郭繼秋 高雨雷 張光前

摘 要：本文應(yīng)用交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)分析了市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交易的特點(diǎn)，針對(duì)公共物品屬性建立了與交易特點(diǎn)相匹配的治理結(jié)構(gòu)模式。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)是在治理結(jié)構(gòu)既定框架下形成的，而治理結(jié)構(gòu)的核心是項(xiàng)目所有權(quán)，包括剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。

關(guān)鍵詞：市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；融資結(jié)構(gòu)；治理結(jié)構(gòu)

1 市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)

1.1 市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交易的特點(diǎn)

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)將交易過(guò)程的特點(diǎn)歸結(jié)為三個(gè)關(guān)鍵維度，即資產(chǎn)專用性、不確定性與交易頻率[1]。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施投資、生產(chǎn)與交易活動(dòng)的臨時(shí)性契約組織，是為了維持和保護(hù)各方交易的達(dá)成、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間關(guān)系博弈而建立的一種組織體系。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的交易具備上述三個(gè)基本特征，市政基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回收周期長(zhǎng)等顯著特點(diǎn)，因此，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資和建設(shè)存在很大的沉淀成本，一旦對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資就難以在短期內(nèi)回收或轉(zhuǎn)換使用用途進(jìn)行重復(fù)投資，這說(shuō)明市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交易具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性；市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交易過(guò)程的不確定性表現(xiàn)為由于各方交易主體的有限理性與機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的對(duì)未來(lái)行為難以預(yù)測(cè)，同時(shí)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多層委托代理關(guān)系形成的信息不對(duì)稱性增加了交易過(guò)程的成本；市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目交易與一般項(xiàng)目交易一樣，對(duì)于契約不完備性與環(huán)境意外攪動(dòng)做適應(yīng)性調(diào)整，重新談判的頻率增加了交易成本。除此之外，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的交易主體具有明顯的特殊性，政府在交易過(guò)程中充當(dāng)雙重角色，一方面滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求進(jìn)行政治決策和交易；另一方面作為項(xiàng)目業(yè)主參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交付過(guò)程的交易。

1.2 市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)

哈特將代理問(wèn)題和契約的不完備性作為契約組織治理存在的條件和理論基礎(chǔ)[2]。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為項(xiàng)目治理是一種制度框架，體現(xiàn)了項(xiàng)目參與各方和其他利益相關(guān)者之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排，在這種制度框架安排下完成一個(gè)完整的項(xiàng)目交易。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在多層委托代理關(guān)系，委托人與代理人之間的契約不完備性與信息不對(duì)稱性也客觀存在，這樣解決問(wèn)題的有效途徑便是引入項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)是處理市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目各利益相關(guān)者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系以保證利益相關(guān)者相互制衡并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化的一種制度安排，其實(shí)質(zhì)上是解決項(xiàng)目控制權(quán)如何合理配置到利益相關(guān)者手中，并恰當(dāng)?shù)靥幚聿煌嫦嚓P(guān)者之間的監(jiān)督、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)分配等問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化。

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為通過(guò)把不同性質(zhì)的治理結(jié)構(gòu)與相應(yīng)的交易類型相匹配就能夠達(dá)到節(jié)約交易成本的目的[3]。然而，不同性質(zhì)的項(xiàng)目具有不同的交易類型，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的選擇也不同。

