董玉森

檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核制，是指縣級(jí)以上人民政府對(duì)所屬的檔案行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及檔案行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)所屬的行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員的檔案行政執(zhí)法工作所進(jìn)行的考察、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲的一系列制度。這是檔案行政執(zhí)法主體以及行政管理相對(duì)人評(píng)價(jià)檔案行政執(zhí)法工作情況，檢驗(yàn)檔案行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員是否正確行使職權(quán)和全面履行法定義務(wù)的重要制度，是推行檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的重要內(nèi)容之一。

一、檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核工作中存在的主要問題

1.考核主體不明確

在我國的各級(jí)檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核工作中，不同程度的存在著主體缺位的情況。筆者通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一些地方的檔案行政管理機(jī)構(gòu)中根本就沒有設(shè)置專門的行政執(zhí)法部門，更沒有專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍。有些地方雖然有執(zhí)法人員，但卻身兼數(shù)職，或是臨時(shí)拼湊。

2.執(zhí)法人員專業(yè)水平低，考核流于形式

有些檔案行政機(jī)構(gòu)雖然有執(zhí)法人員，但沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)檔案行政執(zhí)法中“法”的掌握和理解不到位，法律意識(shí)淡薄，以致在考核過程中不準(zhǔn)確、不認(rèn)真。特別是在內(nèi)部評(píng)議時(shí)，因考評(píng)主客體之間都比較熟悉，礙于面子，都給評(píng)高分。至于外部評(píng)議，也只是象征性的請(qǐng)少數(shù)行政管理相對(duì)人隨意填填考評(píng)表，走走過場而已。其結(jié)果是，評(píng)議考核流于形式，大大降低了考評(píng)結(jié)果的真實(shí)性、有效性。

3.評(píng)議考核工作不規(guī)范

任何一項(xiàng)好的制度都應(yīng)具有實(shí)際可操作性，否則就是一紙空文。時(shí)下我國的檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核，總的來看，一些單位的評(píng)議考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠量化、細(xì)化，同一系統(tǒng)、同一部門的上下級(jí)評(píng)議考核依據(jù)不統(tǒng)一，再加之檔案行政責(zé)任人和執(zhí)法人員的責(zé)任不明確，致使檔案評(píng)議考核難以操作，無法對(duì)檔案行政執(zhí)法責(zé)任做出客觀、公正、公平的評(píng)判。

4.評(píng)議考核的結(jié)果執(zhí)行力不夠

檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核制雖然早在2005年就開始推行，但一些地方政府的檔案行政執(zhí)法部門卻沒有真正地把評(píng)議考核結(jié)果與相關(guān)人員的職務(wù)晉升、年度考核、經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，評(píng)議考核的結(jié)果沒有成為行政獎(jiǎng)懲的依據(jù)。這就導(dǎo)致評(píng)好評(píng)差一個(gè)樣，無法實(shí)現(xiàn)評(píng)議考核制建立的預(yù)期目標(biāo)。

5.評(píng)議考核方法缺乏科學(xué)性

當(dāng)前，我國檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核的方法還比較簡單，不僅組織考評(píng)、自我考評(píng)、互查互評(píng)、日?？荚u(píng)、年度考評(píng)還沒有規(guī)范化、制度化，而且也鮮有采用電子政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行考評(píng)；其次，現(xiàn)行的檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核方法還依然是自上而下的“官方評(píng)議”，由于這種考評(píng)方法封閉和缺乏監(jiān)督，其考核結(jié)果自然可信度較低。

二、落實(shí)檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核制應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

1.客觀公正原則

堅(jiān)持客觀公正原則是保證檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核結(jié)果準(zhǔn)確可信的基本前提和根本保證。所謂客觀公正原則，就是指有關(guān)部門在制訂檔案行政執(zhí)法考評(píng)方案、建立考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)體系及開展考評(píng)活動(dòng)過程中，必須符合檔案行政執(zhí)法責(zé)任制工作實(shí)際及其客觀規(guī)律，從檔案行政執(zhí)法工作實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)格按照考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是，客觀公正地確定考評(píng)績效。堅(jiān)持客觀公正原則，首先應(yīng)根據(jù)考評(píng)對(duì)象和考評(píng)內(nèi)容本身的特點(diǎn)，制定具有可行性和可操作性的考核目標(biāo)體系；其次，要在認(rèn)真聽取行政權(quán)利享有人或其外部監(jiān)督主體的意見和了解行政執(zhí)法人員的全部表現(xiàn)后，嚴(yán)格按照考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)確定考評(píng)結(jié)果；再次，要對(duì)獲取的信息盡可能地予以量化，使考評(píng)的結(jié)果更客觀、準(zhǔn)確、公正，防止主觀隨意性。

