(wù)；一方服務(wù)提供者透過(guò)在另一方內(nèi)的自然人呈現(xiàn)提供服務(wù)等。

與此同時(shí)，服貿(mào)協(xié)議對(duì)於兩岸適用於雙方影響服務(wù)貿(mào)易的措施做出明確的規(guī)範(fàn)，也明文列舉出本協(xié)議不適用之處，包括公共採(cǎi)購(gòu)；在一方內(nèi)為行使公共部門職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)；一方提供的補(bǔ)貼或補(bǔ)助，或者附加於接受或持續(xù)接受這類補(bǔ)貼的任何條件。但如果前述補(bǔ)貼顯著影響一方在本協(xié)議下所做特定承諾，另一方可請(qǐng)求磋商，以友好解決該問(wèn)題。應(yīng)另一方請(qǐng)求，一方應(yīng)儘可能提供與本協(xié)議下所作特定承諾有關(guān)的補(bǔ)貼訊息；兩岸間航空運(yùn)輸安排，即“海峽兩岸空運(yùn)協(xié)議”與“海峽兩岸空運(yùn)補(bǔ)充協(xié)議”及其後續(xù)修正文件所涵蓋的措施及內(nèi)容；與兩岸間航空運(yùn)輸安排的行使直接有關(guān)的服務(wù)，但不包括“海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議”及其後續(xù)協(xié)議項(xiàng)下的服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開放承諾表所列措施；雙方有關(guān)海運(yùn)協(xié)議的相關(guān)措施，但不包括“海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議”及其後續(xù)協(xié)議項(xiàng)下的服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開放承諾表所列措施；雙方同意的其他服務(wù)或措施等。

特別值得我們注意的是，雙方在義務(wù)及管理規(guī)範(fàn)上，考量到各自的因素，無(wú)論在公平待遇及訊息公開上皆符合一般普世性標(biāo)準(zhǔn)；在管理規(guī)範(fàn)上包括一方對(duì)已作出特定承諾的部門，應(yīng)確保所有影響服務(wù)貿(mào)易的普遍適用措施以合理、客觀且公正的方式實(shí)施。雙方應(yīng)依其規(guī)定賦予受影響的服務(wù)提供者對(duì)業(yè)務(wù)主管部門作出的決定申請(qǐng)行政救濟(jì)的權(quán)利，並確保該行政救濟(jì)程序提供客觀和公正的審查。對(duì)已作出特定承諾的服務(wù)，如提供此種服務(wù)需要取得許可，則一方業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)依其規(guī)定在申請(qǐng)人提出完整的申請(qǐng)資料後的一定期間內(nèi)，將申請(qǐng)的審核結(jié)果通知申請(qǐng)人。應(yīng)申請(qǐng)人請(qǐng)求，該一方業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)提供有關(guān)申請(qǐng)的訊息，不得有不當(dāng)遲延。為確保有關(guān)資格要求、資格程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求的各項(xiàng)措施不構(gòu)成不必要的服務(wù)貿(mào)易障礙，對(duì)於一方已作出特定承諾的部門，該方應(yīng)致力於確保上述措施：（一）依據(jù)客觀及透明的標(biāo)準(zhǔn)，例如提供服務(wù)的能力；（二）不得比為確保服務(wù)品質(zhì)所必需的限度更難以負(fù)擔(dān)；（三）如屬許可程序，則該程序本身不成爲(wèi)對(duì)服務(wù)提供的限制。一方可依其規(guī)定或其他經(jīng)雙方同意的方式，認(rèn)許另一方服務(wù)提供者在該另一方已獲得的實(shí)績(jī)、經(jīng)歷、許可、證明或已滿足的資格要求。

在已就專業(yè)服務(wù)作出特定承諾的部門，一方應(yīng)提供適當(dāng)程序，以驗(yàn)證另一方專業(yè)人員的能力。

此外，雙方本著互利互惠的原則，加強(qiáng)各別服務(wù)部門間的合作，以進(jìn)一步提升雙方服務(wù)部門的能力、效率與競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)於服貿(mào)協(xié)議，對(duì)於臺(tái)灣來(lái)說(shuō)洽簽之後，可以想見，在不同的階段，對(duì)兩岸來(lái)說(shuō)，會(huì)有不同的功能與角色，臺(tái)灣必須思考的是，大陸能夠開放八十，臺(tái)灣為何不能開放六十四？臺(tái)灣能否承受住開放後的衝擊？平心而論，臺(tái)灣無(wú)論是已洽簽的FTA、正在進(jìn)行中的FTA，甚至未來(lái)與美國(guó)間的TPP等，臺(tái)灣不管與任何國(guó)家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），在開放的前提下，勢(shì)必有一些傳統(tǒng)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)將受到衝擊，這是臺(tái)灣必須要付出的代價(jià)，馬政府只能設(shè)法輔導(dǎo)協(xié)助其轉(zhuǎn)型或是補(bǔ)貼，使其受害最少。

