李迅雷

每逢經(jīng)濟(jì)增速下滑，產(chǎn)能過剩問題便會凸顯出來。比如此次經(jīng)濟(jì)回落，不僅傳統(tǒng)的鋼鐵、煤炭等行業(yè)出現(xiàn)庫存積壓、產(chǎn)能過剩，新興產(chǎn)業(yè)同樣也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，如光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電設(shè)備等。30多年來，中央政府應(yīng)對產(chǎn)能過剩招數(shù)不斷變換：粗到宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策，細(xì)到行業(yè)禁入、融資限制，但收效甚微，根源在哪？

產(chǎn)能過剩背后體制因素是關(guān)鍵

中國經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)90年代中期之前，市場化程度不高，屬于短缺經(jīng)濟(jì)，之后隨著物價改革的推進(jìn)和匯率并軌，市場經(jīng)濟(jì)的比重不斷提升，逐步邁向過剩經(jīng)濟(jì)。從全球看，所有推行市場經(jīng)濟(jì)的國家，都會出現(xiàn)商品過?，F(xiàn)象。因此，產(chǎn)能過剩是正常現(xiàn)象。比如，全球鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能利用率平均為78%，但若長期低于該數(shù)，則屬于嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，為不正常，中國就是如此。

由于市場具有優(yōu)勝劣汰、自我修復(fù)的功能，故一般不會出現(xiàn)某個行業(yè)長期的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。但中國的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象卻時常發(fā)生，且一旦出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，總可以找到造成過剩的主要因素：地方政府主導(dǎo)下的盲目投資。那么地方政府為何總是不能吸取教訓(xùn)，改變投資饑渴癥呢？這實(shí)際上與目前中央與地方的行政化分權(quán)管理模式和與之相配套的財稅體制有關(guān)。

例如，中國歷來以GDP增速作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)，GDP也成為了考核各地政府“政績”的主要指標(biāo)，而構(gòu)成GDP的三駕馬車中投資又是主體，且投資又是地方政府容易“有所作為”的工具。加大投資不僅可以提升GDP增速，還可以創(chuàng)造稅收、增加就業(yè)及帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，何樂而不為呢？但由于投資的投入產(chǎn)出比或成本收益比并不在政績考核范圍內(nèi)，這與企業(yè)的投資行為有本質(zhì)區(qū)別，且在目前的體制下，對投資決策和投資過程的監(jiān)管又相對缺位，這就容易造成盲目投資和產(chǎn)能過剩。

如今，中國出現(xiàn)的鋼鐵和光伏兩個行業(yè)的產(chǎn)能過剩，其背后都與各地政府當(dāng)年積極推動密切相關(guān)。中央曾經(jīng)三令五申要求各地不要上馬鋼鐵項(xiàng)目，甚至采取懲罰措施，但中國的鋼鐵產(chǎn)量卻年年擴(kuò)大：2012年中國新增鋼鐵產(chǎn)能超5000萬噸，另據(jù)目前冶金工業(yè)規(guī)劃研究院調(diào)查，到2012年末中國粗鋼產(chǎn)能約為9.7億噸，但實(shí)際需求只有7億噸左右，產(chǎn)能過剩超過2億噸。

再以光伏產(chǎn)業(yè)為例，中國31個省市自治區(qū)幾乎都把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)；600個城市中，有300個發(fā)展光伏太陽能產(chǎn)業(yè)，100多個建設(shè)了光伏產(chǎn)業(yè)基地。到2012年，中國大陸光伏電池產(chǎn)能占全球總產(chǎn)能的63%。

此外，一直被詬病的地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象，實(shí)際上也是中國區(qū)域行政化管理體制造成的，這也是導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和產(chǎn)能過剩的主要原因。如各地政府都有推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、增加出口、發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的任務(wù)和考核要求，其結(jié)果就是落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海和內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相類似，招商引資的優(yōu)惠政策爭相出臺，各種類型的國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)紛紛獲批，造成大量的耕地被征用，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型卻收效甚微。不少地方，名義上是發(fā)展金融業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，實(shí)際上是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，最終會導(dǎo)致土地大量浪費(fèi)、房地產(chǎn)業(yè)過剩。

以體制之矛攻體制之盾收效甚微

為了應(yīng)對盲目投資和產(chǎn)能過剩問題，中央政府可謂絞盡腦汁、招數(shù)頻出，大到宏觀調(diào)控，小到窗口指導(dǎo)，但長期以來，總是走不出“一收就死、一放就亂”的怪圈，一些與政府投資相關(guān)的行業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。早在朱镕基任總理期間，他就強(qiáng)調(diào)要堅決防止低水平重復(fù)建設(shè)。為了不讓銀行成為地方政府盲目投資的提款機(jī)，他推動金融改革，其主要目的是不讓地方政府干預(yù)金融。比如1998年底央行打破行政區(qū)劃設(shè)立九家大區(qū)行，實(shí)行垂直管理。同時，還建立了中央和地方財政的分稅制，削弱地方政府的財權(quán)，目的主要也是為了遏制地方的投資沖動，讓中央有能力來統(tǒng)籌規(guī)劃、合理投資。但這些政策舉措并不能根治體制性的產(chǎn)能過剩問題，原因在于，體制未變，變的只是體制內(nèi)的權(quán)力再分配。如財權(quán)上收，地方就開展土地財政，銀行融資困難，地方就變相發(fā)債。投資沖動不減當(dāng)年，金融風(fēng)險卻在不斷累積。

