廖敏

【摘要】文章在簡要概述新制度主義理論的基礎(chǔ)上，利用歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義等相關(guān)觀點，剖析政府采購制度中的各種腐敗行為，并探討政府采購制度的完善良策，提出不斷升級政府采購制度符號、打造政府采購中的可信承諾文化、不斷完善政府設(shè)租人監(jiān)管機制等建議。

【關(guān)鍵詞】政府采購制度 行為規(guī)避 新制度主義

近年來，許多政府紛紛建立政府采購制度，希翼能夠彌補原先資源配置方式所導致的各種問題，并試圖創(chuàng)建一個競爭性的平臺。然而，就像新制度主義指出的那樣，任何一項政治制度如果沒有有效處理個體與行為之間的關(guān)系，其制度的漏洞就逐漸呈現(xiàn)出來。

新制度主義理論的基本內(nèi)涵

新制度主義作為一個重要標簽，集合了其產(chǎn)生時代的許多政治研究成果。在該成果集合中，歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義則為許多研究者所關(guān)注，并在公共管理領(lǐng)域日益廣泛運用。新制度主義主要圍繞“制度與行為”之間的關(guān)系進行探討。歷史制度主義從制度與行為的發(fā)展視角展開，它指出，制度的變遷并不是理性選擇的結(jié)果，在現(xiàn)實中存在各種利益群體的阻力，所以制度變遷不僅僅是取決于當前某些人的觀點和振臂高呼，而需要考慮以前制度發(fā)展和選擇的干擾。理性選擇制度主義則基于經(jīng)濟學的理性假設(shè)—“理性人”，理性選擇主義強調(diào)制度對個體的約束功能，然而制度并沒有能夠有效地塑造個體的選擇偏好，從而失去了制度的教化功能。但是，個體偏好選擇對制度的改革具有重要的影響。社會學制度主義則重點關(guān)注了社會文化對制度的影響，它強調(diào)，個體之所以要遵守制度規(guī)范，是因為這些規(guī)范早已通過各種社會化途徑內(nèi)化到每一個個體內(nèi)心世界當中，個體的行為應當被理解為是社會規(guī)范的體現(xiàn)，無論是當個體自覺遵守規(guī)范的時候，還是當個體是無意識地遵守規(guī)范的時候都是如此。

政府采購中的腐敗行為分析

政府采購制度雖能夠有效地治理腐敗現(xiàn)象，但美國學者麥基尼卻強調(diào)，政府采購往往會對腐敗行為起到較大的誘惑作用或者說提供更多的機會。當前，我國“天價采購”現(xiàn)象頻現(xiàn)，輿論驚呼“陽光采購”變成了“陽光腐敗”，政府采購讓腐敗走進“春天里”。這在某種程度上反映了我國政府采購制度存在不足。

政府采購制度要素沖突導致紊亂。20世紀80年代開始，政治學領(lǐng)域中興起了一個新制度主義熱潮，其中，歷史制度主義產(chǎn)生了重大影響。保羅·皮爾森和瑟達·斯科克波爾概括了歷史制度主義的三大特征：“集中關(guān)注那些重大的結(jié)果或令人迷惑的事件；突出事件的背景與變量的序列；以追尋歷史進程的方式來尋求對事件和行為作出解釋。”①歷史制度主義學派很少強調(diào)制度是某一行為產(chǎn)生某一政治后果的唯一原因，需要系統(tǒng)的理解問題產(chǎn)生的原因。政府采購制度作為一種新型的政府服務符號，伴隨著長時間的發(fā)展，特別是我國進入21世紀的快速發(fā)展時期，其變量序列在不斷變換，然而，現(xiàn)有政府采購制度卻缺乏足夠的變化，從而導致了變量序列與制度符號之間的矛盾，這也引發(fā)了政府采購中的大量腐敗現(xiàn)象。雖然，2010年國務院頒布了《中華人民共和國政府采購法實施條例（征求意見稿）》，但是現(xiàn)有的政府采購并沒有有效地解決與其他符號系統(tǒng)之間的沖突或矛盾，例如，《政府采購法》與《建筑法》、《招標投標法》之間存在的矛盾，沒有合理的界定國貨認定標準問題等，從而導致了大量的漏洞出現(xiàn)，并成為某些腐敗分子乘虛而入的“鼠”洞。

政府采購中傳統(tǒng)文化信仰難以攻破。當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，以法制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟文化尚待建立，在這種文化的“真空期”，容易出現(xiàn)“文化震蕩”。許多政府管理者在多樣化的文化中容易迷失自我，從而產(chǎn)生許多心理不適或行動困惑。在很長一段時間內(nèi)，我國都是實現(xiàn)分散性的政府采購，各單位采購資金管理自由，導致暗箱操作現(xiàn)象嚴重，采購官員幾乎不受任何限制，從而導致政府采中購腐敗現(xiàn)象日益嚴重。雖然，我國在逐漸規(guī)范政府采購制度，但是傳統(tǒng)的采購文化堡壘較為堅固，難以在短時間內(nèi)建立新的政府采購文化。

