張襄棣

分類逐步化解舊債、扼制新債，不僅是減輕鄉(xiāng)、村兩級沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)和維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的重要舉措，更是深化農(nóng)村綜合改革，鞏固稅費(fèi)改革成果的主要內(nèi)容，有利于創(chuàng)造和諧社會環(huán)境，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村公共服務(wù)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

2008年以來，按照國務(wù)院關(guān)于“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的總體要求，黑龍江省各地各部門同心協(xié)力，密切配合，多措并舉，統(tǒng)籌推進(jìn)，農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解工作進(jìn)展順利，并取得顯著成效。截至2011年末，全省已清理化解農(nóng)村義務(wù)教育各類債務(wù) 40.8 億元，其中：農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù) 22.4億元，農(nóng)村義務(wù)教育其他債務(wù) 18.4 億元。通過開展農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解工作，長期困擾農(nóng)村義務(wù)教育的債務(wù)難題基本解決，縣鄉(xiāng)財政支出壓力有所緩解，債權(quán)人利益得到較好保障，基層政府的信譽(yù)不斷提升，債務(wù)管理機(jī)制逐步完善，收到良好效果。

特別是實施化債工作中探索出來的一些程序、制度和辦法，如化債工作流程、償債銷號制度以及特戶開設(shè)和“一折通”兌付等，對于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)清理化解工作具有十分重要的指導(dǎo)作用。

一、清理審計鎖定鄉(xiāng)村公益性債務(wù)所遇到的問題

鄉(xiāng)村公益性債務(wù)形成原因是多方面的，既有歷史原因，也有人為因素和政策性遺留問題。雖主要是為興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)、開展“達(dá)標(biāo)升級”、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的舉債、為完成稅費(fèi)上繳任務(wù)借款等形成的債務(wù)，但綜合分析，盲目突出政績搞建設(shè)、財務(wù)管理不規(guī)范、集體經(jīng)濟(jì)薄弱，國家投入缺乏是形成債務(wù)的重要原因。

由于債務(wù)形成的原因諸多，加之債務(wù)形成的時間久，特別是在舉債時原始票據(jù)用途不清、賬目核算記載不詳，給鄉(xiāng)村公益性債務(wù)的清理認(rèn)定帶來了很多難題：

1.鄉(xiāng)、村從信用社等金融機(jī)構(gòu)的貸款多數(shù)是以“種子”、“化肥”等名義貸款，而債務(wù)責(zé)任主體在自查舉證時則說明是用于墊交稅費(fèi)或搞公益事業(yè)建設(shè)，這給清理核實帶來了一定的難度。

2.一些村將農(nóng)戶存入“基金會、儲金會”的款項作為公益性債務(wù)舉證上報。

3.個別債權(quán)人把息轉(zhuǎn)本后，以愛人或子女的名義重新掛賬，無法找到相應(yīng)支出。

4.部分村沒有將墊交稅費(fèi)收據(jù)入賬或留存，而是用自制表格替代。

5.由于村屯干部在墊交稅費(fèi)時臨時倒短，致使舉債時間晚于有關(guān)部門開具的收繳稅費(fèi)收據(jù)時間。

6.賬目因自然災(zāi)害等原因損毀，查無實據(jù)，難以核實確認(rèn)。

7.往來賬款繁雜，魚目混珠，非實質(zhì)性債務(wù)摻入。

8.利息計算偏高，存在著息大于本的現(xiàn)象。

9.債權(quán)人死亡且無子女，償還對象難以確定。

10.有些鄉(xiāng)、村多年來想方設(shè)法積極償債，已自行化解了現(xiàn)政策范圍內(nèi)的債務(wù)。近兩次化債補(bǔ)助均沒有，故挫傷了其化債積極性，鄉(xiāng)、村人員某種程度上存在著心理不平衡問題。

二、鄉(xiāng)、村公益性債務(wù)清理化解工作的思考和建議

鄉(xiāng)、村公益性債務(wù)清理化解工作牽涉面廣、量大，且時間久遠(yuǎn)、情況復(fù)雜。如果處理不好，極易引起攀比甚至引發(fā)新的矛盾，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，在債務(wù)清理核實工作中，必須認(rèn)真梳理問題、準(zhǔn)確把握政策、反復(fù)琢磨推敲、據(jù)實審核認(rèn)定、努力化解矛盾，才能得到基層干部群眾的理解、支持和認(rèn)可。

（一）對處理相關(guān)問題的思考。

關(guān)于金融機(jī)構(gòu)貸款用途標(biāo)注與實際不符問題，原則上應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，以貸款手續(xù)的標(biāo)注及村賬務(wù)記載核對一致為準(zhǔn)認(rèn)定。但本著尊重事實，對確實用于農(nóng)村公益性債務(wù)的，要經(jīng)過嚴(yán)密舉證程序，證明充分，所貸款未分入農(nóng)戶往來分戶賬，審計核實并以支出控制，對相關(guān)債務(wù)發(fā)生和支出時間、內(nèi)容都能鏈接吻合上的方可予以認(rèn)定。

對“農(nóng)村合作基金會”（“ 農(nóng)村互助儲金會”）吸納的農(nóng)戶股金，不應(yīng)作為鄉(xiāng)村公益性債務(wù)處理，應(yīng)視作金融機(jī)構(gòu)存款對待。但如村向“基金會”借（貸）款用于墊交稅費(fèi)或從事其他公益事業(yè)建設(shè)，借貸主體明確、手續(xù)齊全完備的，可納入清理范圍。但債權(quán)人應(yīng)是“基金會”，而不是農(nóng)戶。