按照項(xiàng)目區(qū)分理論，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以劃分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和為數(shù)不多的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如城市綠化、敞開(kāi)式道路等，這些項(xiàng)目的投資與建設(shè)具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，一旦投入就無(wú)法挪作他用，根據(jù)威廉姆森的縱向一體化理論，具有公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目適宜采用一體化治理結(jié)構(gòu)，它是以專用性資產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，建立一方買斷另一方完全控制交易承擔(dān)全部責(zé)任的垂直一體化結(jié)構(gòu)。公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采取國(guó)家買斷經(jīng)營(yíng)的方式可以避免資源配置的低效率，因此，公益性項(xiàng)目采取國(guó)家投資、政府組織建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的交易方式是實(shí)現(xiàn)交易成本最小化的制度安排。而對(duì)于建立收費(fèi)機(jī)制、有現(xiàn)金流入的準(zhǔn)公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如輕軌、污水處理等由于公眾對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品需求增長(zhǎng)以及由此產(chǎn)生的穩(wěn)定的現(xiàn)金流，對(duì)私人部門(mén)產(chǎn)生了極大的誘惑，讓私人部門(mén)成為市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資者甚至是生產(chǎn)者可能效率更高。因此，具有準(zhǔn)公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以采用政府與私人部門(mén)等利益相關(guān)者共同努力的治理結(jié)構(gòu)，形成由投資者、委托者、管理者和實(shí)施者等4個(gè)層次共同治理結(jié)構(gòu)，其中政府和私人部門(mén)屬于項(xiàng)目投資者，委托者一般為利益相關(guān)者組建的項(xiàng)目公司，它主要進(jìn)行資金籌措、工程建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)和償還貸款。政府和私人部門(mén)等項(xiàng)目投資者在項(xiàng)目公司內(nèi)部組建董事會(huì)，項(xiàng)目經(jīng)理的人選由董事會(huì)進(jìn)行的決策。項(xiàng)目經(jīng)理就是項(xiàng)目管理者，而項(xiàng)目實(shí)施者是包括項(xiàng)目承包商、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等在內(nèi)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。共同治理結(jié)構(gòu)方式下交易主體之間的交易頻率較高，資產(chǎn)具有高度專用性，由于交易過(guò)程錯(cuò)綜復(fù)雜導(dǎo)致不確定性也客觀存在。經(jīng)營(yíng)性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以依靠完善的市場(chǎng)完成整個(gè)交易，因此適應(yīng)采用市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)模式，這種治理模式是在法律框架內(nèi)進(jìn)行的，并受益于法律框架。

2 融資結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性

2.1 公司理論對(duì)治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)性分析

公司理論對(duì)治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了詳盡的論述。融資結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系在于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系，一方面，融資結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)，融資結(jié)構(gòu)的安排影響著公司的治理結(jié)構(gòu)即公司所有權(quán)的安排，由此構(gòu)成公司治理的基礎(chǔ)，融資結(jié)構(gòu)的選擇在很大程度上決定著公司治理結(jié)構(gòu)效率的高低；另一方面，公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)融資結(jié)構(gòu)也具有反作用，公司治理結(jié)構(gòu)對(duì)公司選擇融資結(jié)構(gòu)的決策過(guò)程有重大影響，并進(jìn)而影響融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及公司的市場(chǎng)價(jià)值。因此，有效的治理結(jié)構(gòu)的建立與融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是互為依存、相互促進(jìn)的。但公司理論在論述兩者之間關(guān)系時(shí)更多地強(qiáng)調(diào)融資結(jié)構(gòu)對(duì)治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性作用，融資結(jié)構(gòu)是治理結(jié)構(gòu)的組成部分，融資結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)，這種作用關(guān)系符合市場(chǎng)機(jī)制下的公司制度。

2.2 市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)作用關(guān)系的特殊性

公司理論對(duì)治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)性的分析為本文的研究提供了理論基礎(chǔ)，但鑒于市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有公共物品性，在研究市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)時(shí)需要重新審視治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共物品特性，決定了治理結(jié)構(gòu)的特殊性，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：對(duì)于公益性與準(zhǔn)公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府都是項(xiàng)目規(guī)劃、投資、建設(shè)過(guò)程中的交易主體；無(wú)論融資主體是公共部門(mén)還是私人部門(mén)，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的最終業(yè)主都是政府，即項(xiàng)目所有權(quán)最終歸屬為政府。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目這種特殊的制度安排決定了它的融資結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的公司融資結(jié)構(gòu)有所不同，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資行為必然受項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的制度影響，項(xiàng)目融資主體、融資方式的選擇以及融資結(jié)構(gòu)比例的確定等問(wèn)題都受制于項(xiàng)目所有權(quán)安排及歸屬。因此，對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，則更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)對(duì)融資結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性作用，從項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)視角可以揭示融資結(jié)構(gòu)的形成機(jī)理。

