許耀桐

西方國(guó)家大部制改革基本上都以漸進(jìn)穩(wěn)妥為取向

我國(guó)2008年的第六次政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)數(shù)在總量上只減少了1個(gè)，而沒(méi)有急切、貿(mào)然地大量整合部委，畢其功于一役，這顯然表明了，我們的大部制改革選擇的是一條漸進(jìn)穩(wěn)妥的改革路徑。我國(guó)大部制改革選擇了一條漸進(jìn)穩(wěn)妥的改革路徑，也是對(duì)西方各國(guó)推進(jìn)大部制改革方略的借鑒。實(shí)行大部制，是當(dāng)代世界各國(guó)政府改革的一種必然趨勢(shì)。西方國(guó)家是如何建立大部制的？英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等國(guó)家雖然所走的道路不盡相同，但基本上都以漸進(jìn)穩(wěn)妥為取向，避免造成急劇猛烈的動(dòng)蕩。

英國(guó)——切香腸式。英國(guó)自二戰(zhàn)后政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷增加，到1951年時(shí)，內(nèi)閣部門(mén)共達(dá)27個(gè)，此后開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整。上世紀(jì)60年代后期，英國(guó)開(kāi)始在內(nèi)閣中組建了被稱(chēng)為“超級(jí)部”的大部門(mén)，擴(kuò)大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。如將國(guó)防部、陸軍部、海軍部和空軍部合并為國(guó)防部，將國(guó)家保險(xiǎn)部、撫恤部和國(guó)家救濟(jì)局合并為社會(huì)保障部，將海外發(fā)展署合并到外交和聯(lián)邦事務(wù)部。后來(lái)，機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步向跨領(lǐng)域整合發(fā)展，如1968年將衛(wèi)生部與社會(huì)保障部合并為衛(wèi)生和社會(huì)部，1970年將貿(mào)易部與技術(shù)部合并為貿(mào)易工業(yè)部，2001年將農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部合并，組成環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部。經(jīng)過(guò)歷屆內(nèi)閣的不斷調(diào)整，到2007年布朗內(nèi)閣時(shí)，政府核心機(jī)構(gòu)共19個(gè)。英國(guó)的大部制改革的漸進(jìn)過(guò)程，好像切香腸一樣一段段的切，使機(jī)構(gòu)一個(gè)個(gè)地逐漸減少。

法國(guó)——零敲碎打式。法國(guó)二戰(zhàn)后的政府機(jī)構(gòu)多達(dá)29個(gè)，此后每一屆新政府上臺(tái)，都會(huì)對(duì)原有的部門(mén)設(shè)置進(jìn)行磨合調(diào)整。最終，總理內(nèi)閣的部門(mén)數(shù)量基本上按照大部制的要求，保持在15至20個(gè)之間。其中，外交部，國(guó)防部，內(nèi)政和國(guó)土資源部，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部，國(guó)家教育、高等教育和研究部，青年、體育和聯(lián)絡(luò)部等常規(guī)政府部門(mén)變化不大。除此之外，根據(jù)管理需要，每屆政府會(huì)進(jìn)行調(diào)整合并，重新編出一些新部門(mén)來(lái)，與之相應(yīng)的部長(zhǎng)級(jí)代表和國(guó)務(wù)秘書(shū)也隨時(shí)出現(xiàn)擴(kuò)編或縮減的可能。例如，2005年德維爾潘任總理時(shí)，其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣就多達(dá)30多個(gè)部長(zhǎng)，2007年菲永任總理后就急忙進(jìn)行“瘦身”。法國(guó)大部制改革的漸進(jìn)過(guò)程，可以稱(chēng)之為零敲碎打式。

美國(guó)——漸變整合式。美國(guó)建國(guó)初期，聯(lián)邦政府只有3個(gè)部門(mén)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和管理事務(wù)的增加，政府的職能范圍也隨之日漸擴(kuò)張。到20世紀(jì)末，聯(lián)邦政府共設(shè)有14個(gè)組成部門(mén)。按照大部制機(jī)構(gòu)數(shù)量的要求，美國(guó)聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)總數(shù)雖然一直沒(méi)有“超標(biāo)”，但它沒(méi)有放棄對(duì)大部制的摸索整合。二戰(zhàn)后，美國(guó)先后將陸軍部、海軍部和空軍部合并為國(guó)防部，設(shè)立衛(wèi)生、教育和福利部，住房和城市發(fā)展部、運(yùn)輸部、能源部等部門(mén)，以同領(lǐng)域整合為主。2003年，美國(guó)新組建的國(guó)土安全部，進(jìn)行了更大的跨領(lǐng)域整合，將22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并進(jìn)來(lái)，組成一個(gè)超級(jí)大部門(mén)，使聯(lián)邦政府的部門(mén)總數(shù)達(dá)到15個(gè)。美國(guó)大部制改革的漸進(jìn)過(guò)程，可以稱(chēng)之為漸變整合式。

