賈華強(qiáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.9%，躍升到了2012年的52.6%，并在2011年就實(shí)現(xiàn)了中國(guó)數(shù)千年歷史上城鎮(zhèn)人口超越農(nóng)村人口的這一根本性跨越。在這一新的歷史條件下，2013年6月公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》稱(chēng)，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設(shè)定特大城市落戶(hù)條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。如果再往前追溯，在2012年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上已經(jīng)提出了“新型城鎮(zhèn)化”的新概念，明確要求“要有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這表明了國(guó)務(wù)院報(bào)告中的這種新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一或者說(shuō)核心之一，就是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。這構(gòu)成我國(guó)制訂相關(guān)政策的一個(gè)基點(diǎn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各種資源配置中，人是最關(guān)鍵也是最核心、最困難的因素，因而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，就在于實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。但如何實(shí)現(xiàn)好這種人的城鎮(zhèn)化？或者說(shuō)我們需要什么樣的人的城鎮(zhèn)化呢？筆者認(rèn)為這要通過(guò)以下方面體現(xiàn)出來(lái)。

建設(shè)人口能夠自由流動(dòng)

機(jī)制的城鎮(zhèn)化

人的城鎮(zhèn)化首先要反映在城鄉(xiāng)人口要能夠雙方自由流動(dòng)上，在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下，主要體現(xiàn)在農(nóng)村人口能夠比較自由和方便地從農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)的自由流動(dòng)上。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在戶(hù)籍管理上實(shí)行著城鄉(xiāng)居民涇渭分明的非農(nóng)戶(hù)口和農(nóng)業(yè)戶(hù)口，兩者之間在國(guó)民待遇上差別明顯，且農(nóng)業(yè)戶(hù)口在不通過(guò)考學(xué)、被國(guó)家機(jī)關(guān)錄用等特殊情況下，是很難轉(zhuǎn)變成非農(nóng)人口的。應(yīng)該說(shuō)，這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的戶(hù)籍管理制度，已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要了。例如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，2012年我國(guó)非農(nóng)人口達(dá)到了52.6%，但中科院公布的一份報(bào)告表明，廣東省的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了64%，珠三角的城鎮(zhèn)化率超過(guò)了80%。在這種情況下，只是由于城鎮(zhèn)不同居民的戶(hù)籍狀況不同，而實(shí)行在許多方面帶有明顯差別化和歧視性的公共服務(wù)政策，就會(huì)在城市中彰顯社會(huì)的不公平和不合理，明顯是與現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)相悖的。

我國(guó)黨和政府一直在致力于改變這種狀態(tài)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中對(duì)我國(guó)各類(lèi)城市或城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的條件的放寬，被人們認(rèn)為是我國(guó)第一次明確提出各類(lèi)城市具體的城鎮(zhèn)化路徑，它必然會(huì)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)居民的生活面貌發(fā)生很大的影響。中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)2013年7月5日發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2012年年底與第六次人口普查數(shù)相比，戶(hù)籍非農(nóng)人口與城鎮(zhèn)人口相差20594萬(wàn)人。這些人轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口后，必然會(huì)對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不同于以往的作用。

需要注意的是，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人口轉(zhuǎn)移，應(yīng)向著市場(chǎng)化、自愿和自由流動(dòng)的方向推進(jìn)，而不是借此機(jī)會(huì)設(shè)置一些新的高門(mén)檻。2013年7月9日《文匯報(bào)》的一篇文章稱(chēng)，2009年，廣東省中山市率先試點(diǎn)流動(dòng)人口“積分排名入戶(hù)”政策，將城市流動(dòng)人員的學(xué)歷、職稱(chēng)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等折算成一定分值，累積的分值可換取當(dāng)?shù)氐摹俺擎?zhèn)戶(hù)口”或“子女入學(xué)指標(biāo)”。2010年6月廣東省正式在全省推行外來(lái)工“積分入戶(hù)制”。這樣到2012年7月，廣東省共有33.8萬(wàn)名外來(lái)人員通過(guò)這一政策，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)意義上的“自由遷徙”?！段膮R報(bào)》記者王星在采訪(fǎng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少外來(lái)人員其實(shí)對(duì)“積分入戶(hù)”政策并不感冒。廣州市在過(guò)去兩年中每年3000個(gè)的入戶(hù)指標(biāo)，讓很多受訪(fǎng)者直言“門(mén)檻太高”。在廣東東莞，2011年成功申請(qǐng)到“積分入戶(hù)”的人數(shù)僅為7000人，大大少于省里定的1.8萬(wàn)人的指標(biāo)，且這一數(shù)字還在逐年下降。

