楊啟波

摘 要：本文基于筆者多年從事土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)工作經(jīng)驗，以土地利用總體規(guī)劃實施管理為研究對象，分析了其中存在的問題，探討了解決的對策建議，全文是筆者長期工作實踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對從事相關(guān)工作的同行能有所裨益。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃 管理 實施 建議 問題

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0222-02

土地利用總體規(guī)劃是土地管理的重要內(nèi)容，是土地管理科學(xué)化、法制化的基礎(chǔ)，包括編制、審批和實施管理等。1986年，隨著第一部《土地管理法》的正式頒布，具有綜合統(tǒng)籌意義的土地利用規(guī)劃開始快速發(fā)展，從以保護耕地、保障建設(shè)用地為核心的第一輪土地利用規(guī)劃走向以耕地總量動態(tài)平衡為核心的第二輪土地利用規(guī)劃，基本建立了覆蓋全國、省、市、縣、鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系。不僅在控制建設(shè)用地總量和保護耕地方面發(fā)揮了積極作用，使土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護制度得以順利實施，而且使土地利用規(guī)劃得到了前所未有的重視。規(guī)劃管地、規(guī)劃用地和不得隨意占用基本農(nóng)田等觀念深入各級政府領(lǐng)導(dǎo)心里，規(guī)劃對科學(xué)利用和合理配置土地資源方面作用進一步顯現(xiàn)。但由于土地利用規(guī)劃的實施涉及社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域，決定了規(guī)劃實施過程中必將面臨多樣化的問題。部分問題的產(chǎn)生，雖然與規(guī)劃本身的前瞻性等問題有關(guān)，但也暴露出實施過程中相關(guān)保障體制的不健全。目前，各級新一輪土地利用總體規(guī)劃已陸續(xù)出臺，本文希望通過分析現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在實施中存在的問題，結(jié)合規(guī)劃工作的實踐，提出一些措施，對新一輪土地利用總體規(guī)劃，特別是縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的實施提供參考。

1 土地利用總體規(guī)劃實施過程中的問題分析

1.1 權(quán)威性未充分發(fā)揮，對其他相關(guān)規(guī)劃缺乏約束力

《土地管理法》明確規(guī)定城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)模。但由于我國的規(guī)劃體系不夠完善，交通、水利、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游等各類規(guī)劃的編制時間、規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍等與土地利用總體規(guī)劃不統(tǒng)一，造成各規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠緊密、各業(yè)土地利用規(guī)模不夠協(xié)調(diào)；另一方面，完整的土地利用規(guī)劃法律法規(guī)體系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用總體規(guī)劃綜合控制作用的發(fā)揮。

1.2 行政保障手段不健全，人為干預(yù)過多

土地利用規(guī)劃的編制，歷經(jīng)前期準(zhǔn)備、調(diào)查研究、擬定方案、協(xié)調(diào)論證到報批、公布等多項環(huán)節(jié)，耗費了大量的物力、人力、財力，但部分地方仍不可避免地存在規(guī)劃跟著項目跑、規(guī)劃圍著領(lǐng)導(dǎo)意志轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。如為確保一個基礎(chǔ)設(shè)施項目或招商引資項目落地，或者“政績工程”、“形象工程”的需要，若所選地塊位置不符合縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，就申請調(diào)整規(guī)劃，這是上輪規(guī)劃局部調(diào)整比較頻繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用規(guī)劃調(diào)整缺乏全面、系統(tǒng)的土地利用評價和制度約束，使得土地利用規(guī)劃調(diào)整容易受人為因素干擾，隨意性大。

1.3 市場手段運用滯后，建設(shè)用地外延明顯

從現(xiàn)狀來看，我們的規(guī)劃實施在很大程度上依賴行政手段，市場手段運用相對滯后。表現(xiàn)在市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用還有待進一步加強，建設(shè)占用耕地成本和補償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，耕地保護資金支持、節(jié)約集約用地的價格調(diào)節(jié)和稅費支持缺乏等，使遏制建設(shè)用地外延擴張的目標(biāo)未能取得預(yù)期成效。

1.4 公眾參與不充分，影響社會監(jiān)督作用發(fā)揮

社會監(jiān)督與公眾參與是保證規(guī)劃實施的重要手段。在我國，目前可供公眾參與的基本停留在規(guī)劃聽證和編制成果的公示層面，參與深度不足。在規(guī)劃實施監(jiān)督方面，人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督運用也不夠充分，有效的社會制約機制尚未建立。

2 加強土地利用總體規(guī)劃的對策建議

經(jīng)過依法、科學(xué)、民主決策確立的土地利用總體規(guī)劃，為規(guī)范和制約人們的土地利用活動提供了依據(jù)。但沒有健全的實施保障措施，不切實加強規(guī)劃實施管理，規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)就很難實現(xiàn)，所謂“三分規(guī)劃，七分管理”。因此，進一步建立健全完善規(guī)劃實施保障措施，確保新一輪規(guī)劃目標(biāo)的有效實現(xiàn)，成為我們迫切需要解決的問題。結(jié)合工作實踐，提出的建議如圖1所示。

