郭自元

為了加強(qiáng)審計監(jiān)督，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，加大審計查出問題的糾正改進(jìn)力度，全面樹立審計機(jī)關(guān)的審計威信，從體制上突出審計工作的獨立性，有效治理年年查賬問題年年有，違紀(jì)問題屢查屢犯的狀況，有必要探索如何進(jìn)一步提高審計整改成效的治本之策，切實發(fā)揮審計整改機(jī)制作用，從根本上規(guī)范被審單位財政收支行為。本人對此問題談?wù)勛约旱臏\見，僅供參閱。

一、目前我國審計機(jī)關(guān)管理體制的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行審計體制屬“行政型”模式，地方審計機(jī)關(guān)在地方行政首長和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的審計工作。國家審計機(jī)關(guān)包括兩部分，一是中央審計機(jī)關(guān)，即審計署，是國務(wù)院組成部門，受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計機(jī)關(guān)，由省市縣三級審計機(jī)關(guān)組成，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事和審計經(jīng)費歸同級地方政府管理。審計機(jī)關(guān)在體制上隸屬于國家行政系列，是國家各級行政機(jī)構(gòu)的組成部分，對政府負(fù)責(zé)并報告工作。

中央審計機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，行政層級高，審計權(quán)威大，審計范圍廣，審計整改相對比較好。

地方審計機(jī)關(guān)作為地方政府組成部門，全體人員的“生計”在地方政府掌握之中，這使得地方審計機(jī)關(guān)不得不面對來自各方面的干擾，且難以有效抗拒，經(jīng)常要進(jìn)行兩難選擇，一方面要查處被審計單位的違法違規(guī)的財政收支問題，另一方面還要保護(hù)地方利益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，審計人員經(jīng)常不得不做出違心的選擇?，F(xiàn)行體制地方審計機(jī)關(guān)難以跳出本級政府的“手心”，地方審計機(jī)關(guān)逐漸顯現(xiàn)地方政府“內(nèi)審部門”的特征，審計機(jī)關(guān)在監(jiān)督政府行為方面難于有大的作為，究其原因還是現(xiàn)行審計法限制了地方審計機(jī)關(guān)的獨立性。

二、改革地方審計機(jī)關(guān)管理體制的客觀必要性

地方審計機(jī)關(guān)管理體制作為我國上層建筑重要組成部分，同樣出現(xiàn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的狀況，也到了必須改革的時候?，F(xiàn)行地方審計機(jī)關(guān)管理體制歷經(jīng)三十年，依法處理和處罰了許多違規(guī)違紀(jì)問題，在此期間審計法雖然作了二次修改，卻始終沒能觸碰地方審計機(jī)關(guān)管理體制這個核心問題。省以下地方審計機(jī)關(guān)的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，當(dāng)前地方審計機(jī)關(guān)管理體制卻沒絲毫改變，束縛審計工作繼續(xù)發(fā)展的弊端逐漸顯現(xiàn)。比如地方審計機(jī)關(guān)沒有超脫的獨立性，審計人員和審計經(jīng)費歸當(dāng)?shù)卣芾恚瑢徲嬄殭?quán)受地方政府權(quán)力的束縛等一系列問題。地方審計機(jī)關(guān)逐漸演變成地方政府的“內(nèi)審部門”，這違背了審計法的立法初衷，應(yīng)該盡快將其納入國家政治體制改革范圍之中，否則審計工作就難于有大的作為，審計的獨立性、公正性和有效性必然受影響，審計整改也難徹底到位，更談不上充分發(fā)揮地方審計機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督管理職能。從某一角度來看，審計整改是衡量審計工作好壞的標(biāo)尺，一個地方審計整改工作做得到位，就說明這個地方的審計工作做得好。審計監(jiān)督的主要對象是財政資金，也就是被審計單位的財政收支活動，而財政收支活動的管理權(quán)是各級政府部門行政職能的重要組成部分。不合法行政行為的發(fā)生和不合理行政權(quán)力的使用，往往都會在財政收支活動中體現(xiàn)出來，審計工作一是要充分揭示被審單位財政收支活動中存在的違法違紀(jì)行為，二是要被審單位全面整改審計查出的財政收支活動中存在的問題，讓一切行政權(quán)力都在法制框架內(nèi)正確有序運行，只有審計整改全面到位，才能提高政府各部門依法行政的自覺性，凸顯審計機(jī)關(guān)的權(quán)威，被審單位不當(dāng)行政行為才能減少甚至不再發(fā)生同樣的違紀(jì)問題，所以說審計整改是促進(jìn)地方政府部門依法行政的有效途徑，改革現(xiàn)行地方審計機(jī)關(guān)管理體制是提高審計整改成效的客觀要求。