廣東在全國(guó)還屬于積極解決戶(hù)籍難題的先進(jìn)地區(qū)，是其他地區(qū)學(xué)習(xí)的榜樣。但和我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求相比，顯然這樣的落戶(hù)政策還是不夠的。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，在人口流動(dòng)方面應(yīng)逐步建立起支持人口自由流動(dòng)的政策機(jī)制，這是我們?cè)谶M(jìn)行戶(hù)籍制度改革頂層設(shè)計(jì)中必須要考慮和努力的方向。應(yīng)該說(shuō)，只要新來(lái)人口能夠就業(yè)并有穩(wěn)定的收入、能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)氐幕旧钏?，能夠與鄰為善，就沒(méi)有理由把他們當(dāng)作城鎮(zhèn)化建設(shè)中的邊緣群體看待。

建設(shè)能夠提升

人力資本的城鎮(zhèn)化

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，人們最先關(guān)注的可能就是“跑馬圈地”，大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。但是我們必須要清醒，城鎮(zhèn)化并不僅僅是蓋樓修路，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，也不僅僅是把農(nóng)村的人口進(jìn)行一次位移，而是要關(guān)注和促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)“人”的發(fā)展。否則，這樣的城鎮(zhèn)化就會(huì)變成為一種“偽城鎮(zhèn)化”。2012年底“新型城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃征求意見(jiàn)稿”下發(fā)各地征求意見(jiàn)。據(jù)有關(guān)方面透露，在國(guó)家確定推進(jìn)城鎮(zhèn)化后，地方官員拜訪(fǎng)絡(luò)繹不絕，甚至有的直接表示要建數(shù)萬(wàn)人的“農(nóng)民城”。這就是一些地方政府和官員對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)在根本意義上的誤讀。他們對(duì)“初稿”的反應(yīng)仍是項(xiàng)目至上、開(kāi)發(fā)圈地。這和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化的初衷是相距甚遠(yuǎn)的。

人的城鎮(zhèn)化，并不僅僅是把農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)中進(jìn)行簡(jiǎn)單的位移，而是要在這個(gè)過(guò)程中，使得城市和農(nóng)村的人力資本得到共同的提高。人力資本是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨在1950年代提出的一個(gè)概念，相當(dāng)于馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中的勞動(dòng)力價(jià)值。按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，人力資本狀況，決定著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。我國(guó)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中和流動(dòng)，應(yīng)該使社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益得到更大的提升，因而這種流動(dòng)就應(yīng)該伴隨著人力資本的增進(jìn)，伴隨著相應(yīng)的教育培訓(xùn)文化工作的推進(jìn)。不但如此，要使不斷減少的農(nóng)村人口并不導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮和衰落，那農(nóng)村人口的人力資本狀況也應(yīng)該得到與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的提升。

總之，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中要從基層采取切實(shí)措施，不斷提升國(guó)民素質(zhì)。筆者這里強(qiáng)調(diào)的國(guó)民素質(zhì)，不僅僅是指由農(nóng)民變?yōu)槭忻裾叩乃刭|(zhì)，也包括現(xiàn)有市民的素質(zhì)，如消除歧視、助人為樂(lè)、機(jī)會(huì)均等理念的樹(shù)立等。只有新老市民和農(nóng)村居民的素質(zhì)不斷提升，城鎮(zhèn)化進(jìn)程才會(huì)從“以物為主”向“以人為本”轉(zhuǎn)變，成為一個(gè)增強(qiáng)正能量和社會(huì)凝聚力的過(guò)程。這樣，各級(jí)地方政府和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，就需要在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人力資本建設(shè)上做出更多的工作。

建設(shè)能夠提升均等

公共服務(wù)水平的城鎮(zhèn)化

現(xiàn)有戶(hù)籍制度的最大弊端之一，就是使不同戶(hù)籍的人口所享受的公共服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量有著重大差距。這種情況即使在城市內(nèi)部，也體現(xiàn)得非常明顯。我國(guó)目前城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒(méi)有非農(nóng)人口戶(hù)籍，與戶(hù)籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)均等化方面，都存在有很大差距。這一問(wèn)題，正是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國(guó)未來(lái)預(yù)計(jì)每年平均有1400萬(wàn)人口大規(guī)模涌向城市，這就需要把成千上萬(wàn)已經(jīng)進(jìn)城和即將進(jìn)城的農(nóng)民變成真正的城市居民，使他們?cè)谏鐣?huì)保障、住房、醫(yī)療教育等方面享受到平等待遇，應(yīng)該說(shuō)這并是一件一蹴而就的事情。如何解決這么大規(guī)模的人口進(jìn)入城市安家落戶(hù)的問(wèn)題呢？除了最基本的戶(hù)籍制度、稅收制度需要改革以外，最重要的是要促進(jìn)公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以及發(fā)揮它對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程所具有的支撐作用。

