周素紅

國際內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（SPPIA）規(guī)定：內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)獨(dú)立、客觀的確認(rèn)與咨詢活動(dòng)，其目的在于增加價(jià)值，改善組織經(jīng)營。它通過系統(tǒng)化和規(guī)范化的方法，評(píng)估和改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和管理過程的有效性，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。我國基本準(zhǔn)則對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義是指組織內(nèi)部的一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)，它通過審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。作為一種制度安排，內(nèi)部審計(jì)是組織健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，因此，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在央行治理、風(fēng)險(xiǎn)和控制層面的作用，不僅是對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的要求，也是內(nèi)部審計(jì)必須面對(duì)與研究的重要課題。

一、內(nèi)部審計(jì)在央行治理中的作用

在央行治理中，內(nèi)部審計(jì)居于十分特殊的地位，作為實(shí)施控制的手段，內(nèi)部審計(jì)尤其是在風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制以及央行治理有關(guān)方面的地位與作用日趨突出。

（一）在風(fēng)險(xiǎn)管理過程中的作用

組織治理的核心是風(fēng)險(xiǎn)管理。央行內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制的重要部分，與風(fēng)險(xiǎn)管理的聯(lián)系日益緊密，并因內(nèi)部審計(jì)的特點(diǎn)發(fā)揮著不可替代的作用。內(nèi)部審計(jì)具有相對(duì)獨(dú)立性，與其他部門相比，更能從全局角度，更清醒地識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，提出防范風(fēng)險(xiǎn)的有效建議。與外部審計(jì)相比，它更能從組織的利益和實(shí)際出發(fā)，積極主動(dòng)地識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，提出防范風(fēng)險(xiǎn)的有效建議。內(nèi)部審計(jì)還具有綜合性，它對(duì)所有業(yè)務(wù)進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)，因而能對(duì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面地分析、評(píng)估，充當(dāng)長期風(fēng)險(xiǎn)策略與各種決策的協(xié)調(diào)人。內(nèi)部審計(jì)更具有經(jīng)常性和及時(shí)性的特點(diǎn)，能隨時(shí)針對(duì)實(shí)際需要和發(fā)生的問題開展審計(jì)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題，防范和化解面臨的風(fēng)險(xiǎn)。因此，內(nèi)部審計(jì)在央行風(fēng)險(xiǎn)管理方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以通過咨詢服務(wù)方式，積極協(xié)助風(fēng)險(xiǎn)管理過程的建立，負(fù)責(zé)定期評(píng)價(jià)和保證工作，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理主要目標(biāo)的完成情況，評(píng)價(jià)行黨委（組）選擇的風(fēng)險(xiǎn)管理方式，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理過程進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。

（二）在內(nèi)部控制過程中的作用

有效的內(nèi)部控制制度對(duì)央行治理的成功至關(guān)重要，內(nèi)部控制制度為了央行的工作目標(biāo)而存在，它與業(yè)務(wù)活動(dòng)融為一體。內(nèi)部審計(jì)則又是內(nèi)部控制制度不可或缺的重要組成部分，在內(nèi)部控制框架構(gòu)建中，內(nèi)部審計(jì)的作用在于測試評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全性、遵循性和科學(xué)性，內(nèi)審人員通過收集、調(diào)查等審計(jì)方法進(jìn)行測試，通過對(duì)測試資料的分析來評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的健全程度，針對(duì)內(nèi)控薄弱點(diǎn)和失控點(diǎn)發(fā)現(xiàn)管理中存在的漏洞，提出改進(jìn)措施。健全性測試解決內(nèi)部控制系統(tǒng)是否合理、健全以及關(guān)鍵點(diǎn)是否齊全、準(zhǔn)確；遵循性測試解決內(nèi)部控制制度的符合程度，查明被審計(jì)單位的各項(xiàng)控制措施是否真實(shí)地存在于管理系統(tǒng)中，是否認(rèn)真遵守制度規(guī)定；科學(xué)性測試解決內(nèi)部控制系統(tǒng)功能是否發(fā)揮作用，效果如何，從而達(dá)到監(jiān)督各業(yè)務(wù)符合內(nèi)部控制框架的要求，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，提供完善內(nèi)部控制和糾正錯(cuò)弊的建議的工作目標(biāo)。