個(gè)人認(rèn)為：

一、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)乃為常態(tài)，服貿(mào)協(xié)議後續(xù)複雜

事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)間本來(lái)就是要競(jìng)爭(zhēng)，因此服貿(mào)協(xié)議雖然開放大陸若干服務(wù)業(yè)來(lái)臺(tái)，實(shí)際上大陸企業(yè)也不見得全部都會(huì)來(lái)臺(tái)，仍要視狀況而定，這其中涉及到有許多複雜因素，固然對(duì)臺(tái)灣在短期內(nèi)或許某些產(chǎn)業(yè)縱若干衝擊，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，的確是有刺激臺(tái)灣業(yè)者轉(zhuǎn)型升級(jí)、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)力，西進(jìn)大陸尋商機(jī)，作為未來(lái)若是加入TPP或是與其他國(guó)家簽訂FTA的先前準(zhǔn)備工作，同時(shí)也與中國(guó)大陸保持良好的經(jīng)貿(mào)關(guān)係，促使兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)係正?；?，使臺(tái)灣能夠與大陸創(chuàng)造雙贏局面，同為不久之後十三五規(guī)劃下的受益者。

二、雙方開放項(xiàng)目與一般WTO標(biāo)準(zhǔn)有所不同

從服務(wù)貿(mào)易協(xié)議內(nèi)容來(lái)看，大陸承諾對(duì)臺(tái)灣開放八十項(xiàng)，全部都高於對(duì)WTO的承諾水準(zhǔn)；而臺(tái)灣對(duì)大陸承諾開放六十四項(xiàng)，大約三分之二低於對(duì)WTO承諾的水準(zhǔn)。相形之下，臺(tái)灣顯然獲利較多，大陸當(dāng)局當(dāng)然清楚臺(tái)灣的市場(chǎng)及整體狀況，因此在許多地方也是能儘量放就放；因?yàn)?，大陸?dāng)局深刻的知道，要促使兩岸關(guān)係朝向正面發(fā)展，必須要讓基層民眾有感，另一方面對(duì)於南韓進(jìn)軍佈局大陸，態(tài)度積極，企圖心強(qiáng)，客觀來(lái)看，世界上與韓國(guó)簽訂FTA，並且生效的國(guó)家就占臺(tái)灣外銷市場(chǎng)的百分之四十以上，換言之，在臺(tái)灣出口的百分之四十市場(chǎng)中，韓國(guó)可以享受關(guān)稅優(yōu)惠待遇，而臺(tái)灣則完全不具備這些條件，南韓更是目前世界上唯一與美國(guó)、歐盟及東協(xié)都簽訂FTA的國(guó)家，其FTA的貿(mào)易涵蓋量已經(jīng)達(dá)到百分之三十六，今年底喊出達(dá)到百分之五十的預(yù)期目標(biāo)。

而服貿(mào)協(xié)議中臺(tái)灣對(duì)大陸開放的承諾，多半都是低於WTO規(guī)範(fàn)，倘若如此民進(jìn)黨都還強(qiáng)烈反對(duì)，揚(yáng)言杯葛到底，一旦臺(tái)灣與其他國(guó)家簽訂FTA，至少都要符合WTO規(guī)範(fàn)，像是TPP更將要求超出WTO規(guī)範(fàn)的最高標(biāo)準(zhǔn)，屆時(shí)臺(tái)灣將如何因應(yīng)？其他國(guó)家並沒(méi)有對(duì)臺(tái)灣讓利或有特殊考量。

