姚堯

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度雖不可能解決全部問題，但卻一定可以促進(jìn)問題的解決。

日前，國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，明確要求在2014年6月底前，由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門，頒布《不動產(chǎn)登記條例》并實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

對這一政策，有人解讀是新的調(diào)控房價(jià)措施，但也有專家認(rèn)為，不動產(chǎn)登記是對相關(guān)法律的補(bǔ)充和完善，是財(cái)稅體制改革配套措施，對房地產(chǎn)市場調(diào)控更多的是“無心插柳柳成蔭”的效果。

登記現(xiàn)狀

不動產(chǎn)登記項(xiàng)目種類繁多，包括土地、房屋、林地、草地、水面、灘涂、海域等等不一而足。據(jù)北京市律師協(xié)會物業(yè)管理委員會副主任畢文強(qiáng)律師介紹，在我國，不動產(chǎn)因管理機(jī)構(gòu)不同而由不同機(jī)構(gòu)登記，如房屋由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門登記，建設(shè)用地、集體土地和礦產(chǎn)資源等由國土資源部門登記，林地由林業(yè)部門登記，草地由農(nóng)業(yè)部門登記，承包經(jīng)營的耕地也是由農(nóng)業(yè)部門登記，水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)由漁業(yè)部門登記，海域使用權(quán)由國家海洋部門登記。

北京市盛廷律師事務(wù)所張興奎律師指出，僅以房屋（土地）一項(xiàng)為例，當(dāng)前全國絕大部分城市與轄區(qū)的房屋（土地）登記機(jī)構(gòu)管理體制尚未一體化，同一城市多級發(fā)證帶來了各自為政、重復(fù)建設(shè)等問題。

以農(nóng)民為例，其不動產(chǎn)權(quán)利要分別到4個(gè)不同部門辦理4個(gè)不同證件：住房要到建設(shè)部門辦理《房屋所有權(quán)證》，宅基地要到國土資源部門辦理《集體土地使用證》，承包的土地要到農(nóng)業(yè)部門辦理《耕地承包證》，栽種的樹木要到林業(yè)部門辦理《集體林權(quán)證》。

對于城市居民，不動產(chǎn)登記最少也要辦兩個(gè)證：要到建設(shè)部門辦理《房屋所有權(quán)證》，到國土資源部門辦理《國有土地使用證》。在房地產(chǎn)抵押時(shí)，不僅要到建設(shè)部門辦理房屋抵押登記，而且要到國土資源部門辦理土地抵押登記。

中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇表示，我國負(fù)責(zé)登記管理的部門不統(tǒng)一，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)存在“多頭行政”的局面。其次，納入登記的不動產(chǎn)登記信息也不完全。同時(shí)，我國房屋登記在全國范圍內(nèi)沒有聯(lián)網(wǎng)，這就導(dǎo)致本地各部門之間的房產(chǎn)信息無法互通，相互之間獲取不動產(chǎn)信息極為困難。

這些都為“物”的流轉(zhuǎn)設(shè)置了不必要的障礙，是導(dǎo)致不動產(chǎn)交易秩序混亂的重要原因。參與《物權(quán)法》起草的中國人民大學(xué)教授楊立新曾直言，必須盡快制定不動產(chǎn)登記法律制度，確定統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，規(guī)定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記程序、登記辦法、登記種類，以及不動產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償方法?！爸挥杏梅山y(tǒng)一我國的不動產(chǎn)物權(quán)登記制度，才能夠保障我國不動產(chǎn)物權(quán)的流轉(zhuǎn)秩序，切實(shí)保護(hù)好人民的物權(quán)。”楊立新說。

如何“統(tǒng)一”

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰告訴本刊記者，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，就是對不動產(chǎn)上的各種物權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行登記，目的是通過公示的方式，從民事權(quán)利的角度確定不動產(chǎn)的支配關(guān)系，從而為不動產(chǎn)交易提供統(tǒng)一的、有公信力的法律基礎(chǔ)，起到保障交易安全，維持市場有序運(yùn)轉(zhuǎn)的作用。

“實(shí)際上不動產(chǎn)登記是必備的，而且它是為走向市場化法制管理的一個(gè)前提基礎(chǔ)，但是它的難點(diǎn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是不動產(chǎn)登記誰來登記，申報(bào)制度怎么保證，需要一個(gè)配套的法制進(jìn)行保障才能進(jìn)行。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心研究員王玨林對本刊記者說。

