趙延會

政府主導的社區(qū)服務無法滿足公眾需求，人力，資金、參與度面臨困境。未來，社會組織將是公共服務的主體力量。

6月22日，《南京晨報》報道，日前，南京七旬獨居老人地下室去世數(shù)日后被“聞到”。無獨有偶，同一天，民警在南京江寧區(qū)泉水新村發(fā)現(xiàn)兩名幼女餓死家中，尸體已風干。我們唏噓于老人和幼女的悲慘命運，感慨人情冷暖。但此刻僅是情感援助顯得單薄了些，悲劇發(fā)生的根源值得思考。社會缺位有不可推卸的責任，尤其是我們每天居住和生活的社區(qū)服務缺位。

一心有余而力不足的社區(qū)服務

民政部近日出爐的《2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2012年年底，我國共有包括社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站20萬個，城鎮(zhèn)便民利民服務網(wǎng)點39.7萬個，社區(qū)志愿服務組織9.3萬個。城市街道、居民委員會、社區(qū)服務中心、社區(qū)服務站等各類社區(qū)服務設施，構成了現(xiàn)今我國社區(qū)服務的主體，實質上就是政府主導的社區(qū)服務體系。然而，這類社區(qū)服務本身存在著許多問題。

比如，現(xiàn)有社區(qū)居委會雖在法律上為群眾自治組織，實則為最末端的行政組織，為各項行政職能的最終落實者。社區(qū)居委會、社區(qū)服務站、社區(qū)服務中心，往往都是幾個牌子，一套人馬，形成了“上面千條線，下面一根針”的局面，疲于完成上級職能部門下達的各項命令?？上攵?，能真正用在居民服務的時間少之又少。社區(qū)服務機構沒有承擔起應負的社區(qū)服務責任。

再者，當前社區(qū)服務仍然是集中于少數(shù)弱勢群體的救助型服務，尚未形成面向全體社區(qū)居民的普惠型、多樣化的服務體系，我國的社會服務正面臨觸底挑戰(zhàn)。比較顯著的表現(xiàn)是，銀發(fā)浪潮已經(jīng)到來，空巢老人、獨居老人數(shù)量攀升至老年人口的32%，老年人照料、護理、精神需求隨之倍增。此外，兒童課后托管、青少年才能培養(yǎng)、教育輔導、心理咨詢、文化藝術等也成為社區(qū)居民的普遍需求。但像南京這位無親無故的獨居老人一樣，社區(qū)給予的支持也就是發(fā)放低保金，掏錢幫其租住地下室。被餓死的兩位幼女，其父因吸毒在獄，其母也有吸毒史，在夜店工作，長期對孩子疏于照顧。社區(qū)對此類特殊家庭的服務應該要更多，如對未成年子女理應重點照護，為其母提供矯治服務。但社區(qū)在孩子父親入獄后僅提供每月800元救助，片警每10天左右探訪一次?？梢钥吹?，目前我國社區(qū)服務還處于初級階段。

社會組織的廣闊天地

當然，出現(xiàn)上述問題，也不能將責任全部推給片警等在基層社區(qū)工作的人員。當前的社區(qū)服務模式下，居民參與不足，社區(qū)自治程度低。突出表現(xiàn)在參與人群單一，以老人和學生為主，上班族參與少；參與層次低，參與活動不夠豐富，參與活動多為治安維持、社區(qū)文娛節(jié)目；參與方式被動，動員型參與多自主參與少，社區(qū)居民自助互助、自我組織、自我決議程度較低。

政府主導的社區(qū)服務不足在當下已經(jīng)很明顯地表現(xiàn)出來，急需補位。2012年十八大報告首次明確了推動社會體制改革，并確定了社會體制改革的結構體系。其中將公共服務作為社會體制改革的基本內容，將現(xiàn)代社會組織體制視為社會體制改革的突破口和公共服務的承載體。

