劉志林　虞林清　安祥

從1958年人民公社普遍配設(shè)財(cái)政助理員到1983年全面設(shè)立各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)，再到如今的職能、管理方式的全面轉(zhuǎn)型，50多年來(lái)，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了不可磨滅的積極貢獻(xiàn)。但實(shí)事求是地看，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方面還存在一些不容忽視的問(wèn)題，亟須通過(guò)進(jìn)一步理順體制、機(jī)制，以充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“正能量”。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方面的主要問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力水平低。近幾年來(lái)，中央和省級(jí)財(cái)政雖然加大了財(cái)力轉(zhuǎn)移支付力度，縣級(jí)財(cái)政增強(qiáng)了對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間的財(cái)力統(tǒng)籌與調(diào)控能力，并承擔(dān)起運(yùn)轉(zhuǎn)保障缺口的彌補(bǔ)責(zé)任，但由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力普遍偏弱，保運(yùn)轉(zhuǎn)維持于較低水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難沒(méi)有得到真正緩解。目前，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年公用經(jīng)費(fèi)至少需要120萬(wàn)元，但是，縣核撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公用經(jīng)費(fèi)多則70多萬(wàn)元，少則20多萬(wàn)元，缺口較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，缺少必要的機(jī)動(dòng)財(cái)力和應(yīng)急性資金，如農(nóng)忙時(shí)鄉(xiāng)村的水毀路橋維修、進(jìn)京上訪人員接返和危重患病職工醫(yī)療等等。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于無(wú)自主財(cái)力，無(wú)力發(fā)展公益事業(yè)，影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理到位難。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理流于形式，缺乏科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。一是預(yù)算編制不嚴(yán)肅。預(yù)算過(guò)于簡(jiǎn)單，收支只列總額，不列款項(xiàng)。有的甚至不編預(yù)算。有的只編收入預(yù)算，不編支出預(yù)算。二是決算報(bào)表編制不真實(shí)，虛假成分多。有的決算不能真實(shí)反映實(shí)際支出，按縣級(jí)下達(dá)的指標(biāo)數(shù)列編。有的為了迎合縣級(jí)財(cái)政對(duì)上爭(zhēng)取的需要，按縣財(cái)政的指令數(shù)編制決算。三是人大審議預(yù)決算走過(guò)場(chǎng)。按規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算需經(jīng)鄉(xiāng)人代會(huì)審議通過(guò)，可是這項(xiàng)規(guī)定形同虛設(shè)，走走過(guò)場(chǎng)，有的甚至過(guò)場(chǎng)也不走，鄉(xiāng)人代會(huì)兩三年才審一下預(yù)決算，向人代會(huì)提交的鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算過(guò)于粗糙，只報(bào)告總收支數(shù)據(jù)，不列款項(xiàng)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管難。按規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的范圍包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)施的項(xiàng)目建設(shè)資金、國(guó)家涉農(nóng)惠農(nóng)的各項(xiàng)補(bǔ)助性資金、村集體收入資金等。但沒(méi)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的項(xiàng)目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管流于形式。調(diào)研組所到的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)項(xiàng)目資金監(jiān)管存在畏難情緒，他們認(rèn)為，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，上面各個(gè)部門都管著鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且不少部門都有“一票否決”權(quán)，由于部門利益驅(qū)動(dòng)，各部門多不愿意鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政去監(jiān)管。二是絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所雖然上劃縣級(jí)財(cái)政局管理，但黨組織活動(dòng)仍在鄉(xiāng)里，如果監(jiān)管后，部門今后不安排本鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府“不滿意”，財(cái)政所的日子將不好過(guò)。三是各部門掌管的項(xiàng)目建設(shè)資金，其申報(bào)、審批和撥款大多與各級(jí)財(cái)政尤其是縣級(jí)財(cái)政局的相關(guān)機(jī)構(gòu)有關(guān)聯(lián)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政去監(jiān)管不僅得罪有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且得罪縣級(jí)財(cái)政局內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，財(cái)政所長(zhǎng)將會(huì)落得“三方”不討好。