2.民主公開原則

民主公開原則是指在檔案行政執(zhí)法考評(píng)主體確定考評(píng)內(nèi)容、方法、程序和結(jié)果等環(huán)節(jié)上，必須采取開放透明的方式，廣泛認(rèn)真聽取檔案行政執(zhí)法人員和人民群眾的意見，特別是行政管理相對(duì)人和司法審判機(jī)關(guān)的意見，讓人民群眾積極參與考評(píng)和監(jiān)督考評(píng)，以保證考評(píng)結(jié)果的全面、準(zhǔn)確、合理。堅(jiān)持民主公開原則是確保檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核客觀公正的重要手段與基礎(chǔ)。

3.“三結(jié)合”原則

第一，堅(jiān)持內(nèi)部考核和外部評(píng)議相結(jié)合。檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核包括內(nèi)部考核和外部評(píng)議。內(nèi)部考核是指由評(píng)議考核主體組織的工作小組所進(jìn)行的考核，其方式主要有聽取檔案行政執(zhí)法工作匯報(bào)、檔案行政執(zhí)法案卷評(píng)查、現(xiàn)場調(diào)查等。但由于內(nèi)部評(píng)議難免存在“官官相護(hù)”、“走過場”等現(xiàn)象，因此在檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核中引入外部評(píng)議是非常必要的，應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)部考核與外部評(píng)議相結(jié)合。外部評(píng)議是指由評(píng)議考核主體組織的由行政組織管理相對(duì)人以及社會(huì)各界對(duì)檔案執(zhí)法主體的評(píng)議。外部評(píng)議可以通過召開座談會(huì)、發(fā)放檔案行政執(zhí)法測評(píng)卡、設(shè)立公眾意見箱、聘請(qǐng)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督員、設(shè)立檔案行政執(zhí)法測評(píng)點(diǎn)以及其他民意測驗(yàn)、開通“行政執(zhí)法評(píng)議考核網(wǎng)”進(jìn)行網(wǎng)上評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行。檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核原則上實(shí)行百分制，分值由內(nèi)部考核和外部評(píng)議兩部分組成，其中外部評(píng)議的分值一般不得少于總分值的百分之二十。

第二，堅(jiān)持“日?？己恕迸c“年度考核”相結(jié)合。檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核小組成員應(yīng)具有“事事考，隨時(shí)考”的理念，并在考評(píng)前營造濃厚的氣氛，切不可“平時(shí)松，年終緊”、“平時(shí)放縱，年終狠抓”，應(yīng)堅(jiān)持“日?？己恕迸c“年度考核”相結(jié)合的原則，要將檔案行政執(zhí)法人員平時(shí)的每一次執(zhí)法過程記錄下來，做到“有案可查”，并在考核運(yùn)做程序上堅(jiān)持一般工作靈活考、重要工作隨時(shí)考、特色作重點(diǎn)考的原則。

第三，堅(jiān)持“定量考核”與“定性考核”相結(jié)合。在檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核過程中，單一的依據(jù)定性考核，其結(jié)果易導(dǎo)致憑印象、想當(dāng)然的主觀臆斷，而僅憑定量考核又容易致考核結(jié)果簡單化、絕對(duì)化，難以作出總體的客觀評(píng)判。筆者認(rèn)為，只有將二者有機(jī)的結(jié)合起來，即將定性考核的結(jié)果建立在科學(xué)的定量考核數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，盡量減少主觀因素產(chǎn)生的誤差，才能準(zhǔn)確評(píng)定檔案行政執(zhí)法的優(yōu)劣。定量考評(píng)是定性考評(píng)的基礎(chǔ)，定性考評(píng)則是定量考評(píng)的歸宿和結(jié)果。對(duì)于定量考評(píng)，要盡量減小其剛性，適當(dāng)增加彈性，并作出定性的解釋。對(duì)有些量化指標(biāo)確有困難的，則應(yīng)對(duì)收集到的各種信息進(jìn)行匯總、篩選、整理，使評(píng)判的結(jié)果盡可能接近客觀事實(shí)。對(duì)于定性考評(píng)，要通過定性分析為定量考評(píng)提供方向、范圍、方法和途徑，以保證定量考評(píng)的合理性和公正性。