三、當(dāng)前審計整改工作面臨的困難

審計整改是審計工作的最后歸宿。審計整改是指被審計單位根據(jù)審計機(jī)關(guān)依法審計做出的處理決定或提出的建議，對其自身存在的違法違規(guī)問題進(jìn)行糾正和改進(jìn)的過程。它包括兩個方面的內(nèi)容，一是被審計單位執(zhí)行審計機(jī)關(guān)作出的審計決定的行為，二是被審計單位根據(jù)審計報告提出的意見建議，采取措施進(jìn)行整改，提高內(nèi)部管理水平的行為。在當(dāng)前地方審計機(jī)關(guān)管理體制下，審計整改工作面臨的困難：

1.被審計單位自覺進(jìn)行審計整改的意愿不強(qiáng)。少數(shù)被審計單位存在本位主義，單位局部利益放在第一位，財經(jīng)法紀(jì)放在第二位，抵觸情緒較大，思想認(rèn)識不到位，仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關(guān)等錯誤認(rèn)識，或者主觀上有意識地進(jìn)行“選擇性整改”對其有利的部分，比如加強(qiáng)內(nèi)部管理的建議往往容易接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極，難以整改徹底到位。

2.地方審計機(jī)關(guān)逐漸顯現(xiàn)地方政府“內(nèi)審部門”的特征。比如有些涉及地方利益的違紀(jì)問題，要全面整改到位有很大難度，所以審計工作側(cè)重于審計項目計劃的完成和違紀(jì)資金的收繳處罰，未將審計整改與審計查處問題放在同等重要位置。當(dāng)然，出現(xiàn)這種情況的主要原因還是地方審計機(jī)關(guān)管理體制不合理。審計法規(guī)定地方審計機(jī)關(guān)作為本級政府組成部門，接受當(dāng)?shù)卣姓组L的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時審計經(jīng)費又列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，地方政府才是地方審計機(jī)關(guān)實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)，這種監(jiān)督方與被監(jiān)督方相互交織的利益關(guān)系，迫使地方審計機(jī)關(guān)在審計過程中必然有所顧慮。

因此，要破解阻礙審計事業(yè)發(fā)展的障礙，就必須改革現(xiàn)行地方審計機(jī)關(guān)管理體制。省以下審計機(jī)關(guān)人事和財務(wù)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，是突出審計機(jī)關(guān)獨立性，增強(qiáng)審計威力，提高審計整改成效，治理屢審屢犯現(xiàn)象的治本之策。

四、地方審計機(jī)關(guān)管理體制改革架構(gòu)的設(shè)想

我國審計體制改革的總體方向應(yīng)該是“行政型”審計體制向“立法型”審計體制轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前情況本人建議，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的最高人民審計院（即“一府三院制”）。審計院向全國人民代表大會和全國人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作，不再作為政府的組成部門。審計院長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免。地方審計機(jī)關(guān)相應(yīng)從各級政府中分離出來，由最高人民審計院垂直領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)任免由上級審計機(jī)關(guān)決定。賦予各級審計機(jī)關(guān)獨立審計處理權(quán)和處罰權(quán)。這項改革舉措可以分兩步實施：第一步，首先省以下地方審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制；第二步，外部條件成熟后，省以下地方各級審計機(jī)關(guān)全部由最高人民審計院垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，審計經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算。

這種“立法型”審計體制是保證審計獨立性的唯一有效手段。現(xiàn)階段中央審計機(jī)關(guān)的審計獨立性強(qiáng)于地方審計機(jī)關(guān)，地方審計機(jī)關(guān)更顯改革的迫切性。