另外，在監(jiān)管工作開展過(guò)程中，在對(duì)鄉(xiāng)傳遞監(jiān)管信息上存在滯后或不到位情況，與項(xiàng)目主管單位的溝通配合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一些地方上級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間的信息溝通機(jī)制還沒(méi)完全建立起來(lái)，尤其在縣市大部分涉農(nóng)專項(xiàng)資金的管理辦法和指標(biāo)文件，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)看不到；大部分涉農(nóng)專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目資金沒(méi)有列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)難以參與監(jiān)督管理。由于涉農(nóng)專項(xiàng)資金沒(méi)有列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政歸口管理，因此，大部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目庫(kù)管理制度尚未建立起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)無(wú)法有效地對(duì)項(xiàng)目的論證、立項(xiàng)、申報(bào)和各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

還有一個(gè)問(wèn)題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)公開公示很難做到位。在鄉(xiāng)村，對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼公開公示做得較好，因?yàn)楦黜?xiàng)補(bǔ)貼國(guó)家規(guī)定得很明確，各地按政策執(zhí)行并給予公開公示。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)的公開公示很難做到位。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在主觀上不愿群眾監(jiān)督，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多支出不能擺在臺(tái)面上，很多支出是先由干部墊支，年末指望上級(jí)財(cái)政再給點(diǎn)，有關(guān)部門單位幫點(diǎn)，有了錢后再報(bào)銷，公開公示不得不做表面文章，走走形式。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難。由于歷史上多種原因，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額較大，雖然近幾年在國(guó)家政策支持下化解了農(nóng)村義務(wù)教育所形成的債務(wù)，并通過(guò)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，在努力遏制新債發(fā)生的同時(shí)，通過(guò)全面清理債務(wù)、落實(shí)償債激勵(lì)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)得到了一定化解。但少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因不可預(yù)見支出多，在化債的同時(shí)仍有新債發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)居高不下。據(jù)2011年末地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)，全省鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)72億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)813萬(wàn)元，沉重的債務(wù)影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

（五）規(guī)范支出難。近幾年，黑龍江省通過(guò)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)管部門在支出上的合規(guī)性審核，把住了支出關(guān)口，有些合理不合規(guī)的支出只得造假才能核銷上賬。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接訪“消道”費(fèi)，超支的招待費(fèi)、招商引資打點(diǎn)人情的活動(dòng)費(fèi)等，不僅需要用假發(fā)票才能入賬，而且列支的科目也必須合規(guī)，作為監(jiān)管的縣財(cái)政也不能卡死，由此造成會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。一些地方的涉農(nóng)專項(xiàng)資金在縣市由財(cái)政相關(guān)部門管理與撥付，游離于監(jiān)管范圍之外。一些地方忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理，坐收坐支等違規(guī)問(wèn)題也不同程度地存在。

（六）基層財(cái)政人員配備不足，素質(zhì)不強(qiáng)。目前，項(xiàng)目建設(shè)資金呈逐年上升趨勢(shì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員嚴(yán)重不足。全省共有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）905個(gè)，除20個(gè)鎮(zhèn)是林場(chǎng)與鎮(zhèn)合一，鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是林業(yè)企業(yè)供給的外，其余885個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的干部4535人（其中，公務(wù)員2106人，事業(yè)編制的2429人），平均每個(gè)財(cái)政所5.1人。在人員分布上，也存在問(wèn)題，一般的城關(guān)鎮(zhèn)財(cái)政所人員較多，有的甚至達(dá)到二三十人，但邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員少，一般只有三四人。同時(shí)，現(xiàn)有財(cái)政所人員中年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，不少干部是原農(nóng)業(yè)稅征管員，對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)了解得不多。這部分人大多數(shù)是上世紀(jì)八十年代招錄的干部，年齡都近五十，對(duì)學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)、掌握知識(shí)的熱情不高。為解決這一問(wèn)題，各市縣財(cái)政部門一方面加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政干部的培訓(xùn)工作，一方面通過(guò)招考方式吸納有知識(shí)的年輕人到基層財(cái)政所工作，但由于基層條件比較艱苦，很難留住人才。如海林市某鎮(zhèn)2010年招錄4名公務(wù)員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作，現(xiàn)全部上調(diào)到海林市里和牡丹江市工作。