對個別債權(quán)人把息轉(zhuǎn)本后又以愛人或子女名義重新掛賬的，原則上不予認(rèn)定。理由：一是該債權(quán)人賬面借款已全部體現(xiàn)現(xiàn)金付訖，不應(yīng)以此進(jìn)行舉證；二是新掛賬債務(wù)的時間、用途超政策范圍，存在著牽強(qiáng)附會、硬性鏈接現(xiàn)象。

對部分村沒有將墊交稅費(fèi)收據(jù)入賬或留存，而是用自制表格替代問題，可以在確認(rèn)自制憑證真實性的情況下予以認(rèn)定。但要對表中所列欠稅費(fèi)戶的往來欠款進(jìn)行逐項核實，并本著“先稅后費(fèi)”的原則核認(rèn)還款，如賬面無欠款或欠稅額減少，應(yīng)予剔除或削減。

對村屯干部臨時倒短墊交稅費(fèi)，致使舉債時間晚于有關(guān)部門開具的收繳稅費(fèi)收據(jù)時間的，不符合正常財務(wù)處理程序，故應(yīng)經(jīng)舉證充分，嚴(yán)格掌控時差（不應(yīng)超過一周），可根據(jù)相關(guān)賬目、佐證資料進(jìn)行確認(rèn)。

對一般性賬目損毀，已無法查證的，原則上不予認(rèn)定；但因突發(fā)事件和自然災(zāi)害造成賬目損毀的，應(yīng)經(jīng)法律程序認(rèn)定、公證、舉證等核實審定。

對往來轉(zhuǎn)賬形成的“債務(wù)”，不得納入清理范圍。

在利息計算上，應(yīng)參照其他農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即：借款、集資所形成的農(nóng)村公益性債務(wù)，沒有約定利息的，只償還本金或當(dāng)時勞務(wù)價值，不計算利息。

貸款所形成的農(nóng)村公益性債務(wù)，按照貸款期限，以金融機(jī)構(gòu)貸款法定基準(zhǔn)利率為準(zhǔn)分段計算債務(wù)利息。

向個人或單位借款，利息也應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)同期貸款法定基準(zhǔn)利率為準(zhǔn)，“分段計算、息不轉(zhuǎn)本、利不滾利”，剔除已經(jīng)轉(zhuǎn)入本金的利息。

對債權(quán)人死亡且無子女，償還對象的確定可按法定繼承順序償還給其他法定繼承人，但必須進(jìn)行公證。

（二）解決矛盾的建議。

首先，按照“誰舉債誰負(fù)責(zé)，先清理后化解，先化解后補(bǔ)助”的化債基本原則，縣級政府是清理化解農(nóng)村債務(wù)的責(zé)任主體，并負(fù)責(zé)組織實施。省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，并給予必要的工作指導(dǎo)和化債資金補(bǔ)助及獎勵。因受償債能力制約，市縣應(yīng)采取多措并舉，積極有效償債，建議清理化解債務(wù)本金及法定利息，實行還本降息。要與債權(quán)人解釋協(xié)商，實行協(xié)商減息償債，簽訂承諾書，一次性償還債務(wù)。既減輕各級償債壓力，又避免基層債務(wù)膨脹，社會放貸投資風(fēng)險趁機(jī)轉(zhuǎn)嫁，以體現(xiàn)客觀公平合理化解。

其次，建立激勵約束機(jī)制，要調(diào)研制定因素分析法衡量審定市縣上報的化債數(shù)據(jù)，做到打好基礎(chǔ)，扎實清理，摸清債務(wù)，擠出水分，分級把關(guān)，逐項核實，債務(wù)認(rèn)證，分類化解。同時，完善的化債資金管理使用辦法，體現(xiàn)“債多不多補(bǔ)，債少不少補(bǔ)，早還不少補(bǔ)，晚還不多補(bǔ)”的補(bǔ)助原則，化債補(bǔ)助資金分配定要統(tǒng)一規(guī)范、客觀公正。實事求是，夯實市縣自籌資金的合理額度，避免假匹配和新債的發(fā)生，杜絕違反政策、違紀(jì)行為的發(fā)生。

最后，對已自行化解政策范圍內(nèi)債務(wù)的鄉(xiāng)、村，要通過政策宣傳，做好正面解釋，求得理解和支持。并將化債補(bǔ)助資金與積極主動償債獎勵資金相結(jié)合，借鑒外省經(jīng)驗，安排一定數(shù)量的資金，規(guī)定其使用范圍，對已自行化解政策范圍內(nèi)公益性債務(wù)的鄉(xiāng)村給予適當(dāng)獎勵，實行以獎代補(bǔ)，解決“有為的吃虧、無為的獲利”的矛盾，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

綜上所述，在下一步工作中，要積極探索和解決清理化解鄉(xiāng)村公益性債務(wù)問題的辦法和途徑，各級政府加大農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金的投放和管理力度，切實減輕鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，防止產(chǎn)生新的不良債務(wù)，從而使農(nóng)村真正走向繁榮和穩(wěn)定。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)村處）

責(zé)任編輯：洪峰