顧霞鳳

摘 要：推動公共圖書館治理變革，首先要解決政府職能錯位、越位和缺位的問題。要打破一級政府管理一個公共圖書館的體制，從政府辦圖書館和管圖書館為主向為圖書館服務為主轉變，通過培育圖書館行業(yè)協(xié)會和構建圖書館理事會制度，由管制型政府轉向服務型政府，由集權行政轉向分權行政，由公共管理轉向公共治理，在圖書館治理層面實現(xiàn)決策控制權和管理執(zhí)行權的分離。

關鍵詞：公共圖書館；治理政府；職能；定位

中圖分類號：G14 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）21-0217-02

公共治理理論認為，政府的主要義務不是直接提供公共服務而是為公共服務提供政策支持、條件保證和環(huán)境保障。政事必須分開、管辦應該分離，這是政府改革的未來發(fā)展趨勢。換句話說，要進一步轉變政府職能，科學把握圖書信息服務職能與公共管理職能的界限，創(chuàng)新公共圖書館治理機制，改變政府行政管理權限過于集中的狀況，把現(xiàn)在由政府承擔的部分社會管理職能交給公共圖書館承擔，實現(xiàn)單一公共管理向多中心治理轉變。

一、政府在公共圖書館治理中的職能困境與科學定位

長期以來，由于我國政府實行的是全能主義行政理念，推行“小社會、大政府”的管理模式，在公共圖書館領域造成政府職能錯位、缺位和越位問題，使公共圖書館服務效率不高。這主要表現(xiàn)為：政府包辦一切，管辦不分，公共圖書館自主權不夠，責任主體和實施主體的區(qū)別；行政部門對公共圖書館的具體事務采取直接干預方式，管理太寬、太死，圖書館發(fā)展活力不強；對設施建設、購書經(jīng)費等基礎條件保障不夠，公共財政對公共圖書館的事業(yè)性投入太少，圖書館的基本公共服務供給能力不強、供給方式滯后，供給效果公平不夠，政府的本職責任履行不到位，圖書館普遍服務大打折扣。

政府在公共圖書館治理中的錯位、越位與缺位，與公共權力的配置結構不科學、不合理有關。長期以來，政府被認為是公共圖書館事務的唯一責任主體，各級政府基本上壟斷了管理公共圖書館的權力，掌握了所有的核心資源。就是說，政府一方面是公共圖書館提供服務的有力組織者，同時又是公共服務的生產(chǎn)者、提供者。由于行政體制與財政體制的傳統(tǒng)模式一直沒有調(diào)整，導致很多公共圖書館依舊按照“一級政府管理一個圖書館”的理念，分級建設和管理圖書館。這種體制的最大特點是政府本位，即在建設主體層面，從中央到地方，每一級政府成為該地區(qū)公共圖書館的責任主體，只要建立多少個公共圖書館，就確立相應數(shù)量的建設主體，最終形成了多級管理單元。一般來說，公共圖書館的建設主體行政級別越低，那么經(jīng)濟能力與配置資源的權限就越小，其圖書信息的服務供給能力就越低。這種圖書館資源按權力等級配置的制度安排，嚴重阻礙了公共圖書館服務向城市邊緣、邊遠人群和農(nóng)村居民延伸的路徑，也導致城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的資源配置嚴重失衡。從管理主體來看，各級政府設置了相應的圖書館管理單位和建設單元，擁有業(yè)務、人事、財務管理權，具有相對獨立性。這種多級管理主體的突出特點是自上而下的單一領導與管理，與多級建設主體相配套，管理層級的多層次性和資源調(diào)配的高度行政化。

一級政府建設一個公共圖書館的職能困境，深層根源在于政府把公共圖書館當作社會意識形態(tài)的工具本身，“即使不斷加入了對民主、自由、權利等因素以平衡自身的價值屬性，但是教育是一種制度化的努力，用來教導、訓練個體，這種自身的矛盾性雖然被掩蓋在蓬勃發(fā)展的圖書館價值之下，但卻從來沒有消失過?！盵1]因為公共圖書館的教育資源與體制很大程度上仍然由政府單向掌控，導致公共圖書館與政府出現(xiàn)微妙復雜的關系，進而形成官本位的行政心態(tài)和權力習俗，尤其是公共圖書館對政府的高度依賴心理，在很大程度上成為公共圖書館發(fā)展的重要障礙。在管理中，公共圖書館總體上絕對依附政府管制，并沒有在體制上走向治理，以至于確定行業(yè)規(guī)范和維護獲取信息自由不受阻礙的工作中都屬于被動的狀態(tài)，政治權威成為圖書館服務的最終指導，這為政府過多干預讀者個人的精神世界以及公共圖書館的發(fā)展方向提供了邏輯上限制的可能性以及情理上的合法性，進而也為政治權威通過公共領域對社會、文化、經(jīng)濟甚至個人的全面滲透留下了廣闊的空間。