（七）財(cái)政所基礎(chǔ)設(shè)施、辦公條件較差。黑龍江省于2006年在全省開展的標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政所建設(shè)，省級(jí)財(cái)政安排資金，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所面貌有所改觀。由于絕大部分財(cái)政所是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一幢房屋中辦公，且多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公場(chǎng)所是上個(gè)世紀(jì)七八十年代修建的，既擁擠又破舊，因此，很多財(cái)政所辦公室簡(jiǎn)陋，辦公條件差，沒(méi)有條件設(shè)立專門的資料檔案室、便民服務(wù)大廳或便民服務(wù)窗口。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因

（一）社會(huì)上的一些不良現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的表現(xiàn)更為突出。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)不扎實(shí)，唯上不唯下。每一項(xiàng)考核、達(dá)標(biāo)、檢查、驗(yàn)收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都需要一大筆支出；為了所謂的政績(jī)，得以提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不得不搞些形象工程；為了招商引資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不搞些小動(dòng)作，找關(guān)系、拉感情，請(qǐng)客送禮。另外，基層勤儉過(guò)緊日子的好作風(fēng)日漸淡薄。十年前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般沒(méi)有公務(wù)車，現(xiàn)在一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)車輛有兩臺(tái)，甚至有的車輛檔次較高。過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待客人一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府食堂用餐，現(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待用餐上鎮(zhèn)里有頭有臉的飯館。這些支出既加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，某些支出無(wú)法打入年初預(yù)算、年末也無(wú)法正常進(jìn)入決算。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能弱化。一是地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要性認(rèn)識(shí)不足。一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入征管職能弱化，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可有可無(wú)，單純將鄉(xiāng)鎮(zhèn)按部門預(yù)算管理。二是一些地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將主要精力放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和爭(zhēng)取資金上，資金監(jiān)管意識(shí)不夠強(qiáng)，精細(xì)管理不到位，在一定程度上存在“重發(fā)展，輕監(jiān)管”、“重資金分配，輕使用監(jiān)管”、“重項(xiàng)目申報(bào)，輕后期監(jiān)督”的現(xiàn)象。

（三）縣級(jí)財(cái)政仍較困難。近幾年，黑龍江省在緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難方面做了大量工作，如出臺(tái)多個(gè)文件，要求各地理順縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制；要求各地因地制宜對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行不同的財(cái)政管理體制；要求各地建立與完善縣對(duì)鄉(xiāng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自我發(fā)展機(jī)制。同時(shí)將中央的緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難資金單獨(dú)拿出一部分下?lián)艿娇h，明確規(guī)定用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均達(dá)到30萬(wàn)元，以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，等等，雖然有效果，但效果不顯著。為什么呢？經(jīng)調(diào)研，我們認(rèn)為關(guān)鍵是縣市財(cái)政困難，在保上不保下的思想指導(dǎo)下，本身貧困的縣市財(cái)政無(wú)法保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需求，更不能給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。調(diào)研組去的7個(gè)縣市，發(fā)現(xiàn)凡是財(cái)政困難的縣市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自然很困難，如海倫市，是財(cái)政部認(rèn)定的財(cái)政貧困縣之一，該市對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初核定的公用經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)人均只有430元。東寧縣和海林市財(cái)政狀況較好，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日子就好過(guò)些。同時(shí)，由于大部分縣市的企業(yè)規(guī)模不大，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定，導(dǎo)致財(cái)政收入不平穩(wěn)，為了保證收支平衡，縣市財(cái)政往往年初預(yù)算做得很緊，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定的支出指標(biāo)更是緊之又緊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不能化解甚至增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制難，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)東借西挪的問(wèn)題多，進(jìn)而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管難。

（四）財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。目前，農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制，取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村“三提五統(tǒng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能即事權(quán)應(yīng)是為農(nóng)民提供公共服務(wù)產(chǎn)品和保持社會(huì)穩(wěn)定。一方面，由于這種職能在上層已形成共識(shí)，上級(jí)財(cái)政在安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)時(shí)也只考慮一般性公共服務(wù)支出，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支出一般不予考慮。另一方面，目前縣級(jí)政府仍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)當(dāng)作首要的工作任務(wù)，為了促經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬性指標(biāo)，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。如招商引資鄉(xiāng)鎮(zhèn)有任務(wù)，農(nóng)民種地好壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)任。不少地方出臺(tái)招商引資政策，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的項(xiàng)目，其收益即增加的財(cái)政收入歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地處偏遠(yuǎn)，交通不便，人才缺乏，很難招到企業(yè)進(jìn)駐。可是為了完成招商任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不想方設(shè)法找關(guān)系、挖空心思、不惜財(cái)力去招商、引項(xiàng)目?，F(xiàn)在土地都分到了農(nóng)戶，該由農(nóng)民自行決定種啥或何時(shí)翻地、何時(shí)播種、何時(shí)收割，但上級(jí)政府往往采取行政手段，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按限定時(shí)間完成秋翻地、播種、收割等任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成任務(wù)，只得雇工幫助農(nóng)戶完成農(nóng)業(yè)作業(yè)。久而久之，少數(shù)農(nóng)戶掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的心態(tài)，以種種理由特意拖延時(shí)間，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雇人、雇傭農(nóng)機(jī)替自已作業(yè)。雇人的費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好自行買單。不僅加大支出，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，而且年初也無(wú)法列入預(yù)算，年末更不能如實(shí)編報(bào)在決算中，造成決算虛假。

