陸奇斌 張強

盡管政府購買社會服務(wù)已經(jīng)比政府獨自承擔(dān)社會服務(wù)的公共服務(wù)遞送模式具有激發(fā)社會活力、調(diào)動社會資源、分擔(dān)政府風(fēng)險等方面的進步和優(yōu)點。但就目前的政府購買服務(wù)而言，還存在著諸如：難脫“大政府、小社會”弊端，政府購買社會服務(wù)的動力不足；政府購買服務(wù)缺乏合理的定價機制等缺點。如同“新公共管理運動”的思想一樣，如何讓私營部門參與的話題再次進入了公共管理的視域，也就是期望通過政府、社會、市場三者協(xié)同機制的創(chuàng)新，探索一條更有效率的政府購買社會服務(wù)的模式，社會影響力債券因此得以孕育而生。簡而稱之，社會影響力債券就是通過發(fā)放債券的方式來解決社會問題。它是社會組織在政府的授權(quán)下，通過向社會發(fā)放債券從而募集資金用以社會服務(wù)項目的一種金融手段。

社會影響力債券實例解構(gòu)

英國是最早推動社會影響力債券的國家。由英國一家名為“社會金融（Social Finance）”的非營利組織參與設(shè)計的社會影響力債券是一個典型?！吧鐣鹑凇笔且患覍ｉT從事社會投資咨詢的公益組織。該債券是專門針對減少短期服刑人員刑滿后的再犯行為這一社會問題而設(shè)計的。英國審計署公布的一份報告顯示，60%-70%的短期服刑人員會在刑滿后的一年內(nèi)再次犯罪，由此造成的損失高達每年100億英鎊。在傳統(tǒng)的政府購買社會服務(wù)的模式下，英國司法部會去購買某個社會組織的服務(wù)以減少犯人的再犯率。St.Giles Trust正是一家致力于預(yù)防和減少犯罪的公益組織。但英國司法部直接購買St.Giles Trust機構(gòu)服務(wù)發(fā)現(xiàn)，與其他政府購買社會組織服務(wù)的問題一樣，St.Giles Trust只重過程，不重結(jié)果，在政府資源有限的情況下，政府的投入產(chǎn)出效果難以預(yù)控。為此，在“社會金融”這一非營利組織參與下，2010年，一種新的政府購買社會組織服務(wù)的方式就出現(xiàn)了：St.Giles Trust和英國司法部簽訂協(xié)議，為Peterborough監(jiān)獄里的3000名刑期少于一年的犯人提供各類有助于他們回歸社會的服務(wù)。司法部要求St.GilesTrust在六年時間內(nèi)，犯罪再犯率從當(dāng)時的60%-70%降至7.5%，所需花費高達500萬英鎊。但是，政府并不直接購買St.Giles Trust的服務(wù)，而是由“社會金融”這家公益機構(gòu)，通過他們設(shè)計的社會影響力債券向17名私營部門的投資者募集資金。如果六年之內(nèi)，重復(fù)犯罪率下降7.5%，那么這些投資者不但可以從政府收回本金，而且可以從政府那里獲得一定的投資回報，犯罪率下降得越多，投資回報率也就會越高，高達13%。該社會影響力債券的運行后的實際效果是，政府因為可以根據(jù)St.Giles Trust的實際服務(wù)效果來支付費用，因此降低了政府購買社會服務(wù)的風(fēng)險；由于存在相應(yīng)的投資回報率，私營部門也獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟價值；St.Giles Trust則拓寬了資金來源渠道。最關(guān)鍵的是，通過三大部門的協(xié)作，最大限度地降低了初犯重返率，創(chuàng)造了社會價值。

社會影響力債券的優(yōu)點

將蘭大部門同時納入到了社會價值生態(tài)體系 政府、社會、市場三大部門產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的前提是，各自的動力機制應(yīng)該在目標(biāo)上統(tǒng)一，為此，政府需要轉(zhuǎn)變職能，避免政府參與那些專業(yè)化程度比社會服務(wù)組織差的社會服務(wù)領(lǐng)域，防止脫離政府本位，避免出現(xiàn)錯位、越位；社會組織本身就是以解決社會問題為己任，但是由于始終面臨資金短缺的問題，尤其是面臨當(dāng)前世界經(jīng)濟的低谷，傳統(tǒng)的融資模式逐步萎縮，如政府撥款和社會個人捐款，很難保證社會組織持續(xù)發(fā)展；私營部門由于存在追逐利潤的天性，往往被排除在社會服務(wù)領(lǐng)域之外。因此，私營部門進入社會服務(wù)領(lǐng)域，必須出現(xiàn)投資回報載體。社會影響力債券恰好將三者的需求統(tǒng)一到社會價值創(chuàng)造的鏈條上，為各取所需提供了可能。