2.1 完善規(guī)劃實施的法律法規(guī)保障

通過具有強制效力的法律法規(guī)是規(guī)范和保障規(guī)劃實施管理的最基本方法，如以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系，對一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、實施管理等都作了明確規(guī)定。而土地利用總體規(guī)劃法律法規(guī)依據(jù)只有《土地管理法》第三章共14條的1600多字，且由于土地利用總體規(guī)劃的實施管理包括土地利用年度計劃管理、建設(shè)項目用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整或修改、指導(dǎo)或協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃、規(guī)劃實施評價或評估等非常多的內(nèi)容，沒辦法對這些內(nèi)容進行全面、深入的規(guī)定。這幾年來，各級政府和主管部門為確保土地利用總體規(guī)劃的實施，通過探索和經(jīng)驗積累，出臺了很多的規(guī)章制度和相關(guān)政策，如國土資源部37號令《土地利用年度計劃管理辦法》、第42號令《建設(shè)用地項目用地預(yù)審管理辦法》等等，但也有很多的規(guī)章制度與政策，特別是政策是在土地利用總體規(guī)劃實施管理過程中政策實施發(fā)現(xiàn)了問題、出現(xiàn)了偏差時出臺的，就像計算機程序打補丁一樣。土地利用總體規(guī)劃實施也有10多年的時間了，各地都形成了一整套行之有效的實施管理辦法，我們何不將之總結(jié)、并以法律法規(guī)的形式規(guī)定下來呢？

從法律法規(guī)的實施保障措施角度上看，土地利用總體規(guī)劃實施管理需要在落實現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新規(guī)劃實施思路，更新土地利用總體規(guī)劃管理理念，逐步建立以土地年度計劃管理、建設(shè)項目用地預(yù)審為核心的土地利用總體規(guī)劃實施管理制度體系，加強土地利用總體規(guī)劃立法，制定和完善土地利用總體規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)。它包括兩個層次：國家層面上，要建立涉及土地利用總體規(guī)劃實施管理的國家法律法規(guī)，主要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃法或條例，以此明確整個有關(guān)土地利用總體規(guī)劃實施管理的目標(biāo)、方針和實施規(guī)劃的根本性法律依據(jù)；地方層面上，由于土地利用總體規(guī)劃實施管理的工作重點是地方性規(guī)劃，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級實施規(guī)劃，因此，在遵循國家法律法規(guī)的前提下，制定可操作的地方性配套法規(guī)（如規(guī)劃實施條例），提出涉及規(guī)劃所有實施管理內(nèi)容和違反規(guī)劃的強制處理措施等具體規(guī)定，來保證各級規(guī)劃的實施管理。

2.2 完善規(guī)劃實施的經(jīng)濟激勵措施

探索建立和完善土地利用總體規(guī)劃實施激勵機制，積極運用經(jīng)濟手段促進規(guī)劃目標(biāo)的落實。經(jīng)濟手段是為了實現(xiàn)目標(biāo)按照土地利用的經(jīng)濟手段屬性，在經(jīng)濟上采用管理措施。一是采用土地價格調(diào)節(jié)：通過壟斷土地供應(yīng)的一級市場，政府可以有效對土地市場價格進行宏觀調(diào)控，通過土地價格差異進而調(diào)節(jié)各部門和行業(yè)的用地需求，形成符合規(guī)劃的用地結(jié)構(gòu)，布局就會自然形成。二是采用土地稅費調(diào)節(jié)：通過制定和調(diào)節(jié)土地的稅費總額或比例，可以很好地約束土地使用者的行為，促進土地的集約利用，限制某些不合理用地企業(yè)的用地需求；另外，通過在關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定的稅費政策，還可以有效解決一些特別關(guān)注的問題，如通過征收耕地造地費、新菜地開發(fā)基金等，可以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的質(zhì)量和數(shù)量，滿足土地利用規(guī)劃保護耕地的要求等。三是采用土地違規(guī)罰款制度：對違反土地利用規(guī)劃和計劃的單位和個人，在經(jīng)濟上實施處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)進行強制罰款，同樣可以遏制惡性用地，罰款金額定向用于土地的合理開發(fā)和整理。

2.3 建立健全規(guī)劃實施的相關(guān)機制

（1）嚴(yán)格編制和執(zhí)行土地利用年度計劃。

土地利用年度計劃根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制，是實施土地利用總體規(guī)劃的重要手段，是當(dāng)年新增建設(shè)用地和建設(shè)項目用地預(yù)審、耕地開墾、土地整理審批的依據(jù)。要強化土地利用年度計劃對新增建設(shè)用地、耕地保有量和土地開發(fā)整理等的控制和引導(dǎo)，特別是新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行指令性管理，不得突破。對沒有新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，或者沒有新增建設(shè)占用農(nóng)用地計劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，按非法批準(zhǔn)用地追究。土地利用年度計劃一經(jīng)批準(zhǔn)下達，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（2）加強和規(guī)范建設(shè)項目用地預(yù)審。