（五）不可預(yù)見支出比重大。不可預(yù)見支出不僅是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難和發(fā)生新增債務(wù)的誘因，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以編制預(yù)決算或做好財(cái)政財(cái)務(wù)公開工作的重要因素。如接訪費(fèi)?，F(xiàn)在各級(jí)政府對(duì)信訪高度重視，將信訪案件作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一項(xiàng)重要指標(biāo)，實(shí)行“一票否決”。為了實(shí)行零上訪的目標(biāo)，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力做好群眾來(lái)信來(lái)訪工作，花錢買平安，化解矛盾，爭(zhēng)取做到群眾上訪不出鄉(xiāng)；另一方面不惜財(cái)力，出人力、花重金到北京接回上訪者，上訪者的路途費(fèi)用全由鄉(xiāng)里負(fù)責(zé)。為了“摘號(hào)”（即消除在北京有群眾上訪的記錄），有的甚至不擇手段，買通相關(guān)人員。據(jù)調(diào)查，到北京接回一次上訪人員，少則一萬(wàn)元，多則幾萬(wàn)元。部分支出不符合規(guī)定，如招待費(fèi)。現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定政府招待費(fèi)不得超過(guò)公用經(jīng)費(fèi)的2%，但實(shí)際上每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)招待費(fèi)超過(guò)規(guī)定數(shù)額的數(shù)倍，有的甚至數(shù)十倍，超過(guò)的部分不能列入預(yù)決算科目。同時(shí)，公用經(jīng)費(fèi)短缺，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“八仙過(guò)?！备黠@其能，搞創(chuàng)收解決，有的創(chuàng)收拿不到臺(tái)面上，無(wú)法編制在決算內(nèi)；大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要到一些部門或企業(yè)去化緣，求得資助，這部分收入同樣無(wú)法預(yù)測(cè)。另外，收入不穩(wěn)。無(wú)論實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支，還是分稅制或收入增長(zhǎng)分成型的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從縣級(jí)以上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付得的收入，年初或年中很難確定，大部分需要年末一錘定音。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行組織的收入一次性因素較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)出租或賣資產(chǎn)、資源的收入不固定。個(gè)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪占專項(xiàng)資金，無(wú)法擺在桌面上。

三、建議

（一）要壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行政費(fèi)支出。堅(jiān)持倡導(dǎo)過(guò)緊日子的思想，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡可能節(jié)約支出。要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出定員定額管理，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要進(jìn)一步端正地方政府領(lǐng)導(dǎo)的思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，防止做表面文章，少搞些達(dá)標(biāo)競(jìng)賽等活動(dòng)。要嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三公”經(jīng)費(fèi)管理，從嚴(yán)控制不合理支出。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)用車要作出規(guī)定，嚴(yán)格用車標(biāo)準(zhǔn)。要嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)招待費(fèi)支出，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接待標(biāo)準(zhǔn)，積極倡導(dǎo)舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)食堂，招待客人在食堂。與此同時(shí)，要進(jìn)一步搞好農(nóng)村綜合改革，建立撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長(zhǎng)效機(jī)制，鼓勵(lì)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)給予政策傾斜，加大資金投入。

（二）要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)邁向均等化政策目標(biāo)的逐步實(shí)施，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共支出力度的加大，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能將成為趨勢(shì)。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，各級(jí)政府都要落實(shí)在行動(dòng)上。各口的專項(xiàng)資金不能一味地上收管理權(quán)，應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目資金應(yīng)盡可能通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所撥付，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政既能看得見也能摸得著，充分發(fā)揮管理資金的作用。有條件的地方，要恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)，建立與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政真正打造成基層的一級(jí)財(cái)政。

