趙奎　劉玉良

為了貫徹落實國家草原生態(tài)保護補獎機制政策，保證按時完成各項工作目標，黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處組織調(diào)研組，先后深入大慶、齊齊哈爾、綏化等三個市的牧區(qū)、半牧區(qū)，對補獎機制前期準備工作情況進行了實地調(diào)研，并針對各縣存在的問題，提出了下一步工作建議。

一、草原補獎機制前期工作中存在的問題

總體來看，各地草原補獎機制中草原清查、確權、承包和牧戶統(tǒng)計等前期重點工作進展普遍慢于省里要求，工作細致程度不夠，部分縣草原面積大幅減少且缺乏解決辦法，有草無畜、有畜無草等矛盾突出。截至目前，還沒有縣制作出符合草原實際的草原分布圖。

（一）主觀問題。部分縣（市）政府重視不夠，沒有把草原生態(tài)保護獎勵補助機制政策的啟動工作列為當前的工作重點，在保障工作經(jīng)費、人員和技術上存在不足，對草原法律法規(guī)和政策理解掌握不透，對不合法合同認定和改變用途草原清退等工作，政府決心不夠大，缺乏可行有效的科學解決辦法，對不合法的既成事實缺乏執(zhí)行力，存在畏難情緒和拖、等、靠思想。同時對上溝通匯報不夠，閉門造車，造成人、財、物力的浪費，耽誤了工作進展。

（二）客觀問題。15個牧區(qū)縣（市）多數(shù)存在草原面積減少問題，其原因是開墾成耕地和植樹造林等。其中，龍江、甘南、泰來等縣草原面積較1995年統(tǒng)計面積減少229萬畝，占全省減少面積的92%。目前，有的縣通過調(diào)整灘涂、沼澤、鹽堿地等其他性質(zhì)土地充填草原，當?shù)卣绮粎f(xié)調(diào)落實、確權到位，會引發(fā)諸多社會問題。還有個別縣沒有別的地類可調(diào)整為草原，難以保證草原面積不減少。

在草原確權承包方面，一是部分縣草原面積確實減少或沒完成改變用途草原清退工作，難以按要求完成草原確權工作；二是各縣在完善草原承包合同中，歷史合同多種多樣，不規(guī)范、非法合同數(shù)量大，梳理認定難度大，按要求統(tǒng)一規(guī)范存在困難。龍江、甘南等縣未落實承包草原面積比例較大，短期難以承包到戶；三是草原逐步向大戶流轉(zhuǎn)集中和非農(nóng)業(yè)戶口承包大面積草原問題，出現(xiàn)了草原資源少數(shù)人占有與畜牧業(yè)千家萬戶養(yǎng)殖的新矛盾。如：肇源、林甸、肇州、肇東、青岡、虎林等6個縣（市），草原面積662.7萬畝，承包合同4423份，平均每份合同草原面積1498畝。四是草原承包價格過低。目前許多草原承包價格較低，規(guī)模又較大，這些草原承包大戶，僅僅靠規(guī)模即可以獲得較高收益，形成了養(yǎng)畜戶買單，草原承包大戶收益的現(xiàn)象，容易引起非承包草原的農(nóng)戶，特別是養(yǎng)畜戶心理不平衡，造成新的社會矛盾。

（三）具體工作問題。一些縣草原管理專職人員較少，所擔負的工作草原面積大，外業(yè)和內(nèi)業(yè)任務重，個別地方的領導剛剛進行人事調(diào)整，業(yè)務不熟，很難按時完成所交辦的工作。由于前期工作時間緊、任務重，各縣組織開展的外業(yè)工作缺乏統(tǒng)一技術設備和操作標準，培訓時間短，存在普遍工作細致程度不夠，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，造成外業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量難以滿足下步內(nèi)業(yè)草原數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)制上圖、核定補貼牧戶等問題。此外，多數(shù)縣還沒有建立各項工作的電子檔案。

二、下一步工作建議

針對前期工作中各縣（市）所反映出的情況和問題，為促進全省“草原生態(tài)補獎機制”順利啟動，建議做好以下幾方面工作：

一是強化組織領導，明確政府職責，保障補獎機制順利啟動。牧區(qū)草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的落實工作，是國家關于草原生態(tài)保護建設的重大舉措。該項工作政策性強、涉及面廣，要求各級政府高度重視，組織相關部門，協(xié)調(diào)社會各界力量，特別是畜牧和財政部門協(xié)調(diào)配合好，形成聯(lián)動機制，強化組織領導，分解任務、明確目標、責任到人，為我省獎補機制的按時啟動和順利實施奠定良好的基礎。

