羅弦

摘 要：本文旨在探究貿易服務總協(xié)定（GATS）如何影響中國中外合作辦學政策，以及政策發(fā)展的趨勢。加入WTO-GATS在為引入外國優(yōu)質教育資源提供了更大便利的同時，對我國的教育主權的維持和教育公益性的保持也帶來了難題。為此，合作辦學政策做出了一定調整，主要體現(xiàn)在完善政府監(jiān)管工作、提高對中方教育機構的要求和加強程序建設來保障合作辦學質量保障的趨勢，具體內容上則重點涵蓋了財務、人事、招生和培養(yǎng)過程四個方面。

關鍵詞：貿易服務總協(xié)定；中外合作辦學政策；法規(guī)調整

一、背景

全球化的世界中，跨境貿易已不僅僅存在于商品交易部門，還表現(xiàn)在服務貿易部門。順應這一趨勢，1995年貿易服務總協(xié)定（GATS）生效，成為第一個只針對服務貿易的國際法律文件，希望以此逐步消除國際間的貿易障礙，系統(tǒng)地推進服務部門的自由貿易。它容納了包括教育在內12個具體的服務部門。所有加入WTO的成員國家可以選擇是否加入GATS。GATS提出了跨境交付、境外消費、商業(yè)存在和自然人流動四種提供貿易服務的模式。其中商業(yè)存在模式，指一國的服務提供者在另一國的境內建立機構，為所在國和其他成員的服務消費者提供服務。自然人流動，即一國的人員進入另一國境內向其提供服務的模式，直接為合作辦學提供了法律保障。為了明確概念，特別指明本文中的“中外合作辦學”一詞專指外國教育機構同中國教育機構在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育機構的活動。

在新中國成立后不久，雖然對合作辦學進行過一些探索，但由于種種原因，合作辦學一直到了改革開放之后才真正逐步發(fā)展壯大。中國在20世紀八九十年代出臺了一些文件，但此時的政策大多只是從宏觀上提到要擴大教育開放，吸收借鑒國際經驗，少有對具體監(jiān)管工作的指導，其中比較具有代表性的如1993年下發(fā)的《關于境外機構和個人來華合作辦學問題的通知》，聲明“通過接受捐資助學、合作辦學等形式，有條件、有選擇地引進和利用境外與我有益的管理經驗，教育內容和資金，以利于我國教育事業(yè)的發(fā)展”；1995年1月26頒布的《中外合作辦學暫行規(guī)定》，它對中外合作辦學的概念、性質、地位、應遵循的原則、審批標準及程序、辦學主體及領導體制、證書發(fā)放及文憑學位授予、監(jiān)督體制等各個方面進行了規(guī)定，成為我國中外合作辦學方面第一部較完整的專門法律。此后有關部門還相繼對學位授予、外籍專業(yè)人員管理等發(fā)布了針對性文件。但總的來看，中國在入世之前對中外合作辦學的監(jiān)管具有政策依據(jù)數(shù)量少、政策針對性差、手段不夠完善的特點。

2001年中國加入了WTO，并成為GATS的一員，在教育服務領域承諾開放除軍事、警察、政治、黨校教育等特殊教育和義務教育領域外的初等和中等教育服務和高等教育服務、成人教育服務以及其它教育服務領域。依據(jù)中國做出的減讓承諾，在商業(yè)存在方面，外方機構可以在中國建立合作學校，且在所有權上占多數(shù)。另外，在受邀或受雇于中國學校或其他教育機構的情況下，外國個體教育服務者可以進入中國提供教育服務，但要求至少具有學士學位以上，且已經獲得基本職業(yè)資格，有兩年執(zhí)業(yè)經歷。法律的授權與承諾意味著將有更多的國外教育服務提供者將進入中國的市場。事實也確實如此，中外合作辦學機構和項目在2001年之后日益增加，對政府的管理工作提出了相當大的挑戰(zhàn)。一方面，為了實現(xiàn)在GATS的服務貿易減讓表中做出的承諾、應對教育開放帶來的挑戰(zhàn)；另一方面，為了通過合作辦學引進優(yōu)質資源、促進中國教育改革，政府不可避免地需要對原有的一些政策法律文件做出變更。