公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展會(huì)促使人的城鎮(zhèn)化落到實(shí)處。這是因?yàn)?，發(fā)展公共服務(wù)業(yè)，可以有效解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題，可以把數(shù)字上的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)上的城鎮(zhèn)化，也可以從市場(chǎng)的角度解決政府財(cái)政所不能解決的問(wèn)題。這種公共服務(wù)體系首先必須提供給大量進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，同時(shí)這本身就是一個(gè)非常重大的產(chǎn)業(yè)。與生活相關(guān)的公共服務(wù)業(yè)必須落地融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程：基本醫(yī)療服務(wù)必須覆蓋所有區(qū)域，義務(wù)教育制度必須覆蓋所有常住人口，保障性住房滿(mǎn)足基本的生活住房需求，就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)可以采取相對(duì)集中的方式進(jìn)行構(gòu)建。這樣可以使得醫(yī)療、教育、社保、就業(yè)等服務(wù)逐漸公平化，剛進(jìn)城的人員也可以享受到基本的社會(huì)公共服務(wù)資源，得到基本的社會(huì)保障。此外，在滿(mǎn)足公共服務(wù)基本需求的同時(shí)，應(yīng)分層次發(fā)展為公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)商業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展使人的城鎮(zhèn)化落地并找到根基，從而促進(jìn)我們社會(huì)中人的全面發(fā)展。

在人的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，政府要致力于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的制定和城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的建立，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量創(chuàng)造條件。另外，公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，至關(guān)重要，但它需要有大量的資金投入，當(dāng)前沒(méi)有任何一個(gè)地方政府有能力依靠自身財(cái)政來(lái)解決這一問(wèn)題。依靠不可持續(xù)的土地財(cái)政只能支撐一時(shí)，依靠農(nóng)業(yè)工業(yè)可以支撐一部分，在這種狀況下，引入外部投融資機(jī)制就成為必然。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須是開(kāi)放的，而不能是封閉的，要有大視野、大思維、大戰(zhàn)略。尤其是在促進(jìn)公共服務(wù)業(yè)分層次發(fā)展的過(guò)程中，有計(jì)劃和有節(jié)奏的引入社會(huì)資本成為題中應(yīng)有之義。

建設(shè)能夠促進(jìn)

和諧社會(huì)建設(shè)的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程，是一個(gè)原有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)被打破、新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)重新塑造和建立的過(guò)程，也是破除我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家所具有的城鄉(xiāng)二元體制的過(guò)程，因而從哲學(xué)的角度講，是打破舊的平衡、從不平衡狀態(tài)走向新的平衡狀態(tài)。這樣一個(gè)過(guò)程，必然是充滿(mǎn)著矛盾、變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，這就需要我們十分強(qiáng)調(diào)和關(guān)注社會(huì)的合作與和諧。

應(yīng)該說(shuō)，不斷促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的和諧，是馬克思恩格斯在他們那個(gè)時(shí)代就對(duì)未來(lái)社會(huì)提出的一種要求。馬克思恩格斯在他們?cè)缙诘慕?jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，就曾強(qiáng)調(diào)未來(lái)社會(huì)中要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)和解，一是人與人的和解，也就是我們今天講的和諧社會(huì)；二是人與自然的和解，也就是我們今天講的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在來(lái)看，馬克思恩格斯所講的這樣一個(gè)思想仍然沒(méi)有過(guò)時(shí)，仍對(duì)我們做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作有著重要的指導(dǎo)意義。馬克思恩格斯啟示我們，在人的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，新來(lái)的城鎮(zhèn)人口和原來(lái)的城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村人口和留守原地的農(nóng)村人口，應(yīng)該在相互關(guān)系中盡快達(dá)到一種信任和和諧；與此同時(shí)，不管是新的城鎮(zhèn)建設(shè)，還是廣闊的農(nóng)村地區(qū)，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源利用的破壞，走向新的可持續(xù)發(fā)展，也同樣是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中不容忽視的重大課題。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)需要不斷進(jìn)行深入改革開(kāi)放的過(guò)程。對(duì)此李克強(qiáng)同志2012年12月19日在北京主持召開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革調(diào)研工作座談會(huì)時(shí)就強(qiáng)調(diào)，要把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來(lái)，形成疊加效應(yīng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就有長(zhǎng)久持續(xù)的動(dòng)力。這應(yīng)該說(shuō)，是點(diǎn)到了問(wèn)題的根本，是需要我國(guó)在新型城鎮(zhèn)化、人的城鎮(zhèn)化建設(shè)中抓住的根本。