三、服貿(mào)協(xié)議對(duì)臺(tái)灣明顯是利多於弊

對(duì)於服貿(mào)協(xié)議本身，我們必須思考馬政府為何對(duì)其有迫切性？因?yàn)樽越?jīng)合會(huì)起，兩岸經(jīng)過(guò)十多次磋商，這非但對(duì)臺(tái)灣來(lái)說(shuō)是無(wú)法等待的機(jī)會(huì)，亦是馬政府必須在有限的時(shí)間對(duì)歷史及人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。關(guān)於服貿(mào)協(xié)議，其簽署的原則不外乎是以臺(tái)灣為主對(duì)人民有利、爭(zhēng)取對(duì)臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)最大利益與最小衝擊、不涉及證照承認(rèn)之專業(yè)服務(wù)與市場(chǎng)開放、不涉及大陸勞工來(lái)臺(tái)或移民居留問(wèn)題、在開放陸資來(lái)臺(tái)的基礎(chǔ)上逐步邁向自由化、維持現(xiàn)有臺(tái)灣對(duì)陸資來(lái)臺(tái)的管理機(jī)制等。這些原則，不乏保護(hù)主義的影子，都是站在臺(tái)灣本位與利基上出發(fā)，甚至對(duì)於大陸有些是不盡公平合理；但儘管如此，對(duì)臺(tái)灣是利多於弊的情況下，在野黨等仍是強(qiáng)力反對(duì)、逢中必反；對(duì)照臺(tái)紐協(xié)定，可見一斑。

四、承諾項(xiàng)目中弱勢(shì)保護(hù)主義須靠政府補(bǔ)貼輔導(dǎo)

大陸當(dāng)局承諾在電子商務(wù)、資訊服務(wù)、展覽服務(wù)、線上遊戲、臺(tái)灣圖書進(jìn)口、演出場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)、電影片後製及沖印、海運(yùn)服務(wù)、旅行社及旅遊服務(wù)及金融服務(wù)等，每一項(xiàng)中都有許多學(xué)問(wèn)在裡面；臺(tái)灣對(duì)大陸承諾在印刷業(yè)、美容美髮及洗衣服務(wù)、殯儀館及火化場(chǎng)、營(yíng)造業(yè)、老殘照護(hù)機(jī)構(gòu)、演出場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)及中藥材批發(fā)等，每一項(xiàng)臺(tái)灣都有配套及保護(hù)主義的色彩在內(nèi)，設(shè)下許多條件。從雙方所承諾的項(xiàng)目中，可以看出有弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)需要特別的補(bǔ)貼及輔導(dǎo)，臺(tái)灣如此，大陸又何嘗不是如此呢？這些弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)令人擔(dān)心，但既然雙方都有意願(yuàn)承諾開放，也只能善盡後續(xù)責(zé)任，大家不妨給一些時(shí)間，而不要完全否定，毫不留情不給時(shí)間，請(qǐng)給雙方當(dāng)局一個(gè)表現(xiàn)善治的機(jī)會(huì)。

三、臺(tái)紐一般WTO架構(gòu)下

的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定

臺(tái)灣與紐西蘭在WTO架構(gòu)下以會(huì)員身分於2013年7月10日洽簽紐西蘭與臺(tái)澎金馬個(gè)別關(guān)稅領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，這其中一對(duì)臺(tái)灣有利二從名稱來(lái)看大陸當(dāng)局並不特別反對(duì)與杯葛三對(duì)於臺(tái)灣經(jīng)貿(mào)體制與國(guó)際接軌都起到了正面的作用。

就協(xié)定的本文來(lái)看，明確規(guī)範(fàn)貨品貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)則、關(guān)務(wù)程序與合作、跨境服務(wù)貿(mào)易投資、政府採(cǎi)購(gòu)、爭(zhēng)端解決、技術(shù)性貿(mào)易障礙、衛(wèi)生檢驗(yàn)與動(dòng)植物防疫檢疫、電子商務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)政策、智慧財(cái)產(chǎn)權(quán)、體制性安排與一般議題等都有明確的規(guī)範(fàn)。

歸納協(xié)定的特點(diǎn)大致有1、涵蓋議題廣泛2、全面市場(chǎng)開放3、強(qiáng)化雙方在議題中的規(guī)範(fàn)與執(zhí)行；之所以選擇紐西蘭與其地緣位置、產(chǎn)業(yè)情況都有密不可分的關(guān)係；其重點(diǎn)當(dāng)然在於市場(chǎng)開放、服務(wù)業(yè)開放、政府採(cǎi)購(gòu)程序的考驗(yàn)及法規(guī)的處理及貿(mào)易障礙的排除等；其必然的配套錯(cuò)施包括在農(nóng)業(yè)上及貿(mào)易救濟(jì)上，馬政府絲毫不敢懈怠。

臺(tái)紐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定之評(píng)估及效益性探討，從幾項(xiàng)層面上來(lái)討論：