近年來，應政府職能轉型的需要，多地政府開展向社會組織購買服務，將原來政府所承擔的社區(qū)服務分包給社會組織。2000年，上海在盧灣等六個區(qū)的124-街道開始依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老試點，率先通過購買服務的方式，將社會組織服務引進社區(qū)。十幾年問，南京、無錫、天津等省市陸續(xù)開展類似的探索，政府購買社會組織的服務拓展到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、環(huán)境保護、殘疾人康復、外來人口服務等領域。

其實，在香港，公益組織提供了絕大部分的社區(qū)服務。2009年，香港共有381家公益組織，下屬的2358家分支服務機構扎根全港不同的社區(qū)，提供了香港九成的社區(qū)服務，覆蓋社區(qū)居民生活方方面面，深入每一個細節(jié)。以老年人服務為例，香港有七類、共221家長者社區(qū)支援服務組織。老人可以申請暫托服務或日間護理，進行日間暫托或住宿暫托，為家庭減輕照顧老人的壓力；獨居老人可以由家居照顧服務隊提供上門照顧與志愿服務，由長者地區(qū)中心及長者鄰舍中心提供關懷探訪、膳食供給與輔導服務。老人還可以去長者中心做義工，去長者活動中心參加社交與康樂活動?？梢韵胂螅绻塬@得居家日間護理或入住養(yǎng)老院，哪怕是安裝一個可以隨時呼救的平安鈴，南京獨居老人的慘劇也能得以避免。

在美國，社區(qū)中甚至還有專門的基金會，開展對社區(qū)居民的服務，改善社區(qū)生活與環(huán)境。2010年，美國有734家社區(qū)基金會，資產總額達到556億美元。他們廣泛關注社區(qū)多方面的議題，如居民服務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化藝術、社區(qū)發(fā)展等方面，受到社區(qū)中團體、公司及個人的支持。此外，美國還有其他大量的社區(qū)公益組織，他們產生于滿足社區(qū)居民的需要，服務立足于本社區(qū)居民。這種社區(qū)服務模式激勵著社區(qū)居民廣泛參與到社區(qū)事務討論與志愿服務中去。2011年，27%的美國公民表示參與過一次以上的志愿服務，平均服務51小時，這些志愿服務加起來可以創(chuàng)造出2962億美元的經(jīng)濟價值。

截至2012年年底，我國內地已有49.9萬個社會組織，但大部分不是基于社區(qū)而建立的，政府購買服務的模式也沒有完全在社區(qū)中普及，涉足服務內容有所側重，覆蓋的對象仍以少數(shù)弱勢群體為主，直接針對社區(qū)開展的服務很不夠。

轉變探索二十年

面對我國當前社區(qū)服務供給不足、公益組織參與規(guī)模偏小的局面，迫切需要通過積極的摸索與嘗試，創(chuàng)新社區(qū)服務模式，撬動全局的轉變。

事實上，一些地方的公益組織與企業(yè)在過去20年間一直不斷地探索，試圖突破這種低效能的現(xiàn)狀。其中，上海基督教青年會受托運營的羅山市民會館和深圳航空城（東部）實業(yè)有限公司創(chuàng)辦的桃源居地產社區(qū)，開辟了社區(qū)服務的兩條新道路。

上海浦東新區(qū)羅山市民會館，是上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局在羅山街道1995年建立初期，委托非營利組織上?；浇糖嗄陼╕MCA）托管的社區(qū)服務機構，以民辦非企業(yè)單位身份單獨注冊。

羅山市民會館算得上是“政府規(guī)劃、社團運作、公眾參與”的新社區(qū)服務模式的探路者。政府為羅山市民會館的服務規(guī)劃者，并對會館公共設施的更新、添置負責。在服務項目上，政府對999市民求助中心進行全額撥款，每年提供40萬元支付人力與運作成本。從而將政府從具體的社區(qū)事務性工作中解脫出來。

YMCA實施羅山市民會館的項目運作和財務收支，與傳統(tǒng)社區(qū)服務模式在財務管理、項目選擇、人員聘用、運營機制、和政府關系等諸方面截然不同。由于70%的運營資金需自行籌措，機構自負盈虧，羅山市民會館在目標與項目設置上，都貼近于社區(qū)居民的真實需要，以服務贏得口碑，以口碑贏得市場。十幾年里，羅山市民會館經(jīng)過不斷開發(fā)、調整，開發(fā)出生活服務、文化教育、求助咨詢和體育娛樂等4大類近50個服務項目，項目本身基本實現(xiàn)了收支平衡。