可見，體制障礙不消除，將進一步阻礙公共圖書館服務體系的優(yōu)化。為了解決傳統(tǒng)體制直接影響到各圖書館之間能否公平、科學地共享資源的難題，有必要轉變政府職能，改革垂直層級管理的行政體制，完善分級管理的財政體制，從而構建公共圖書館之間跨級別、跨區(qū)域信息文化服務體系。總之，加快公共圖書館治理轉型，提高公共文化服務質(zhì)量，成為一項緊迫任務。

二、政府在公共圖書館運行模式中的職能轉變

對公共圖書館開展的分散管理模式，事實上形成了公共圖書館條塊分割的局面，導致了資源分配貧富不均，共享程度差的現(xiàn)象，其直接后果是公共圖書館本身無力提供均等化、無差異化的平等服務。因此，一級政府建設不能局限于只建設同級公共圖書館。在某一個治理單元內(nèi)，究竟哪一級政府成為建設主體，這個問題需要深入研究。

從公共權力配置的縱向來看，政府的行政級別越低，公共圖書館的服務供給能力就越不高，地方政府支撐公共圖書館建設的效率就越差。這一基本國情告訴我們，要打破公共圖書館建設主體的行政化趨向，一級地方政府不一定就成為同一級公共圖書館的管理單元，更上一級的政府同樣可以承擔起公共圖書館的建設責任，具體由哪一級政府來承擔公共建設職責，要根據(jù)當?shù)氐呢斄εc資源實際，有針對性地確立建設主體。比如，發(fā)達地區(qū)的縣級政府可以成為發(fā)展與建設主體，地級政府在落后地區(qū)同樣可以成為縣市公共圖書館的建設主體。在中央直轄市和部分公共圖書館較發(fā)達的副省級城市的所在區(qū)政府，可以成為全市公共圖書館的建設主體，而在縣市級城區(qū)，副省級城市和地市級的人民政府，都可以成為公共圖書館的管理主體。

為何把公共圖書館總分館體系的建設主體責任部分或全部上移呢？這是因為，政府的公共服務供給能力隨著行政層級的遞減而降低，從而所建設的公共圖書館的運行水平與服務水平相應遞減。基于此，一些地區(qū)的公共圖書館可以由行政級別較高、財政能力較強的政府分擔總分館的建設責任。比如由省政府在欠發(fā)達縣建立圖書館服務體系，這樣，省政府與縣政府一起構成了縣級圖書館的建設主體。同樣，地級區(qū)市政府也可以直接為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館的發(fā)展提供各種支持。根據(jù)我國基層政府的實際，建議基層公共圖書館的建設主體重心移交縣級政府，通過責任上移，加大建設街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共圖書館力度，這對解決落后地區(qū)公共圖書館可持續(xù)發(fā)展能力弱的難題極其有利，同時也有助于建立轄區(qū)內(nèi)聯(lián)系緊密的總分館體系?；诖耍恍┞浜蟮貐^(qū)的圖書館可以探索聯(lián)合主體模式，由中央政府和省級政府共同建設欠發(fā)達地區(qū)的地市級公共圖書館。這種由更上級政府到轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟落后地區(qū)去建設流動圖書館的運行模式，對于推動政府轉變職能，理順總分館的建設責任關系，具有重要意義。