（一）經(jīng)貿(mào)利益：其貿(mào)易自由化不但可以拓展雙方出口市場(chǎng)，還可以促進(jìn)雙方投資、提高消費(fèi)者福利。

（二）政府間合作：其替臺(tái)灣政府部門與紐方建立平臺(tái)，使雙方在法治化下，對(duì)於各項(xiàng)議題進(jìn)行討論與合作。

（三）制度性保障：此協(xié)定對(duì)於雙方政府都有拘束力，提供雙方一個(gè)健全的法制環(huán)境，確保雙方企業(yè)、組織與個(gè)人享有經(jīng)貿(mào)優(yōu)惠待遇及制度性保障。

（四）展現(xiàn)自由化的決心：透過(guò)臺(tái)紐間的協(xié)定，為日後各項(xiàng)協(xié)定打下良好的基礎(chǔ)。

四、 結(jié)論：兩協(xié)議後的啟示

無(wú)論就兩岸服貿(mào)協(xié)議或是臺(tái)紐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，在在說(shuō)明無(wú)論任何協(xié)議或協(xié)定，兩岸一定都要透過(guò)制度化協(xié)商途徑，取得雙方的諒解，才有可能完成任何文本型協(xié)議或協(xié)定。

臺(tái)灣對(duì)於弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)能否有足夠的能力來(lái)進(jìn)行輔導(dǎo)與轉(zhuǎn)型？另外從民進(jìn)黨反對(duì)兩岸服貿(mào)協(xié)議卻不反對(duì)臺(tái)紐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，不乏嗅出意識(shí)形態(tài)的味道，完全忽略到服貿(mào)協(xié)議對(duì)臺(tái)灣的實(shí)質(zhì)利益。服貿(mào)協(xié)議對(duì)臺(tái)灣來(lái)說(shuō)，不僅有助於服務(wù)業(yè)的發(fā)展及輸出，而且能夠活絡(luò)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，並逐步促使大陸落實(shí)開放服務(wù)貿(mào)易，順應(yīng)自由化與國(guó)際化的趨勢(shì)，並為簽署其他經(jīng)貿(mào)協(xié)議做準(zhǔn)備，針對(duì)陸資來(lái)臺(tái)有配套措施，對(duì)陸資來(lái)臺(tái)投資管理機(jī)制進(jìn)行事前審查、事後管理及違反規(guī)定依法處分。

服貿(mào)協(xié)議，對(duì)臺(tái)灣來(lái)說(shuō)絕對(duì)是利多於弊，它的功能與價(jià)值需要一些時(shí)間來(lái)驗(yàn)證，需要兩岸共同維護(hù)，一旦若是毀棄重簽，不只臺(tái)灣信譽(yù)嚴(yán)重受損，恐怕大陸當(dāng)局也不會(huì)再給臺(tái)灣這樣的承諾，最後損失的究竟是誰(shuí)？

另外政府簽署任何協(xié)議或協(xié)定，一定要公開透明，充分溝通討論，進(jìn)行相關(guān)性說(shuō)明，此次服貿(mào)協(xié)議雖然無(wú)論就規(guī)範(fàn)對(duì)象、適用範(fàn)圍、主要規(guī)範(fàn)、管理規(guī)範(fàn)都有明確的規(guī)定；這其中秉持國(guó)民待遇、最惠國(guó)、透明化等原則，以合理客觀公正的方式，實(shí)施影響服貿(mào)協(xié)議措施，並提供客觀與公正的行政救濟(jì)；並且在程序及資訊透明上符合向人民公開的標(biāo)準(zhǔn)，更避免不公平競(jìng)爭(zhēng)之獨(dú)占或聯(lián)合壟斷等商業(yè)行為，經(jīng)過(guò)兩岸雙方同意，就服貿(mào)協(xié)議的市場(chǎng)開放項(xiàng)目展開協(xié)商，最後使協(xié)議的內(nèi)容能被兩岸雙方接受。但最後還是引發(fā)相當(dāng)大的反彈，主要的關(guān)鍵就是說(shuō)明不足。

總之，全球化下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合已是主流，對(duì)於臺(tái)灣來(lái)說(shuō)必須加快腳步，不只是對(duì)大陸甚至對(duì)於全世界，以維持競(jìng)爭(zhēng)的基本能力；從服貿(mào)協(xié)議與臺(tái)紐經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，可以充分瞭解任何一項(xiàng)協(xié)議或協(xié)定，所耗費(fèi)的時(shí)間及心力都是相當(dāng)巨大的，我們除了應(yīng)當(dāng)更珍惜之外，也看出兩岸當(dāng)局制度化協(xié)商的必要性與重要性，這恐怕才是背後我們應(yīng)當(dāng)體會(huì)到的重點(diǎn)。

（作者是臺(tái)灣文化大學(xué)中山大陸所助理教授，北大法學(xué)博士）