中國(guó)大部制改革關(guān)鍵要避免零敲碎打，加強(qiáng)通盤(pán)謀劃

現(xiàn)在，在堅(jiān)持走漸進(jìn)穩(wěn)妥的大部制改革之路面前，顯然人們已經(jīng)形成共識(shí)，這是用不著多贅言語(yǔ)的。問(wèn)題在于，我們究竟應(yīng)該如何理解漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式究竟還有哪些？不錯(cuò)，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”，堪稱(chēng)為漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，它們確實(shí)能夠收到一定的務(wù)實(shí)穩(wěn)健的成效。但是，這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式難道就是最好的表現(xiàn)方式嗎？除了這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式之外還有沒(méi)有其他的表現(xiàn)方式呢？這就是我們當(dāng)下重新思考大部制改革路徑選擇亟待討論的兩個(gè)重大問(wèn)題。

問(wèn)題之一，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式就是最好的表現(xiàn)方式嗎？

顯而易見(jiàn)，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式并不是最好的表現(xiàn)方式，它們有著明顯的缺陷。一個(gè)缺陷是，它過(guò)多地關(guān)注于機(jī)構(gòu)改革的局部和細(xì)節(jié)之處，而沒(méi)有整個(gè)大部制改革的明確目標(biāo)和通盤(pán)規(guī)劃。實(shí)施這樣的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反彈。例如，美國(guó)曾把教育部和衛(wèi)生部、福利部合并在一起，但1979年后又拆分為教育部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部；我國(guó)在2008年進(jìn)行國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，新組建了交通運(yùn)輸部。當(dāng)時(shí)將國(guó)家民用航空局和國(guó)家郵政局并入交通運(yùn)輸部管理。但是，這樣的“大交通”部門(mén)整合，遷就于種種矛盾關(guān)系，卻沒(méi)有將鐵道部整合進(jìn)來(lái)，留下了敗筆。

另一個(gè)缺陷之二是，它給人們釋放出了這樣強(qiáng)烈的信號(hào)，大部制改革用不著做過(guò)多的考慮，眼前好改的就先改，怎樣好改的就怎樣改，似乎大部制改革可以成為隨心所欲的率性之作。還以2008年我國(guó)大部制改革為例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地認(rèn)為，大部制改革僅僅就是把機(jī)構(gòu)減少、合并就得以完成了，并沒(méi)有從內(nèi)在機(jī)理去分析大部制結(jié)構(gòu)，以至于大部制改革成為走過(guò)場(chǎng)。這其實(shí)有為改革而改革，難免臨陣磨槍、倉(cāng)促上陣的味道。

問(wèn)題之二，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有沒(méi)有其他的漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式呢？

毫無(wú)疑義，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有其他的、而且可以說(shuō)是更好的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式。這樣更好的、穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革的方式是，我們按照大部制的改革原則和目標(biāo)，經(jīng)過(guò)反復(fù)探索和研究，做出一個(gè)通盤(pán)的考慮，確定我們究竟要搞多少個(gè)部，為此，可以提出若干個(gè)改革方案，進(jìn)行比較分析。對(duì)于大部制改革，我們應(yīng)該有一個(gè)站位很高的全面謀劃，經(jīng)過(guò)對(duì)幾個(gè)備選的改革方案進(jìn)行反復(fù)討論和思考之后，選擇一個(gè)優(yōu)化的改革方案。這樣的過(guò)程可能需要持續(xù)兩三年，甚至三四年之久。在實(shí)施改革方案之前，我們還需要搞一些試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后一下子推開(kāi)，整體推進(jìn)，統(tǒng)一實(shí)行大部制改革。采取這樣理論和實(shí)踐相結(jié)合的改革方式，才是穩(wěn)妥的、全盤(pán)的大部制改革的最佳路徑選擇。

眼下即將進(jìn)行的2013年第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，按照大部制改革原則，也還是只動(dòng)幾個(gè)部委，幅度比較小，充其量只能算是微調(diào)，仍然屬于切香腸和零敲碎打的改革方式。這樣的改革方式固然也是我們所需要的，但是，與其說(shuō)謹(jǐn)小慎微、零敲碎打，還不如通盤(pán)規(guī)劃、整體推進(jìn)。事實(shí)說(shuō)明，只在局部性上做文章，這一個(gè)5年整幾個(gè)部委，再下一個(gè)5年整幾個(gè)部委，政府職能就不可能很好轉(zhuǎn)變，改革也不可能完全到位。要說(shuō)這是穩(wěn)妥的話，其實(shí)也最不穩(wěn)妥、最不科學(xué)。因?yàn)閲?guó)務(wù)院有些部門(mén)實(shí)行了大部制改革，有些部門(mén)則沒(méi)有實(shí)行，還是小部制，這在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部都沒(méi)能做到協(xié)調(diào)一致。行政管理的權(quán)能原則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)一才能增強(qiáng)效能，否則可能會(huì)造成很多問(wèn)題。

因此，在2013年第七次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，下一步我們?cè)鯓油七M(jìn)大部制改革，筆者以為，最關(guān)鍵的就是要避免零敲碎打，加強(qiáng)通盤(pán)謀劃。政府機(jī)構(gòu)改革，最終目的就是通過(guò)整合而減少機(jī)構(gòu)。但在改革的過(guò)程中，無(wú)論如何不能缺乏通盤(pán)考慮。中央一定要善于做頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，選擇這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥發(fā)展路徑。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，行政文化委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