如果說過去的分稅制改革是讓中央得大頭，有利于全國一盤棋，通過轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，那么，接下來可能實(shí)施的分稅制調(diào)整是讓地方得大頭，有利于地方的事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)？體制內(nèi)部調(diào)整十幾年一輪回，體制改革的尺度卻沒有多少突破。

這么多年下來，應(yīng)對產(chǎn)能過剩的政策層出不窮，已經(jīng)積累了很多案例，我們完全可以用這些案例進(jìn)行政策效應(yīng)評估。因?yàn)橐豁?xiàng)政策目標(biāo)在推行過程中，存在執(zhí)行難度，要考慮執(zhí)行意愿，還要估計執(zhí)行能力，即目標(biāo)完成率=設(shè)定目標(biāo)×難度系數(shù)×意愿率×執(zhí)行力系數(shù)。按此公式，便容易解釋，為何有些政策目標(biāo)的完成率非常高，如奧運(yùn)會、世博會，因?yàn)殡y度不大、意愿和執(zhí)行力都很強(qiáng)；又有些目標(biāo)如醫(yī)改、養(yǎng)老金缺口彌補(bǔ)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等，不僅完成難度大，而且地方政府執(zhí)行意愿不強(qiáng)，同時，由于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的改革成本和資金成本高昂也讓地方政府望而卻步。

更有一些中央政府應(yīng)對地方投資過熱或產(chǎn)能過剩而出臺的政策，地方不但不去認(rèn)真執(zhí)行，還反其道而行之，即所謂的“上有政策，下有對策”。例如，清理地方融資平臺的政策早就開始實(shí)施了，但2012年的城投債（實(shí)際上就是地方政府債）發(fā)行總額約同比增長150%左右。再如，國家在對鋼鐵行業(yè)的政策上一直采取淘汰落后產(chǎn)能、鼓勵收購兼并，但為何產(chǎn)能越限越多，而并購則少有發(fā)生呢？原因在于地方保護(hù)和政企不分。因此，不突破現(xiàn)有的體制框架和利益格局，那些優(yōu)化資源配置、制止盲目投資的政策目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。

抑制產(chǎn)能過剩不能忽視價格改革

中國目前絕大部分商品都已經(jīng)由市場定價了，但與國計民生相關(guān)的一些產(chǎn)業(yè)，仍未實(shí)行市場化定價，如成品油、水、電、天然氣等。此外，更廣義的、尚未完成市場化定價的還包括利率和匯率，前者是資金的價格，后者是貨幣的價格。

資源價格改革推進(jìn)之所以遲緩，很大程度上是因?yàn)閾?dān)心會對通脹推波助瀾，同時又希望資源價格改革不要發(fā)生在國家有重大活動期間，以免影響社會穩(wěn)定。如此“前怕狼，后怕虎”的改革思維，當(dāng)然使得資源價格改革以及匯率、利率改革的“時間窗口”非常短暫。但價格沒有理順，市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié)功能就會失效。如鋼鐵業(yè)作為一個高耗能的行業(yè)，若電價能夠市場化定價，進(jìn)行上浮，則對于淘汰落后產(chǎn)能就有了市場化的機(jī)制。同理，中國的光伏產(chǎn)業(yè)之所以出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，也是因?yàn)檫@一行業(yè)幾乎完全依賴外需，假如電價能隨行就市，則光伏產(chǎn)業(yè)或許就會獲得內(nèi)需的支撐，從而起死回生。

同樣道理，利率市場化也有利于形成企業(yè)和行業(yè)間公平競爭的格局。中國長期執(zhí)行偏低且管制的存款利率，且對央企或大型國企給予優(yōu)惠的貸款利率，而對民企的貸款利率則較高，“利率多軌制”人為導(dǎo)致了市場不公平。這使得一些利潤率較低、技術(shù)落后及管理不善的企業(yè)一樣可以長期存活下去，由于生產(chǎn)要素的非市場化定價，使得該淘汰的行業(yè)或企業(yè)沒有出局、該提升的行業(yè)或企業(yè)得不到機(jī)會。這就是為何中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程遠(yuǎn)低于預(yù)期的一個不容忽視的因素。

中國決心走市場經(jīng)濟(jì)之路已經(jīng)多年，但感覺不少人還是缺乏對市場的敬畏之心，總希望通過行政手段來替代市場機(jī)制。但行政化手段的結(jié)果往往是按下葫蘆浮起瓢，短期有效，長期失效。不過，隨著利率市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)及資源價格改革的深化，中國經(jīng)濟(jì)的市場化程度也越來越高，各級政府部門可以運(yùn)用的非市場手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)的空間也會越來越窄。當(dāng)然，中國體制性的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象還會持續(xù)多久，最終還是要看金融體制、財稅體制、行政體制的改革能走多遠(yuǎn)。