（三）在評(píng)價(jià)并改善央行治理中的作用

治理不同于管理，管理主要是指高級(jí)管理人員對(duì)一般員工的管理，而治理主要是對(duì)高級(jí)管理人員（包括行長和黨委、黨組成員）的管理，是由組織機(jī)構(gòu)、管理制度、激勵(lì)和約束機(jī)制組成的完整體系。通過日常的內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)，客觀地、公正地披露央行治理體系中的空白、滯后、沖突、等情況，揭示和評(píng)價(jià)職能部門的運(yùn)作效率和工作績效，形成約束機(jī)制，從而不斷地完善央行治理體系。

（四）在幫助組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)中的作用

從國際內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（SPPIA）及我國基本準(zhǔn)則對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義可見，內(nèi)部審計(jì)與央行治理的目標(biāo)是一致的。管理的職責(zé)就是認(rèn)真地組織和有效地利用人力、物力、財(cái)力資源，努力實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。內(nèi)部審計(jì)人員的所有工作都是以實(shí)現(xiàn)央行工作目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)各部門和各級(jí)行加強(qiáng)管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制為著眼點(diǎn)，通過自己的努力工作為行長和行黨委（組）服務(wù)。內(nèi)部審計(jì)通過對(duì)各種資源的投入與利用的審查和評(píng)價(jià)，對(duì)央行業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中的內(nèi)部控制的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性提出咨詢措施，促進(jìn)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、內(nèi)部審計(jì)在央行治理中的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在央行治理中的作用還存在以下制約因素：

（一）內(nèi)部審計(jì)法制建設(shè)不完善

西方國家很早就以法律形式明確了內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)中的地位，為內(nèi)部審計(jì)參與公司治理并發(fā)揮作用提供了廣闊的發(fā)展空間。如美國2002年通過的《薩班斯法案》，以及紐約證券交易所對(duì)上市公司的規(guī)定，均明確了內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)中的地位和作用，使內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)組織的重要性和影響力得到提升。在我國，內(nèi)部審計(jì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用還缺乏法律基礎(chǔ)。另一方面，央行內(nèi)部審計(jì)規(guī)章制度建設(shè)也不夠健全，內(nèi)部審計(jì)的考核機(jī)制、責(zé)任追究制度、質(zhì)量控制制度等有待建立和完善。

（二）內(nèi)部審計(jì)工作權(quán)威不夠

雖然《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》規(guī)定：“中國人民銀行內(nèi)審工作實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門對(duì)行長負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，“中國人民銀行內(nèi)審部門依法行使內(nèi)審工作職權(quán)，不受其他部門和個(gè)人的干涉”，但是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)被設(shè)置于與其他業(yè)務(wù)部門平行，而且審計(jì)人員與被審計(jì)機(jī)構(gòu)的各種利益密切相關(guān)，這種內(nèi)審組織體制在開展同級(jí)監(jiān)督時(shí)往往因利益關(guān)系制約、人際關(guān)系影響，在行內(nèi)很被動(dòng)。內(nèi)部審計(jì)地位不高，使內(nèi)審機(jī)構(gòu)及其人員工作獨(dú)立性不強(qiáng)，不能客觀、真實(shí)、公正、深入地開展工作，作出的審計(jì)處理決定也可能因管理體制上的制約而得不到有效地貫徹執(zhí)行。