1.省以下地方審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制。從獨立性角度出發(fā)，在“立法型”審計體制下，我國實行省以下地方審計機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制，即市、縣審計機(jī)關(guān)的人事、財務(wù)、審計業(yè)務(wù)由省級審計機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理；省級審計機(jī)關(guān)接受審計署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這樣就使得地方審計機(jī)關(guān)能夠更加獨立有效的進(jìn)行審計監(jiān)督，保證地方審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。

2.地方審計經(jīng)費預(yù)算編報制度。由市縣級審計機(jī)關(guān)逐級上報審計經(jīng)費預(yù)算，省審計院匯總審核后報經(jīng)省人民代表大會或常務(wù)委員會審議通過后，由省財政廳單獨列入省級年度預(yù)算，審計經(jīng)費不受省以下地方政府財政部門的制約，審計機(jī)關(guān)開展審計業(yè)務(wù)工作就沒有后顧之憂，不必為辦案經(jīng)費發(fā)愁，在審計執(zhí)法過程中，就可以專心查處被審單位中的違法亂紀(jì)問題。

3.改進(jìn)地方審計項目計劃編報方法。地方審計機(jī)關(guān)根據(jù)省級審計機(jī)關(guān)制訂的審計項目計劃，結(jié)合本地實際編制審計項目計劃，提交本級人民代表大會或人大常委會議審議通過后實施，年終向本級人大常委會報告本年度審計項目計劃實施結(jié)果報告。本級人大常委會審議通過后責(zé)成本級政府對審計機(jī)關(guān)反映的問題進(jìn)行審計整改。雖然審計業(yè)務(wù)不受地方政府管理，但是審計工作依然可以發(fā)揮促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的作用。

4.上級地方審計機(jī)關(guān)全面垂直管理下級地方審計機(jī)關(guān)。地方審計機(jī)關(guān)從地方政府組成部門分離出來后，上級地方審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)進(jìn)行全面垂直管理，由過去的業(yè)務(wù)管理變成全方位的實質(zhì)性管理。上級審計機(jī)關(guān)可以在本系統(tǒng)內(nèi)根據(jù)情況調(diào)配審計人員，使地方審計力量分布更加合理，審計人員的有序流動，有利于解決地方審計機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)不合理問題，便于審計機(jī)關(guān)資源的整合，提高審計執(zhí)法能力。同時審計經(jīng)費得到可靠保障，完全擺脫地方政府對審計工作的牽制干預(yù)。

五、改革地方審計機(jī)關(guān)管理體制的重要意義

審計監(jiān)督是憲法確立的一項監(jiān)督制度，是推動民主法治建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)健康運行的不可或缺的重要手段。加強(qiáng)審計整改工作、確保審計揭示的問題糾正到位，是各級政府、各有關(guān)部門和單位推進(jìn)依法行政的具體體現(xiàn)，對于維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益、推動反腐倡廉建設(shè)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，具有重要意義。審計查出問題后，如果不及時糾正、不迅速整改，就達(dá)不到審計的目的，就無法實現(xiàn)審計的預(yù)期效果，就談不上維護(hù)審計工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在政府行政機(jī)關(guān)逐漸轉(zhuǎn)變職能，減少行政審批的情況下，更要充分認(rèn)識到加強(qiáng)審計監(jiān)管工作的重要性，監(jiān)管只能加強(qiáng)不能削弱，審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計整改是審計監(jiān)督的主要內(nèi)容，通過對審計機(jī)關(guān)自身管理體制改革，突出審計獨立性，減少審計干預(yù)，提高審計權(quán)威性和公正性，從外部進(jìn)一步促進(jìn)被審單位增強(qiáng)做好審計整改工作的自覺性和主動性，促進(jìn)政府進(jìn)一步提高執(zhí)行力和公信力，有利于構(gòu)建新時期審計整改長效機(jī)制。

我國地方審計機(jī)關(guān)管理體制改革與完善，是提高審計整改成效的治本之策，它必將帶給地方審計事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展新的契機(jī)，推動審計事業(yè)走向更加輝煌的未來。（作者單位：撫州市臨川區(qū)審計局）