二、調整情況

中外合作辦學的法規(guī)組成較為復雜，因其屬于行政法范疇，這一部分將按行政法位階對其進行分類。所謂行政法法源，指行政法律規(guī)范中的各種表現(xiàn)形式，直接影響在實際運用中的效力與地位。

適用于全國的中外合作辦學法規(guī)大致可以分為五層，相互之間表現(xiàn)為上位與下位法關系：第一層為《憲法》，它是國家的根本大法。其中第十九條提供了社會力量參與舉辦教育事業(yè)的依據(jù)。第二層為國際條約與協(xié)定，除中華人民共和國聲明保留的條款外，國際條約與協(xié)定高于法律。中華人民共和國服務貿易承諾減讓表及相關附件與法律文件對中國在其中對教育開放領域與要求做出了規(guī)定。第三層為全國人大制定的基本法律和全國人大常委員會制定的一般法律，主要包括《高等教育法》《民辦教育促進法》和《教育法》。第四層為行政法規(guī)，目前在合作辦學領域最具針對性和基礎性實踐指導意義的兩部法規(guī)均屬這一層次，即《中外合作辦學條例》和《中外合作辦學條例實施辦法》。第五層為部門規(guī)章（行政規(guī)章），如《教育部關于進一步規(guī)范中外合作辦學秩序的通知》《教育部辦公廳關于加強涉外辦學規(guī)范管理的通知》《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》《教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知》，還包括部分更為細致的審批規(guī)定。中外合作辦學相關的管理法規(guī)還涉及出入境管理、進出口管理、部分外貿，但由于其與合作辦學相關部分在入世之后沒有發(fā)生巨大變化，在此不做詳述。

這一體系中，第一、三層次的法規(guī)主要體現(xiàn)了對中外合作辦學的肯定與宏觀指導，因此在中國加入GATS之后基本不存在與之相違背之處，因此無需調整。實際上，由于下位法必須服從上位法，變化大多集中在第四層、第五層。2004年7月起施行《中外合作辦學條例實施辦法》，宣告著1995年發(fā)布的《中外合作辦學暫行規(guī)定》廢止。另外，大量出臺的新的行政規(guī)章取代了部分舊法或填補了原有政策法規(guī)的空白。幾乎所有現(xiàn)行中外合作辦學政策法規(guī)的版本均出自中國加入GATS之后。

進一步來說，這些政策法規(guī)變化趨勢從對象上主要可以總結為完善監(jiān)管機構、關注中方教育機構和加強程序建設：

1.完善政府監(jiān)管工作

對中外合作辦學的監(jiān)督管理工作需要依托一定的機構來進行，因此首先需要保證的是這些機構能夠合法、合理地落實工作。在完善政府有關職能上主要依靠提升效率和明確責任。

2002年之后的政策愈加重視要依據(jù)辦學的具體情況強調歸口管理，如職業(yè)技能培訓辦學就劃歸由勞動與社會保障部門統(tǒng)籌主管，盈利性辦學由工商部門主管。另外，相比《暫行規(guī)定》，《中外合作辦學條例》在監(jiān)管部分一個明顯的變化是增加了有關針對審批機關及工作人員的法律責任的條款，第四十九條規(guī)定利用職務之便牟利、瀆職、違規(guī)等行為以觸犯刑律論處。

2.提高對中方教育機構的要求

一直以來，對中方教育在跨境教育合作方面的關注不強，強制要求也不多。但是，近幾年的政策法律文本中開始提到中方學校的缺失甚至違規(guī)之處，如在2012年教育部辦公廳發(fā)布的《關于加強涉外辦學規(guī)范管理的通知》中強調中方學校“要加強對國外高校的深入了解，簽訂規(guī)范的交流協(xié)議，在招生、教育教學計劃、學籍檔案、培養(yǎng)方案、學制年限、課程設置、教學內容、學分互認、證書頒發(fā)等方面，要依法做出明確約定并嚴格執(zhí)行，提高培養(yǎng)質量和校際交流合作水平”。