（三）內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)待提高

內(nèi)審隊(duì)伍后續(xù)教育不足，知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理，一些人員不具備必要的學(xué)識(shí)及業(yè)務(wù)能力，對(duì)國際內(nèi)審準(zhǔn)則、內(nèi)審發(fā)展?fàn)顩r等知識(shí)了解甚少，對(duì)計(jì)算機(jī)信息審計(jì)涉足不多，造成審計(jì)行為不夠規(guī)范，審計(jì)作風(fēng)不夠扎實(shí)，審計(jì)理論鉆研氣氛不夠濃厚，影響了審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量和內(nèi)部審計(jì)咨詢、確認(rèn)功能的發(fā)揮。而且內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位也使部分內(nèi)審人員對(duì)自身的工作缺乏足夠的信心與熱情，不利于進(jìn)一步提高他們的學(xué)識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力及綜合素質(zhì)。

三、發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在央行治理中的相關(guān)措施

內(nèi)部審計(jì)被置于央行治理的框架之內(nèi)，對(duì)保證有效的央行治理至關(guān)重要。因此，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在央行治理中的作用，必須加強(qiáng)以下幾方面的工作：

（一）完善法律法規(guī)制度，提升內(nèi)部審計(jì)層次

一是國家應(yīng)充分借鑒西方國家在企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理上成熟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過出臺(tái)內(nèi)部審計(jì)的法律規(guī)定，明確內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)中的地位，為內(nèi)部審計(jì)參與公司治理并發(fā)揮作用奠定法律基礎(chǔ)。二是制定較為健全有效的央行內(nèi)部審計(jì)規(guī)范體系，如：通過修訂、完善現(xiàn)有的內(nèi)部審計(jì)制度，并出臺(tái)央行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、考核和責(zé)任追究管理辦法等，進(jìn)一步明確央行內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)和范圍，內(nèi)部審計(jì)部門在央行中的地位、權(quán)利和責(zé)任，內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)等，提高內(nèi)部審計(jì)的地位，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和客觀性，提高央行內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)環(huán)境

內(nèi)部審計(jì)是一門獨(dú)立的學(xué)科，有一套完整的方法體系，需要在一定的環(huán)境才能充分發(fā)揮作用。行長和行黨委（組）要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部審計(jì)在央行治理中的作用，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作予以大力支持，通過選調(diào)高素質(zhì)的人員從事內(nèi)部審計(jì)工作，并重視審計(jì)隊(duì)伍的教育、培訓(xùn)；定期聽取內(nèi)部審計(jì)工作匯報(bào)；在知情權(quán)、參與權(quán)等方面給予內(nèi)部審計(jì)特定的權(quán)利；及時(shí)排除其他外在因素對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的不必要干擾，為內(nèi)部審計(jì)工作更好的服務(wù)于央行治理營造良好的環(huán)境。

（三）積極轉(zhuǎn)變內(nèi)審理念，探索央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型

央行內(nèi)部審計(jì)要積極推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，審計(jì)人員要改變陳舊的審計(jì)思維，全面引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、績效管理審計(jì)，圍繞業(yè)務(wù)管理中薄弱環(huán)節(jié)和主要風(fēng)險(xiǎn)，突出重點(diǎn)實(shí)施審計(jì)。要強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，“突出三項(xiàng)功能，發(fā)揮三大作用”，促進(jìn)內(nèi)審部門積極有效參與央行治理。一是突出控制功能，積極參與內(nèi)部控制體系建設(shè)，幫助各部門、各分支機(jī)構(gòu)升級(jí)和完善現(xiàn)行內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化和維護(hù)控制的有效性，促進(jìn)控制環(huán)境的持續(xù)改善，發(fā)揮好預(yù)防性作用；二是突出評(píng)價(jià)功能，監(jiān)督和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)管理和控制體系，逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)重心由事后評(píng)價(jià)控制轉(zhuǎn)向事前風(fēng)險(xiǎn)管理和過程控制，發(fā)揮好防護(hù)性作用；三是突出促進(jìn)功能，促進(jìn)各部門、各分支機(jī)構(gòu)實(shí)施全面的風(fēng)險(xiǎn)管理，持續(xù)改善各部門、各分支機(jī)構(gòu)治理能力，發(fā)揮好建設(shè)性作用。