（三）要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算制度。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)決算的編制尚不宜過(guò)精、過(guò)細(xì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算應(yīng)允許按上年或前幾年的收支數(shù)據(jù)進(jìn)行編制。要實(shí)行縣鄉(xiāng)預(yù)算共編，縣市向上級(jí)財(cái)政部門報(bào)送的財(cái)政預(yù)算應(yīng)分列縣市本級(jí)預(yù)算和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算口徑，明確各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制在財(cái)政決算報(bào)告中的填報(bào)要求。要鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中收付、“收支兩條線”、政府采購(gòu)、政府收支分類預(yù)算管理制度改革成果，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理更加科學(xué)、公開、透明。

（四）要加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。黑龍江省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部省份，建議中央進(jìn)一步加大對(duì)該省轉(zhuǎn)移支付力度，支持解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問(wèn)題。一是要建立對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付（包括緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)補(bǔ)資金）穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，特別是不斷增加對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)。二是建議中央財(cái)政進(jìn)一步鼓勵(lì)地方化解鄉(xiāng)村債務(wù)，提高化解債務(wù)資金中無(wú)償資金的比例，切塊給地方用于化解鄉(xiāng)村債務(wù)。三是建議中央財(cái)政設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展專項(xiàng)資金，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)搞好辦公場(chǎng)所、設(shè)備更新、網(wǎng)絡(luò)通信等基礎(chǔ)建設(shè)，提升管理水平。同時(shí)，建議省級(jí)財(cái)政在核撥對(duì)縣一般性轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，應(yīng)明確補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最低數(shù)額，確保資金落實(shí)到位。

（五）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政肩負(fù)重任，又面臨諸多矛盾、問(wèn)題和困難。這些問(wèn)題和困難，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)和解決。一是建議財(cái)政部設(shè)立主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的管理機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)各地加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，統(tǒng)一指導(dǎo)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，明確工作目標(biāo)與任務(wù)，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政矛盾和困難。二是建議借鑒安徽等省的做法，將設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所合署辦公，形成全力，統(tǒng)籌安排，切實(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)工作。三是要分期分批安排資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)代化辦公水平，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所建設(shè)成環(huán)境優(yōu)美、硬件齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。四是要進(jìn)一步強(qiáng)化縣以上財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管手段，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。建議財(cái)政部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)納入“金財(cái)工程”，增加資金投入，實(shí)現(xiàn)中央到省、市、縣、鄉(xiāng)的財(cái)政網(wǎng)絡(luò)暢通，強(qiáng)化中央、省對(duì)縣至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政數(shù)據(jù)信息化管理，為全面規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理創(chuàng)造必要的條件。

（六）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)。一是理順編制，提高財(cái)政所干部的待遇。建議省財(cái)政廳要協(xié)調(diào)有關(guān)部門，解決財(cái)政所人員編制歸縣管但編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，并對(duì)資金監(jiān)管工作成績(jī)顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，考慮將其升格為副科級(jí)單位，努力營(yíng)造激勵(lì)干部干事業(yè)，支持干部干成事業(yè)的良好氛圍。二是要建立民主推薦、差額票決、競(jìng)爭(zhēng)上崗、嚴(yán)格考察的機(jī)制，把態(tài)度端正、勇于擔(dān)當(dāng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的干部充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍中來(lái)。三是對(duì)擬報(bào)考市縣工作公務(wù)員崗位的大學(xué)畢業(yè)生，要求其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作三年以上，經(jīng)考核合格后調(diào)整到市縣工作。四是對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政干部試行定期交流換崗制度。五是進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)工作，明確財(cái)政部和省、市、縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部的培訓(xùn)職責(zé)和任務(wù)。六是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)，程序嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。七是推進(jìn)財(cái)政文化建設(shè)，把反腐倡廉的思想教育、紀(jì)律教育與社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和法制教育結(jié)合起來(lái)，健全內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)筑廉政制度防線，形成以積極防范為核心、以強(qiáng)化管理為手段的科學(xué)防范機(jī)制。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)處）

責(zé)任編輯：洪峰