在決策上，羅山市民會館采取管理委員會下的館長負責制。管委會由基層政府、街道、居委會、青年會、市民代表組成。居民代表的決策參與，及時將居民的需求反映至會館的服務中去，并增強了居民的參與意愿與能動性。參與會館活動的市民每年有20多萬人次。

桃源居社區(qū)是指由深圳航空城（東部）實業(yè)有限公司在深圳市寶安區(qū)開發(fā)的社區(qū)項目。它不同于一般房地產開發(fā)“賣房子走人”的獨到之處在于開創(chuàng)了商業(yè)地產開發(fā)與社會服務無縫融合的地產社區(qū)模式，把社區(qū)房子變成百姓幸福的家。

如今的桃源居模式實際上是20年不斷摸索的結晶。1992年政府在出讓土地時，將土地之匕居民的公共服務福利打包給了開發(fā)商，這是桃源居立意的最初由來。時任深圳航空城（東部）實業(yè)有限公司董事長的李愛君帶領開發(fā)團隊學習40個聯(lián)合國人居社區(qū)的經(jīng)驗，并邀請香港理工大學完成了桃源居社區(qū)國際發(fā)展規(guī)劃，確定了開展社區(qū)服務的社區(qū)建設方向。

為解決社區(qū)服務的場地、資金持續(xù)性、服務供給等幾方面的問題，桃源居成立了十個公益組織。他們是社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展中心，負責管理資產。桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會，承擔社區(qū)公益事業(yè)“輸血者”角色，負責培育社區(qū)公益組織，這也是我國第一家社區(qū)基金會?；饡闪⒑螅以淳油ㄟ^轉讓股權把私有的物管公司改制為社會型企業(yè)，使社區(qū)服務獲得持續(xù)的資金鏈。下設七個民非社團組織：老年協(xié)會、婦女鄰里中心、桃源人家志愿者服務中心、體育俱樂部、兒童教育中心、社區(qū)—級圖書館、郵政代辦中心，為桃園居社區(qū)的居民提供服務。桃源居社區(qū)采取“我參與，我享受”的方式，將居民獲得社區(qū)服務建立在參與活動的基礎上，鼓勵居民參與到社區(qū)共建中。目前，桃源居社區(qū)模式已從深圳擴展至重慶和天津。

為慈善承擔社區(qū)服務創(chuàng)造條件

在政府購買社會組織服務、公益組織主動承接社區(qū)服務、地產企業(yè)結合住所開發(fā)與社區(qū)建設的這些創(chuàng)新模式中，均可以看到公益組織在其中扮演的是服務的主體角色。如何將這些星星之火發(fā)展成燎原之勢，推動整個社區(qū)服務的轉型，需要改革現(xiàn)有的宏觀制度框架，創(chuàng)造公益組織參與社區(qū)服務的良好制度環(huán)境。

首先是擺正政府位置，將行政力量從社區(qū)服務中收縮，實現(xiàn)從直接操作到支持、監(jiān)管角色的轉變，包括完善法律框架與政策體系，為公益組織走進社區(qū)提供廣泛的財政資金、場地等資源支持。二是解決公益組織的身份問題，放開公益組織的注冊登記，降低基金會注冊資金標準，使大量的公益組織能走進社區(qū)，形成以社區(qū)基金會為資源整合平臺，公益社區(qū)服務組織執(zhí)行服務的網(wǎng)絡，這也是建立現(xiàn)代社會組織體制的前提所在。第三，要形成對參與社區(qū)服務的不同性質主體實施統(tǒng)一、公正的評估與考核原則，創(chuàng)造平等競爭環(huán)境。

唯有如此，才能真正放開搞活社區(qū)服務，滿足社區(qū)居民需求，才能避免悲劇再度上演，讓更多的獨居老人安度晚年，讓幼童能健康長大。

（中國公益研究院供本刊專稿）