政府采購參與者的理性動機不純。理性選擇制度主義的方法論本質(zhì)上是一種方法論的個人主義。但它代表了理性選擇理論內(nèi)部的“理性”對“制度”的讓步，主要從制度主義經(jīng)濟學理論移植了產(chǎn)品、交易成本的理論，從而形成了自己的理論分析框架。理性選擇制度首先是基于“理性”人性假設(shè)的前提，但又承認政治制度的重要作用，這是由于制度可以利用信息和空間的創(chuàng)設(shè)，從而能夠刺激理性人的選擇方向和條件。在理性選擇制度主義看來，政治活動容易步入許多集體活動的困境，因此，許多個體在當前制度限制下的策略性行為和博弈行為，其政治目的就是為了獲取自身利益最大化?！肮策x擇理論認為，官僚也是追求個人利益或效用最大化的‘經(jīng)濟人”②。在許多學者看來，政府行為建立的假設(shè)是基于公共利益的社會福利最大化，然而，政府中人也不能脫離“經(jīng)濟人”假設(shè)。政府采購人員具有“經(jīng)濟人”的特征，政府采購中尋租行為的出現(xiàn)實質(zhì)是實現(xiàn)利益交換。在設(shè)租和尋租的過程中，通過個人財富需求的滿足和企業(yè)利益獲取的動機有效融合，從而導致了尋租行為的根本動因—利益驅(qū)動。因此，許多政府官員在尋租的過程中逐漸投機成為獲利人。

對我國政府采購中腐敗行為規(guī)避的思考

政府采購制度就是要創(chuàng)造出一套“好”的符號體系，鼓勵正確的采購行為，約束錯誤的腐敗行為，從而提高政府采購這一社會治理工具的有效性，實現(xiàn)政府“善治”的目標。

政府采購制度符號的不斷升級。歷史制度主義從經(jīng)濟學中借用了“路徑依賴”概念，并在廣義和狹義層面構(gòu)建了自身的路徑依賴。“廣義上的路徑依賴就是指前一階段的事件可能會對后一階段的事件產(chǎn)生某種影響和制約作用；狹義上的路徑依賴則主要通過‘報酬遞增一詞來表現(xiàn)自己的意義，即一旦進入某種制度模式之后，沿著同一條路深入下去的可能性會增大，其原因在于，這一制度模式提供了相對于其他制度之下更大的收益”③。伴隨著我國政府采購制度的完善，政府采購指的“報酬遞增”效應逐漸顯現(xiàn)，因此，雖然現(xiàn)有政府采購制度存在某些不完善，但是合理地完善現(xiàn)有的制度符號系統(tǒng)將能夠進一步實現(xiàn)“報酬遞增”。首先，政府采購制度與其他制度符號系統(tǒng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，對于《招標投標法》已經(jīng)詳細且科學界定的、適用于《招標法》的內(nèi)容，《招標投標法》沒有規(guī)定的政府采購內(nèi)容，《政府采購法》需要進一步的完善，或可以通過相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章作出規(guī)定等。其次，政府采購制度符號系統(tǒng)自我升級。例如，需要對“國貨”的范圍、標準進行有效地界定。通過與其他符號系統(tǒng)的不斷調(diào)整以及自我升級，從而避免政府采購出現(xiàn)“傾軋地帶”或“真空地帶”，避免從制度上攻破堡壘。

政府采購的可信承諾文化打造。政府采購文化的錯位導致了我國政府采購出現(xiàn)了許多誤區(qū)。從西方國家政府采購發(fā)展趨勢來看，政府采購制度已經(jīng)成為可信承諾文化。在可信承諾文化打造過程中，政府采購專業(yè)人員將為自己的尋租和腐敗行為付出相應的成本，而這種可信承諾文化預期將有效地制約采購人員的權(quán)力，從而使得政府采購腐敗失去文化性根基。把政府采購作為一種可信承諾文化，并轉(zhuǎn)化為政策工具將具有良好的效力。因此，政府要大力宣揚可信承諾文化，努力在政府采購中打造一種崇尚契約、責任和創(chuàng)新的文化，從而樹立政府采購的社會新風氣，這種文化也有利于我國政府采購管理理論和方法的不斷創(chuàng)新。

政府設(shè)租人監(jiān)管機制不斷完善。一般來說，擁有權(quán)力的人在政府采購過程中出現(xiàn)尋租，其實際上是實現(xiàn)供給與需求之間的彈性不足，從而為擁有權(quán)力的人創(chuàng)造某種腐敗的環(huán)境和土壤。由于信息不對稱導致設(shè)租人道德風險普遍存在，因此，加強對相關(guān)政府的監(jiān)督和管理是有效降低設(shè)租風險，提高政府采購制度績效的重要途徑。首先，打造內(nèi)部監(jiān)督機制。所謂內(nèi)部監(jiān)督機制就是指政府的各項采購活動必須關(guān)于過程的始終，政府采購的各項參與人必須進行相互監(jiān)督與制約。其次，完善法律監(jiān)督機制。從西方政府采購制度發(fā)展趨勢看，作為一種范圍廣、外在且剛性的監(jiān)督機制，政府采購法律監(jiān)督制度能夠合理且科學地運行。因此，政府需要動態(tài)性和前瞻性地完善政府采購的法律體系。最后，加強外部監(jiān)督機制。如果僅僅依靠內(nèi)部監(jiān)督，容易出現(xiàn)參與人的互相構(gòu)架，因此，有必要加強財政監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力量。

【作者單位：中共江西省委黨校公共管理學教研部】

【注釋】

①何俊志：“結(jié)構(gòu)、歷史與行為—歷史制度主義的分析范式”，《國外社會科學》，2002年第25期。

②張康之：“公共行政：‘經(jīng)濟人假設(shè)的適應性問題”，《中山大學學報》（社科版），2004年第2期。

③姚洋：《制度與效率—與諾斯對話》，成都：四川人民出版社，2002年，第67頁。

責編/張蕾