楊遴杰也認(rèn)為，要想解決當(dāng)前我國不動產(chǎn)登記存在的問題，第一要?jiǎng)?wù)就是解決立法問題，盡快出臺不動產(chǎn)登記法或條例，把不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本的規(guī)則和制度確定下來。主要內(nèi)容其實(shí)就是把不動產(chǎn)登記的要素統(tǒng)一到一個(gè)管理框架內(nèi)，比如登記機(jī)構(gòu)、范圍、程序、證書、效力、查詢方式和法律責(zé)任等都作出明確規(guī)定。

而這樣一個(gè)統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)要把登記本身的功能和附加的行政功能分離開。清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯表示，可以把國土和住建部門登記的功能抽出來，建立一個(gè)國家層面的登記機(jī)構(gòu)，像國稅、海關(guān)一樣，由國務(wù)院直接管理，避免統(tǒng)一登記工作受到地方干預(yù)。

當(dāng)然，在制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法規(guī)時(shí)還可能面臨一些技術(shù)上的難題，比如房屋所有權(quán)是無限期的，而我國土地使用權(quán)年期有限，統(tǒng)一登記無法避免如何協(xié)調(diào)兩者的問題，《物權(quán)法》刻意躲避的續(xù)期費(fèi)用也該明確下來。

楊遴杰說：“其實(shí)，2007年出臺的《物權(quán)法》就明確規(guī)定“統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”，六年過去在此方面并無明顯進(jìn)展。這次通過公布實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的最終時(shí)間表，或許可以起到倒逼制度建設(shè)的作用?！?/p>

調(diào)控與反腐

國家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣認(rèn)為，出臺不動產(chǎn)登記制度是一種長效制度建設(shè)，肩負(fù)多種作用，是財(cái)稅體制改革的配套措施，雖然并非單純針對房地產(chǎn)調(diào)控以及腐敗問題而出臺，但確實(shí)有助于推進(jìn)反腐敗工作，在客觀上也對房地產(chǎn)調(diào)控發(fā)揮重要作用。

著名財(cái)經(jīng)評論員余豐慧告訴本刊記者：“因?yàn)榉康禺a(chǎn)調(diào)控的重點(diǎn)是抑制投機(jī)投資性住房；抑制大量囤房，坐以待漲，謀取暴利。我們的限購政策、房貸差異化政策、交易稅、所得稅和房產(chǎn)稅無一不是對準(zhǔn)投機(jī)投資性購房和囤房。在房產(chǎn)稅全面實(shí)施以前，實(shí)踐證明現(xiàn)有的系列政策似乎不能解決投資投機(jī)和特殊利益群體大量囤房的問題。出臺并實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對房地產(chǎn)調(diào)控具有重要意義，對于高房價(jià)必將有抑制作用?！?/p>

僅就房產(chǎn)稅而言，此前，我國通過銀行征信系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，可以查到購房者有沒有辦理銀行貸款的記錄，但對于未辦理過銀行購房貸款的人而言，征信系統(tǒng)是查不到其購房記錄的。為掌握房產(chǎn)信息，建設(shè)部曾要求在2012年6月30日完成40個(gè)副省級以上城市的房產(chǎn)登記信息聯(lián)網(wǎng)，但據(jù)媒體披露，各城市不但數(shù)據(jù)輸入不足，而且準(zhǔn)確率也不足。作為我國財(cái)稅制度改革的重要稅種，統(tǒng)一登記房產(chǎn)信息后，將促使在全國征收房產(chǎn)稅具備條件。

但是，許多人也對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度提出了質(zhì)疑，房產(chǎn)律師秦兵就對本刊記者說：“縱觀全世界，往往是先建立了登記制度然后有物權(quán)法，只有中國是反過來的，同時(shí)在只有承諾，而沒有罰則的情況下，實(shí)難讓人信服?！?/p>

財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫鋼則表示，即便該制度如期出臺，能否解決房地產(chǎn)的問題，仍有待觀察。

余豐慧對記者說，民眾最為擔(dān)心的是，“2014年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例”會否也只是一紙空文。去年住建部明確表示：“40城市2012年6月底以前實(shí)現(xiàn)個(gè)人住房信息聯(lián)網(wǎng)。”結(jié)果至今未見音信?，F(xiàn)在，國務(wù)院白紙黑字向全國人民再次承諾，希望不會再食言。