三、政府在推動公共圖書館管理體制中的職能定位

一方面，積極培育公共圖書行業(yè)協(xié)會。首先，在管理體制上，行業(yè)協(xié)會不能成為政府的“腿”，要避免職能行政化，突出服務功能，強化公共性職能。公共圖書行業(yè)協(xié)會一個重要任務，就是在環(huán)境優(yōu)化上下功夫，包括法治的公平正義、政策的科學靈活和輿論正確引導等軟環(huán)境的營造。比如，建立政府同社會、公眾一道監(jiān)管圖書服務體系；政府財政補貼要向圖書信息與文化服務采購等傾斜。圖書館的內(nèi)部管理模式和帶有傳統(tǒng)色彩的行政體制要向扁平化管理結構轉型，體現(xiàn)民間組織特色和社會組織功能。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公共圖書館行業(yè)協(xié)會的保障主體也應多元化，進而切實構建以政府為主導、以行業(yè)組織為重心，以多元市場主體共同參加的運行管理體制。

其次，政府不直接干預圖書館行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部建設。由于各種歷史和現(xiàn)實的原因，政府對圖書館行業(yè)協(xié)會的監(jiān)控方式變革仍然滯后，如果政府不能擺脫傳統(tǒng)的垂直干預慣性，行業(yè)協(xié)會再次被政府直接指揮和管轄，那么行業(yè)協(xié)會的自我發(fā)展和自我調(diào)控能力將受到很大影響。為此，政府要遵循行業(yè)協(xié)會自發(fā)性和自治性的特點，明確兩者之間是一種互動、互補的合作關系，不宜長驅直入對其進行直接干預。

再次，為圖書館行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展營造良好的法治環(huán)境。到目前為止，我國還沒有對圖書館行業(yè)協(xié)會法規(guī)進行專門立法。除了《社會團體登記管理條例》外，民間組織的法律也很少。其他一些有關行業(yè)協(xié)會的政策法規(guī)，散見于一些中央和國家部委制定的有關文件。即使現(xiàn)有的一些地方法規(guī)，也存在法律條文比較粗放、內(nèi)容過于抽象、籠統(tǒng)，對很多關鍵性問題只是蜻蜓點水。與之相反，這些地方法規(guī)對政府的強勢地位與主導權力卻比較突出，而對公共圖書館在發(fā)展建設中的具體措施、詳細規(guī)則和實施辦法，則寫得比較模糊，不夠具體，操作性也不是很強。這就為政府執(zhí)行過程中擴大自由裁量權提供了很大空間。為此，一方面要加快要《圖書館法》立法步伐。另一方面要明確公共圖書館行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督地位，強化對公共圖書館的監(jiān)管職能，細化圖書館行業(yè)協(xié)會的運行流程和管理細則，使公共圖書館行業(yè)協(xié)會有法可依。同時，政府推動人民代表大會把圖書館行業(yè)協(xié)會的功能定位和運行機制，以法律形式規(guī)定下來，尤其要從法治角度明確圖書行業(yè)協(xié)會的權力與義務，并對可能出現(xiàn)的違法現(xiàn)象進行前瞻性規(guī)制。同時，政府要帶頭遵守法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動，支持圖書館行業(yè)協(xié)會依法開展工作。使其能夠很好地提供行業(yè)公共產(chǎn)品，讓圖書館行業(yè)協(xié)會在公共圖書館建設中發(fā)揮獨特的作用。

另一方面，要改革圖書館理事會的管理制度。政府的角色應該界定為公共圖書館的設立者和監(jiān)管者。比如：為公共圖書館的建立、建設和運行提供充足的經(jīng)費保障；從宏觀上管理公共圖書館，優(yōu)化法規(guī)環(huán)境和政策環(huán)境；同公共圖書館一道研究總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃；承擔各類圖書館的協(xié)調(diào)功能，做好服務工作；科學監(jiān)管公共圖書館的服務質(zhì)量并提出整改意見。

具體來說，一要規(guī)范公共圖書館館長與理事會之間的關系，明確規(guī)定雙方各自的權力和責任，改變過去公共圖書館館長“一言堂”的作風，使兩者既能相互配合又能互不干涉具體事務。二要科學制定公共圖書館理事的當選資格。理事自身的知識結構、社會聲望和代表社會公眾的議事能力和代表的廣泛性，直接關系到公共圖書館的決策水平和運行質(zhì)量。三要加大政府對理事會的監(jiān)督透明度和對理事的評價監(jiān)管力度，并為理事參與決策提供良好條件，形成政府與公共圖書館理事會良性互動的局面。

參考文獻：

[1]阮勝利.我國公共圖書館治理模式研究——比較視角下的政策觀念詮釋[J].圖書館建設，2008，（12）：65，4-6.