3.通過程序建設加強合作辦學質量保障

在準入方面，政策更加強化了許可規(guī)范，如對中外合作辦學機構設立需要提交的文件核心內容要求更加明確，并增加了專家委員會評議環(huán)節(jié)，還要求合作成立的學校理事會、董事會等管理層任職人員有一定的教育專業(yè)工作經歷。這些要求都不曾出現(xiàn)在1995年的規(guī)定之中。在運作過程中，體現(xiàn)出了強化問責的特點。在中國加入WTO-GATS之后不久，就對全國原有的合作辦學機構進行了全部的復核，在準入審核之外，建立后續(xù)評估機制的努力也在試圖展開。目前國際司委托學位辦進行合作辦學的質量評估，雖然目前尚未成熟，但這是今后努力的一個方向，且評估的結果在事實上與機構和項目的能否延期進行關聯(lián)。除開展辦學評估之外，與之前相比，現(xiàn)在監(jiān)管工作更加強調透明公開，一方面在網上公開合作辦學項目名錄、合作協(xié)議、審批結果、學位認證等信息，一方面對不合規(guī)范的項目、合作辦學中可能出現(xiàn)的問題及時公告。另外，參與學校也要求公示有關信息。

調整后的政策內容所關注的內容大致包括財務、人事、招生和培養(yǎng)過程四個大方面。在財務管理上，不僅明確了初期投入和所有權要求，同時加強了對財務公開的要求和亂收費的懲罰力度。在人事管理上，依據(jù)中國在GATS服務貿易減讓表中做出的承諾細化了對教職員工的資歷、職位安排、具體工作內容等要求，如合作辦學機構管理層的中外人員正副任職的分布。在招生過程中，加大對虛假宣傳的辦學機構懲治力度，對實施高等教育的機構納入國家招生計劃，按規(guī)定制定招生錄取工作。在培養(yǎng)過程的問題上，通過許可的形式在學科規(guī)劃、培養(yǎng)方案、課程設置等問題上發(fā)揮引導作用，鼓勵建立適應國家發(fā)展需要和國際上新興的學科。教育部還設立了中外合作辦學學生獲得的境外文憑認證注冊制度。

綜上，加入GATS之后的中外合作辦學監(jiān)管政策在具體實施的政策法規(guī)數(shù)量上增多了，表現(xiàn)為更多的行政法規(guī)和部門規(guī)章；面向對象更為全面了，之前幾乎只包括對外方或合作辦學機構的要求；內容更加具體了，朝著建立完善配套措施的方向發(fā)展。所有上述監(jiān)管政策都體現(xiàn)了強化質量保障機制會是今后中外合作辦學監(jiān)管工作的一個主要努力方向。

三、機遇與挑戰(zhàn)

中國在GATS減讓表中做出的承諾為外國教育服務提供者能進入中國的市場提供了法律保障，跨境教育合作也為中國教育提供了機遇，它有利于我國引進外國優(yōu)質教育資源。合作辦學還能促進學校對外開放，借鑒引進外國先進辦學經驗，改革教育內容與方法。通過中外合作辦學，中國能更快地引入一些國內有需求或國際上新發(fā)展但自身資源不足學科專業(yè)與人才。在人才培養(yǎng)上，提升人才的國際競爭力，使之能滿足國際勞動力市場的需求。但是，上述一切利益是在中外合作辦學良性發(fā)展的情況下才能實現(xiàn)的。GATS本身實際上可能對我國的教育主權和教育的公益性造成挑戰(zhàn)，在帶來機遇的同時，也一定程度上突顯了原有體系的空缺。