（四）改進(jìn)審計(jì)手段方式，提升審計(jì)效率和效果

一是改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)方法。做到事后業(yè)務(wù)、賬務(wù)審計(jì)與事中、事前的管理效益審計(jì)相結(jié)合；手工賬表審計(jì)與計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)審計(jì)相結(jié)合；監(jiān)督評(píng)價(jià)并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中。二是提高內(nèi)審工作的科技含量。加快內(nèi)審軟件研發(fā)和應(yīng)用，開發(fā)數(shù)據(jù)接口軟件，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審系統(tǒng)與各類管理系統(tǒng)的直聯(lián)；三是完善非現(xiàn)場審計(jì)技術(shù)手段。建立非現(xiàn)場審計(jì)監(jiān)測及常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)考核和管理機(jī)制，將審計(jì)關(guān)口前移，依托遠(yuǎn)程監(jiān)控平臺(tái)，以遠(yuǎn)程登錄方式，定期地對(duì)被審計(jì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程和結(jié)果進(jìn)行經(jīng)常性、連續(xù)性審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)督單位風(fēng)險(xiǎn)的即時(shí)、動(dòng)態(tài)、全面監(jiān)控，定期提交被監(jiān)管行經(jīng)營分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測報(bào)告，全面提升非現(xiàn)場審計(jì)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的貢獻(xiàn)度。

（五）加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制，推進(jìn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

一是完善質(zhì)量控制手段。審計(jì)質(zhì)量控制是內(nèi)部審計(jì)的生命線，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)制定規(guī)范的工作標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)密的質(zhì)量控制機(jī)制，質(zhì)量控制應(yīng)貫穿于內(nèi)審計(jì)劃、組織、實(shí)施的全過程，確定以審計(jì)質(zhì)量為導(dǎo)向的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要持續(xù)堅(jiān)持審計(jì)督導(dǎo)，及時(shí)解決審計(jì)過程中面臨的難題。堅(jiān)持“三級(jí)復(fù)核制”，把審計(jì)質(zhì)量控制落到實(shí)處，促進(jìn)提升審計(jì)質(zhì)量。二是促進(jìn)審計(jì)成果增值。審計(jì)對(duì)于查出的問題重在披露和建議，審計(jì)報(bào)告要由審計(jì)組提交行長，將審計(jì)結(jié)果作為行黨委（組）決策的重要參考，并作為重要信息在一定范圍內(nèi)披露，以達(dá)到促進(jìn)央行治理的目的。應(yīng)持續(xù)關(guān)注被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)披露問題所采取的糾正措施及其有效性，建立問題整改臺(tái)賬，適時(shí)開展后續(xù)審計(jì)，跟蹤問題整改，驗(yàn)證審計(jì)報(bào)告中的審計(jì)建議和意見是否符合實(shí)際。

（六）加大培訓(xùn)教育力度，提高內(nèi)審人員素質(zhì)

隨著內(nèi)部審計(jì)在央行治理結(jié)構(gòu)中的地位日益重要，內(nèi)部審計(jì)部門不僅需要熟悉央行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、外匯管理、信貸管理、調(diào)統(tǒng)征信、國庫等業(yè)務(wù)的人才，更需要大量具備經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)知識(shí)，包括內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理和信息系統(tǒng)審計(jì)方面的人才。除引進(jìn)、招錄外，更重要的是必須通過各種途徑，比如后續(xù)教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)等措施，使內(nèi)審人員熟悉央行內(nèi)部管理，掌握央行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理等多方面知識(shí)技能。與此同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)注重培養(yǎng)創(chuàng)造性思維模式，扮演好咨詢顧問的角色，提高交流溝通技巧。作風(fēng)過硬、結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化、高素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍是內(nèi)部審計(jì)服務(wù)好央行治理的前提和最有力的保障。

（作者單位：中國人民銀行南平市中心支行）