根據(jù)效果支付，實現(xiàn)風(fēng)險分攤 在社會影響力債券的設(shè)計中，政府未直接購買社會組織服務(wù)，而是由私營部門先行購買社會服務(wù)中介機構(gòu)發(fā)行的債券，如果通過社會服務(wù)影響評估，社會服務(wù)組織的服務(wù)確實產(chǎn)生了預(yù)期效果，政府才根據(jù)事先約定的投資回報率支付費用給該私營部門。私營部門在決定是否購買社會影響力債券之前，也將對該債券的投資回報可能性進行投資評估，只有符合投資要求的債券才會進入到私營部門的投資組合。社會組織是否能夠順利拿到運行費用，完全取決于私營部門對社會服務(wù)組織服務(wù)能力的判斷。這種根據(jù)社會服務(wù)效果的方式，不但調(diào)動了私營部門的積極性，也將政府購買服務(wù)的風(fēng)險，順利地分攤到了私營部門和社會組織。

增加效率，鼓勵創(chuàng)新 如同20世紀(jì)80年代后期席卷發(fā)達國家和發(fā)展中國家的“新公共管理運動”，社會影響力債券這種政府購買社會服務(wù)方式也是一種建立在“市場”基礎(chǔ)上的公共行政行為，提高了政府部門的工作效率和創(chuàng)新動力；由于按結(jié)果付費，要求社會組織不斷提高社會服務(wù)的效率，不斷創(chuàng)新社會服務(wù)內(nèi)容；債券作為金融工具的一種形式，也為私營部門憑借更多的商業(yè)手段進入社會服務(wù)領(lǐng)域提供了更多的創(chuàng)新機會。

社會影響力債券需要完善之處

價值估價的困境 社會組織提供的社會服務(wù)所創(chuàng)造的社會價值如何估價，是決定社會影響力債券如何吸引私營部門等更多進入者的關(guān)鍵。但就目前的評估技術(shù)來說，還沒有被學(xué)術(shù)界和實業(yè)界廣泛接受的價值評估體系，目前在制定社會影響力債券標(biāo)的價格時，往往更多的是基于運營成本的一種成本加成定價方式。缺乏合理的市場定價機制，將喪失吸引更多社會資源進入社會服務(wù)領(lǐng)域的機遇。

服務(wù)效果的評估 盡管本文例舉的英國社會影響力債券，給出了將再犯率降低7.5%社會效果要求標(biāo)準(zhǔn)，但是在實際的再犯率估算時，很難認定在債券設(shè)定的服務(wù)期限內(nèi)降低的再犯率就是一個永久的比率，換言之，在六年內(nèi)沒有再犯的初犯者，就一定將永遠不犯罪了嗎？因此，對服務(wù)效果的準(zhǔn)確估算（也稱為社會影響力評估）將是未來社會服務(wù)領(lǐng)域亟待解決的問題。

對中國的啟示與挑戰(zhàn)

全球正在大力嘗試的社會影響力債券給我國政府購買社會服務(wù)帶來了新的啟示：一是，作為社會管理創(chuàng)新的重要舉措，可以在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同，公眾參與”的基本格局上，打通各部門邊界，將私營部門吸引到公共服務(wù)領(lǐng)域中來，打通各種生產(chǎn)要素在各大部門之間的流通；二是，利用私營部門的高效率運行市場機制，提高政府和社會組織的運作效率；三是，借鑒社會影響力債券根據(jù)效果來買單的付款方式，降低政府購買社會服務(wù)的風(fēng)險，實現(xiàn)資源利用效果最大化。四是，開拓思維，用于創(chuàng)新，重新思考社會價值與商業(yè)價值的統(tǒng)一性，如同格萊美銀行的經(jīng)營哲學(xué)——窮人同樣值得貸款一樣，社會問題的解決也同樣存在商業(yè)機遇，吸引更多的社會服務(wù)的供給者。與此同時，我們也要清醒地認識到，在我國推動社會影響力債券不容忽視的幾個挑戰(zhàn)。一是，我國金融市場本身不成熟，在此基礎(chǔ)上發(fā)行社會影響力債券需要慎之又慎；二是，我國公益慈善組織的運作能力，還遠遠沒有發(fā)育到能夠承擔(dān)龐大社會服務(wù)領(lǐng)域工作的程度，在推動社會影響力債券時，需要從小范圍開展試點，在運行機制理順后，再大面積推廣；三是，我國還缺乏有關(guān)社會影響力債券各方利益的法律法規(guī)，還需要在實踐中加以完善。

（作者陸奇斌為北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院社會企業(yè)與社會創(chuàng)新實驗室主任，張強為北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長）