二是貫徹補獎機制政策，嚴格按照政策要求開展啟動工作?？h級政府及業(yè)務部門應認真貫徹學習國務院17號文件和全國牧區(qū)工作會議精神，嚴格按照政策要求落實和開展工作。省級部門做好省級補獎機制實施方案建議意見的征集整理工作，進一步完善實施方案，與國家積極溝通，盡早確定省級實施方案。依據(jù)國家補獎機制政策框架，各縣也要著手研究制定本地區(qū)實施方案。

三是加強政策宣傳引導。各地要繼續(xù)運用廣播、電視等多種形式，深入宣傳草原生態(tài)保護補助獎勵機制的具體政策措施，使廣大農(nóng)牧民充分了解政策內(nèi)容，為落實草原生態(tài)保護補獎機制營造良好氛圍。省級對草原生態(tài)保護補獎機制實施動態(tài)管理，跟蹤報道。

四是繼續(xù)做好各地督導推進工作。組織開展對各地的草原補獎機制啟動工作的第二輪督導推進，對完成任務好的要給予宣傳表揚，對影響“草原補獎機制”啟動，未能按時完成任務的要通報批評。

五是嚴格按照政策要求解決前期開展工作遇到的難點問題。

1.確保草原面積不減少。要認真分析原因，涉及合法征占給予面積核減，非法開墾占用草原的必須退還。對現(xiàn)已改變草原用途，建議：一是盡早明確不可變更的面積（已經(jīng)發(fā)放林地、耕地證的）；二是確定可變更為草原的面積及變更需要的時間，明確哪些現(xiàn)在可確權為草原，享受國家補貼政策；三是明確以上兩點，結(jié)合我省苜蓿人工草地建設規(guī)劃，制定退耕、退林還草措施方案，盡早落實。為確保草原面積不減少，縣政府及相關部門應統(tǒng)籌規(guī)劃，合理核定草原。

2.理順草原承包關系，換發(fā)由省級統(tǒng)一制定的合同格式。一是要認真清理草原承包合同，依據(jù)《草原法》與《農(nóng)村土地承包法》有關條款，對我省現(xiàn)有的草原承包合同進行清理，對不合法（含發(fā)包程序不合法）的承包合同進行取締，對不完善的合同進行完善，對執(zhí)意不按政策進行完善的承包戶要依法終止合同；草原承包合同必須按照我省合同范本簽訂；二是嚴格草原確權發(fā)證，必須按照政策要求核發(fā)，可核發(fā)到村、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)牧場、企事業(yè)單位（基本不改變歷史使用沿革）?？h級草原站可預留機動草原，由縣草原監(jiān)理站管理、發(fā)包，也可確權到村，由村發(fā)包，但這部分承包方式比例又不能過高；三是加快未發(fā)包和重新發(fā)包草原的承包到戶進度，按照《草原法》、《黑龍江省草原條例》及省政府頒發(fā)的[1996]1號文件（黑龍江省草原承包實施方案）要求，積極落實草原承包工作，同時加大草畜結(jié)合力度，緩解有畜無草矛盾，確保在補獎機制啟動前全部承包到位；四是對于草原合法流轉(zhuǎn)集中到大戶問題，要基于公平、公正原則，監(jiān)督草原發(fā)包方與草原承包者協(xié)商，合理提高草原承包費用，達到社會和諧、穩(wěn)定目的；五是確定承包草原者身份，要逐層清查核實流轉(zhuǎn)承包者身份，匯總建檔，按照國家政策要求，明確補助對象。

3.加快牧戶信息統(tǒng)計工作。各地要對牧戶信息進行全口徑分類統(tǒng)計，核實確定統(tǒng)計信息準確無誤，建立紙質(zhì)和電子檔案。待下一步國家和省里明確牧戶標準后，結(jié)合草原承包信息，可立即完成核定享受草原生態(tài)補獎機制補貼的牧戶。

4.草原制圖。各地要聘請專業(yè)部門或公司，對前期獲取的野外調(diào)查數(shù)據(jù)進行技術處理，對不能滿足工作需求的數(shù)據(jù)，組織專業(yè)力量進行重新采集，及早按要求完成草原調(diào)查數(shù)字化并轉(zhuǎn)會上圖，形成鄉(xiāng)級1∶50000、縣級1∶100000的草原分布圖。

5.保障補獎機制工作經(jīng)費。明確補獎機制前期啟動工作經(jīng)費由各縣財政先期墊付，待國家草原補獎機制中的獎勵資金到位后，從中歸還。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責任編輯：洪峰