三、實(shí)施檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核制的技術(shù)路線

1.設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，提高評(píng)議考核效率

為確保評(píng)議考核的高質(zhì)高效，作為考核主導(dǎo)主體的縣級(jí)以上檔案行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)選拔一些即精通業(yè)務(wù)，又熟悉相關(guān)檔案法律法規(guī)，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法的人員成立專門的評(píng)議考核小組。并可吸納學(xué)歷高、思想正、黨性強(qiáng)的人大代表、政協(xié)委員、資深學(xué)者、民主黨派人士進(jìn)入小組，以優(yōu)化小組的成員結(jié)構(gòu)。此外，在考核前，還應(yīng)對(duì)小組成員進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)，以熟練掌握考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)明考核紀(jì)律，保證檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核工作的順利展開。

2.規(guī)范評(píng)議內(nèi)容，落實(shí)評(píng)議考核結(jié)果

檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核的內(nèi)容包括內(nèi)部考核和外部評(píng)議兩部分。內(nèi)部考核主要包括檔案行政執(zhí)法主體、檔案行政執(zhí)法內(nèi)容、檔案行政執(zhí)法程序、檔案行政執(zhí)法形式、檔案執(zhí)法制度建設(shè)、推行檔案行政執(zhí)法責(zé)任制以及行政復(fù)議、行政訴訟結(jié)果、檔案行政執(zhí)法組織領(lǐng)導(dǎo)等情況。外部評(píng)議是指由行政管理相對(duì)人以及社會(huì)各界對(duì)檔案執(zhí)法主體的執(zhí)法效果、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、執(zhí)法風(fēng)紀(jì)等進(jìn)行的評(píng)議。

評(píng)議考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格4個(gè)等次，由市（縣）政府在報(bào)紙、政府網(wǎng)站、政府公報(bào)上公布或以其他方式公開。對(duì)考評(píng)為優(yōu)秀、良好的執(zhí)法單位和執(zhí)法人員要及時(shí)給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)他們以后更好地履行職責(zé)。否則，就會(huì)挫傷他們?cè)趫?zhí)法工作中的積極性。而對(duì)評(píng)議為不稱職的單位則要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上和行政上懲罰，并限期整改。對(duì)于不稱職的檔案行政執(zhí)法人員，可根據(jù)考評(píng)情況，給予批評(píng)教育、離崗培訓(xùn)、取消執(zhí)法資格、追究法律責(zé)任等處理。總之，檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核不能只獎(jiǎng)不罰，也不能只罰不獎(jiǎng)，更不能沒獎(jiǎng)沒罰。只有獎(jiǎng)罰相當(dāng)，激勵(lì)與懲罰并重，才能達(dá)到檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核制創(chuàng)設(shè)的目的。

3.依托電子政務(wù)平臺(tái)，推行評(píng)議考核信息化建設(shè)

當(dāng)前，依托電子政務(wù)平臺(tái)，引入電子政務(wù)評(píng)議考核方式，是推行檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核信息化建設(shè)的有效途徑。在檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核工作中應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，不僅可以從不同的渠道及時(shí)獲取準(zhǔn)確可靠的信息，以及提高信息分析、處理、傳遞和使用的能力和效率，而且還可以減少評(píng)議的中間環(huán)節(jié)和評(píng)議材料的失真。各級(jí)檔案行政機(jī)構(gòu)要積極利用電子政務(wù)平臺(tái)，遵循科學(xué)化、精細(xì)化原則，把檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核指標(biāo)體系中的內(nèi)容細(xì)化為崗位工作標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限、責(zé)任，并依據(jù)程序法的規(guī)定制定工作流程，使每一項(xiàng)檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核工作都能按程序、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限進(jìn)行。在此基礎(chǔ)上，要注重通過實(shí)施信息化管理將傳統(tǒng)的檔案行政執(zhí)法方式轉(zhuǎn)換成行政執(zhí)法專業(yè)化、流程化管理，促使崗位職責(zé)“人機(jī)結(jié)合”，充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的自動(dòng)控制和遠(yuǎn)程傳送的特點(diǎn)進(jìn)行行政執(zhí)法流程再造，全面推行檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檔案行政執(zhí)法信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸和集中共享，使檔案行政執(zhí)法工作在網(wǎng)絡(luò)中留下原始記錄，也使檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核工作的各個(gè)環(huán)節(jié)置于行政管理相對(duì)人和廣大人民群眾的嚴(yán)密監(jiān)控之下。

（作者單位：秦皇島市城建檔案館）