由于處在第二層的GATS協(xié)議與下層的政策法規(guī)是上下位法的關系，所以加入GATS之后，中國需要修改原有與之相悖的下位法律條款，消除在服務貿易自由化上的障礙。于是，有人擔憂這樣的行為是否會損害國家的主權：為了給予外方自由權，政府被迫放棄一些教育領域管理權力。事實上，國際上對全球化進程中可能導致的對國家權力的削減爭論一直存在。GATS旨在促進貿易自由化的發(fā)展，是全球化時代的產物與推力。即便它一再聲稱避開了政府權力領域，還是會直接或間接地影響到國家的權力執(zhí)行。正如潘懋元先生強調的，隨著合作辦學趨勢逐漸擴大，我們需要處理好教育主權與產權的關系，政策法規(guī)的進一步細化也是出于政府類似的考慮。在具體化之外，現(xiàn)有的法規(guī)中更加強調雙方的平等地位。如《中外合作辦學條例實施辦法》第五條特別聲明“中外合作辦學者應當在平等協(xié)商的基礎上簽訂合作協(xié)議”。當然，一味限制外方并不是一個符合可持續(xù)發(fā)展邏輯的手段，中方需要提高自身素質以做出應對。以往的政策中對中方院校的國際視野、專業(yè)素質與管理運行水平的關注水平明顯不夠，而現(xiàn)在政策制定者和實踐者們越來越多地意識到中國需要有更多熟悉國際規(guī)則和國內實際的人才參與到合作辦學工作中來?？傊岣呒悍降乃刭|、強化對己方的管理和問責有必要被進一步強調，這也會是未來政策極力支持發(fā)展的一個重點。

WTO-GATS將教育視為一項可以在國際間進行交易的服務，強調的是教育營利性的一面，這一邏輯不可避免地會對教育的公益性造成威脅。在談及全球化驅動下的高等教育與WTO的關系時，阿特巴赫（Philip G. Altbach）曾指出：“一旦發(fā)展中國家的大學屈從于WTO所規(guī)范的國際學術市場， 它們將會湮沒在著眼于營利而非對發(fā)展中國家的國家發(fā)展做貢獻的國外院校和教育項目之中?！鼻鼜纳虡I(yè)壓力和國際貿易市場準則而忽視了貢獻國家、服務社會的公益目標，不單是跨境高等教育面臨的風險，對其他各級各類的教育來說也是一樣。即使權衡利弊之下中國開放了大部分的教育領域，但在理念上更加傾向于保持教育的公益性。面對目前國際教育服務供給者中出現(xiàn)的營利性教育機構，以及由于過分重視經濟利益而出現(xiàn)一些不規(guī)范的現(xiàn)象——這些現(xiàn)象在中國加入GATS之前相對而言極少，有關法規(guī)也十分空缺——法規(guī)制定了相應對策，包括將營利性教育機構劃歸工商部門主管以區(qū)別與非營利教育機構的合辦辦學管理，承認教育機構獲得合理回報的權利。另外，針對合作辦學中出現(xiàn)的諸如假文憑、高收費、非法辦學以謀取利益等不規(guī)范現(xiàn)象，應加大監(jiān)管懲罰力度。但是不可否認問題依然存在，如一些外方教育機構在大陸開“連鎖店”，著眼的僅在于盈利。一些中方學校也為了牟利而尋求國外一些辦學質量非常一般的學校合作，通過夸大宣傳來吸引學生和家長。如何面對教育的公益性和教育服務的盈利目的之間的沖突，也許是政策制定者和合作辦學者都需要深入思考的一個問題。

GATS帶來的跨境教育合作機遇凸顯了原有的管理體系的缺陷。如合作辦學的區(qū)域平衡、引進國外教育資源之后如何有效地利用和本土化。如何構建符合中國國情的合作辦學質量保證體系成為了一個亟待解決的問題。雖然通過政策法規(guī)調整不一定能完全解決這些問題，但它們絕對會成為重要的保障。

加入WTO-GATS對中外合作辦學帶來了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)，對此政策調整正在朝著今后也將繼續(xù)朝著強化政策監(jiān)管以保證合作辦學質量的方向發(fā)展。因此可以說，在跨境教育領域，GATS在消除國家阻礙服務貿易法規(guī)的同時，在某種程度上又間接地推動了國家去建構一個更加復雜、完善的法律體系去保證國際教育交流的質量。將GATS單純地看作一個對國家法律的消解力量是片面的，相反是全球化帶來的壓力傳遞到教育領域會促進對國際教育交流與合作質量的追求，它既可能成為推動其發(fā)展的因素，也可能成為實踐過分保守控制手段的原因，重要的是在這兩者之間保持一種平衡。

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