建設(shè)項目用地預(yù)審不僅是土地行政主管部門主動參與項目前期，積極做好相關(guān)服務(wù)工作的重要環(huán)節(jié)，更重要的是落實國家節(jié)約集約利用土地的前置把關(guān)、審查程序。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)、政策，應(yīng)對一切建設(shè)項目用地事項進行嚴(yán)格審查，凡不符合規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定，堅決不予以通過。

（3）建立土地利用總體規(guī)劃中期評估制度。

土地利用總體規(guī)劃是一項長期戰(zhàn)略性規(guī)劃，規(guī)劃的期限長達15年，由于受社會經(jīng)濟發(fā)展的不確定性，很難確保規(guī)劃在實施過程中不出現(xiàn)偏差。為落實規(guī)劃的控制與引導(dǎo)作用，我們不妨在近期規(guī)劃實施完畢后或每間隔3～5年，對規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況進行中期評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時對規(guī)劃方案進行修改完善，特別是規(guī)劃目標(biāo)提前實施的，且通過評估實施是良好的，就要允許修編規(guī)劃。

（4）建立土地利用總體規(guī)劃局部修改或調(diào)整機制。

《土地管理法》中只明確，國家和省級政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地可以申請調(diào)整規(guī)劃，規(guī)劃局部修改或調(diào)整范圍非常小，雖然各地方政府也出臺了相關(guān)政策，允許局部修改或調(diào)整規(guī)劃，但是政策的穩(wěn)定性較差。因此，要從國家到省，在總結(jié)實施管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立規(guī)劃局部修改或調(diào)整的工作機制，對規(guī)劃實施過程中發(fā)現(xiàn)的一些小的偏差，允許局部修改或調(diào)整，體現(xiàn)規(guī)劃的彈性原則。

（5）落實土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。

政府統(tǒng)一組織，部門相互配合，促進土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，各專項規(guī)劃確定用地規(guī)模、時序和位置必須與土地利用總體規(guī)劃相銜接，不符合土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)進行合理調(diào)整，確保土地利用總體規(guī)劃實施渠道的暢通。

（6）建立土地利用總體規(guī)劃實施管理考核機制。

由政府將組織實施規(guī)劃納入政府議事日程，并出臺和完善土地利用總體規(guī)劃實施管理的一套考核辦法，對規(guī)劃實施管理較好的地方給予一定獎勵，反之給予懲罰，如實際新增建設(shè)用地面積超過當(dāng)年下達計劃的，應(yīng)當(dāng)扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標(biāo)，土地開發(fā)整理補充耕地數(shù)量和質(zhì)量超過下達任務(wù)，給予一定的新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵等等。

2.4 健全規(guī)劃實施的監(jiān)督管理機制

土地利用總體規(guī)劃關(guān)系到一定區(qū)域的整體發(fā)展，與全體居民息息相關(guān)，應(yīng)鼓勵廣大人民群眾的廣泛參與，注重專家隊伍與公眾參與的結(jié)合，充分發(fā)動社會大眾參與規(guī)劃的制定、監(jiān)督和維護規(guī)劃的實施。因為社會監(jiān)督管理是土地利用總體規(guī)劃實施管理保障體系的組成部分，也要貫穿于規(guī)劃的整個全過程。社會監(jiān)督管理機制主要包括三個制度建設(shè)：即規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度、規(guī)劃管理公開制度。

互動的過程有助于公眾對規(guī)劃實施的支持和監(jiān)督，宣傳土地利用規(guī)劃的法律規(guī)定和要求，調(diào)動公眾潛力和主動意識，賦予土地使用者知曉、參與、決策、監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)利，促進政府部門公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違法行為的發(fā)生。

2.5 制定規(guī)劃實施的科技措施

運用科學(xué)、先進管理方法和手段開展土地利用總體規(guī)劃的實施管理，不僅能大大提高管理效率和管理水平，也拓寬了土地利用總體規(guī)劃的功能和作用。要進一步建立和完善規(guī)劃動態(tài)遙感監(jiān)測制度，擴大遙感監(jiān)測的覆蓋面，實現(xiàn)對規(guī)劃實施管理的快速監(jiān)測與跟蹤管理，為規(guī)劃執(zhí)法檢查和查處提供依據(jù)。同時，運用地理信息系統(tǒng)技術(shù)，建設(shè)土地利用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，使信息化技術(shù)在規(guī)劃編制管理、土地利用計劃管理和用地審批管理中發(fā)揮重要作用。

3 結(jié)語

土地利用規(guī)劃的實施過程是一個涉及社會經(jīng)濟多方面的動態(tài)變化過程。只有通過全面的規(guī)劃實施保障制度建設(shè)，才能保障土地利用規(guī)劃的實施，維護規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，從而實現(xiàn)保護耕地和生態(tài)環(huán)境，合理安排各業(yè)用地，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

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