3 基于項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的融資結(jié)構(gòu)形成過(guò)程

3.1 基于治理結(jié)構(gòu)的融資結(jié)構(gòu)形成過(guò)程描述

項(xiàng)目融資與公司融資存在區(qū)別，它是指以項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或權(quán)益作抵押取得的一種無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資或貸款活動(dòng)。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的形成受其特殊的治理結(jié)構(gòu)所影響，在項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)理論體系中，項(xiàng)目所有權(quán)是其核心內(nèi)容。項(xiàng)目所有權(quán)是指對(duì)項(xiàng)目剩余（經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所帶來(lái)的利潤(rùn)）的要求權(quán)，包括項(xiàng)目的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，項(xiàng)目所有權(quán)配置的原則是項(xiàng)目控制權(quán)與項(xiàng)目剩余索取權(quán)應(yīng)該相對(duì)應(yīng)[4]。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共物品性決定了項(xiàng)目所有權(quán)的不可分割性，項(xiàng)目所有權(quán)歸政府所有，政府是最終的業(yè)主。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化需要做到剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)相對(duì)應(yīng)，公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)均有政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)完成，因此可以實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)對(duì)應(yīng)的有效配置。但對(duì)于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，剩余索取權(quán)掌握在政府投資人手中，而剩余控制權(quán)則掌握在經(jīng)營(yíng)者手中，由私人掌控，要盡量做到剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)相對(duì)應(yīng)，需要采取政府與私人共同參與治理的模式，讓私人掌握一部分剩余索取權(quán)，因此應(yīng)該允許私人資本進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域，這種治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定了項(xiàng)目融資的來(lái)源及融資主體的構(gòu)成。在政府對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目既定的產(chǎn)權(quán)安排下，私人資本進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成新的股東，需要政府制定相應(yīng)的政策激勵(lì)機(jī)制和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，如政府給予一定資本金補(bǔ)助、給予一定的稅收優(yōu)惠政策、制定相應(yīng)的收費(fèi)機(jī)制或是采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式等，刺激私人資本能夠持續(xù)地進(jìn)行投資并保證私人資本能夠保值增值。目前市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資采用的Partnering與PFI等模式就是為達(dá)到項(xiàng)目剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)而進(jìn)行的變革。對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的債權(quán)融資，一般都需要政府信用做擔(dān)保，因此要建立科學(xué)完善的政府擔(dān)保機(jī)制，保證債權(quán)人利益。因此，在市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的制度框架下，便形成了市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)，融資結(jié)構(gòu)也能夠反過(guò)來(lái)作用于項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，使項(xiàng)目剩余索取權(quán)與控制權(quán)得到對(duì)應(yīng)和完善，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3.2 治理結(jié)構(gòu)與融資結(jié)構(gòu)協(xié)同發(fā)展

衡量市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)合理化的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是融資成本最小化、融資風(fēng)險(xiǎn)最小化與項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益最大化，而融資結(jié)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)該是項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化；市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)達(dá)到高效的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是項(xiàng)目剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)在利益相關(guān)者之間對(duì)稱分散分布，而實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)和控制權(quán)對(duì)稱分布最終要達(dá)到的目標(biāo)也是項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化，這樣融資結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)兩者基于共同的目標(biāo)——項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化，目標(biāo)的一致性能夠使彼此相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)是特殊治理結(jié)構(gòu)制度框架下形成的，因此，融資結(jié)構(gòu)隨著治理結(jié)構(gòu)相機(jī)變動(dòng)，當(dāng)由于內(nèi)外部因素的作用導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)，如技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)了公益性項(xiàng)目與準(zhǔn)公益性項(xiàng)目之間的轉(zhuǎn)化，項(xiàng)目所有權(quán)的配置和利益相關(guān)者之間的關(guān)系發(fā)生了變化，這時(shí)融資結(jié)構(gòu)也要做相應(yīng)的調(diào)整，而融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也能保證利益相關(guān)者治理機(jī)制的高效運(yùn)行。市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)之間協(xié)同發(fā)展，最終都是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化，任何一方超前或滯后都會(huì)影響項(xiàng)目?jī)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)[5]。

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