喬晶

摘要：當前我國旅游業(yè)隨著國家法定節(jié)假日的增加發(fā)展迅速，在良好的發(fā)展態(tài)勢下，同時也呈現(xiàn)出一定的問題，本文以這些問題為邏輯起點，分析我國旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作執(zhí)行困難的原因，總結(jié)歸納影響完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的各方面因素，進而從不同的角度提出完善我國旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的對策。

關鍵詞：旅游質(zhì)監(jiān) 行政執(zhí)法 體系 完善

當前，我國進入完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新階段，中國旅游業(yè)也步入建設世界旅游強國的新時期，在旅游業(yè)加速發(fā)展的道路上，同時暴露出一些行業(yè)性問題，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)，為了使旅游業(yè)更好更快地發(fā)展，應該加快構(gòu)建完善的旅游質(zhì)監(jiān)體系與行政執(zhí)法的步伐。

1當前我國旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作問題產(chǎn)生的原因

1.1 體制原因

根據(jù)國家旅游局2009年印發(fā)的《關于加強旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊伍建設的意見》中規(guī)定：“旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)要承擔起三項主要任務，即受理旅游投訴、開展旅游服務質(zhì)量現(xiàn)場檢查、開展旅游行政執(zhí)法。”規(guī)定中對于旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)屬并不明確，屬于法律授權(quán)還是行政委托沒有明確劃分出來，因此一些法律責任歸屬問題也就不能確定。除此之外，行政執(zhí)法很難在不健全的旅游事故責任鑒定權(quán)的情況下得到保障。

1.2 行業(yè)原因

旅游業(yè)在迅猛發(fā)展的勢頭下，產(chǎn)生了一系列的問題，這些問題主要體現(xiàn)在旅游業(yè)行業(yè)發(fā)展的混亂上，這些問題主要是由于法律調(diào)整缺乏系統(tǒng)性，如此產(chǎn)生的后果是加大了旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作的難度。

1.2.1 旅游業(yè)發(fā)展資金投入不足

風景名勝、文物古跡等旅游資源根據(jù)法律規(guī)定屬國家所有，因此這些資源的開發(fā)和維護應該靠國家政府資金的投入，包括與之相配套的基礎設施建設。但是很多地方政府的旅游開發(fā)投入對于旅游業(yè)的發(fā)展需求來說顯得較為短缺，由此導致旅游業(yè)專業(yè)化人才同時短缺，對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作重視度不夠，從而影響了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的有效進行。

1.2.2 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門界限不明確

旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法兩種權(quán)利其實有很大的不同，旅游質(zhì)監(jiān)主要是行使檢察權(quán)，而旅游行政執(zhí)法行使的是執(zhí)法權(quán)。但在現(xiàn)有的旅游法律文件表述中，對兩者的職能描述基本沒有差異，并且很多地區(qū)實行兩個部門合并辦公，更有一些縣級的旅游管理部門尚未成立旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法機構(gòu)，這些不良現(xiàn)象很容易導致旅游監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)混淆不清，產(chǎn)生權(quán)力腐敗。

1.2.3 旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法聯(lián)動機制不完善

當前，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門的執(zhí)法模式尚未成熟，而且旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法還未納入綜合執(zhí)法體系，但是旅游執(zhí)法本身和其他行業(yè)性執(zhí)法的關聯(lián)度很高，需要加強旅游執(zhí)法和工商、質(zhì)監(jiān)、商務物價等部門執(zhí)法的聯(lián)動性。但目前質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門與其他相關部門之間的執(zhí)法銜接性由于專門性旅游立法尚未出臺顯得尤為不足。這直接影響了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的有效進行。

1.3 市場原因

通過《旅行社管理條例》等法規(guī)規(guī)章可知，旅游業(yè)的市場準入門檻較低，因此近年來旅游服務企業(yè)數(shù)量大幅增長，這就加大了旅游市場的競爭力度，同時還出現(xiàn)了不正當?shù)母偁幨侄?。而目前沒有專門的調(diào)整旅游業(yè)競爭行為的法律，可以直接使用的主要是《反不正當競爭法》，這對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作的執(zhí)行帶來很多不便，因此旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法工作的完善面對激烈甚至是惡性的市場競爭行為需要進一步的探索。

2 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的影響因素

2.1 旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法理念的更新

旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法理念的更新對于旅游業(yè)的發(fā)展和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法效果有直接的影響。首先，應該改變管理主導理念以服務為主導，而不應把旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法當作旅游管理工作，這樣才能促進工作的做好。其次，應將質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的視野擴展至整個旅游及與旅游相關的行業(yè)和產(chǎn)品上，而不是僅僅局限在旅游橫向體系甚至僅限于旅行社行業(yè)上，要確立“立足大旅游、服務大市場”的思路。

2.2 旅游立法的完善

旅游立法的完善直接為旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法行為提供了適用依據(jù)，也確保了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的規(guī)范性。在國家對依法行政的要求越來越高的大背景下，旅游行政管理部門和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)必須依法辦事、嚴格執(zhí)法，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的完善必須建立在立法完善的基礎之上。

2.3 旅游市場的有序性

旅游市場是旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的最終服務對象，它的有序與否會對旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的執(zhí)行產(chǎn)生直接影響。

2.4 旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的制度配套

外部制度的配套對完善的旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法網(wǎng)絡形成有明顯的積極作用，例如價格執(zhí)法制度、旅游服務標準制度、專門性的旅游行政處罰程序規(guī)則等都對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的啟動和效果有直接影響。

2.5 旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的法律賦權(quán)

目前，旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門的規(guī)章賦權(quán)存在范圍窄、執(zhí)行難等問題，雖然在國家旅游局的相關規(guī)章中有對旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門的賦權(quán)，但是只是局限在部門規(guī)章的角度，效力層次比較低。因此，在國家的立法層面應該明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的權(quán)限。

2.6 旅游保障體系構(gòu)建

旅游保障體系是確保旅游質(zhì)監(jiān)和行政執(zhí)法效力的手段，例如旅行社質(zhì)量保證金制度、旅游事故的責任保險制度和對執(zhí)法隊伍建設的資金投入等都是確保旅游質(zhì)監(jiān)體系良性循環(huán)和旅游行政執(zhí)法效果的有力保障。

2.7 旅游行政執(zhí)法隊伍建設

旅游行政執(zhí)法隊伍是真正落實制度的主體。在完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的過程中，應該重點培養(yǎng)專業(yè)化的旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法人員的隊伍，提高執(zhí)法的效率。

2.8 旅游執(zhí)法手段科學化

加強旅游執(zhí)法手段的科學化能有效提高旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的工作效率，例如近年來推行的旅游綜合執(zhí)法，相對集中處罰權(quán)和旅游公共信息網(wǎng)絡平臺建設等都有效地改善了執(zhí)法效果。加強旅游執(zhí)法手段的科學化還能壓縮旅游行政執(zhí)法的權(quán)力尋租空間和避免人為因素的干擾。

3 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的對策

3.1 旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的整體思路

建立完善的旅游質(zhì)監(jiān)體系和行政執(zhí)法制度，是要建立三維立體的制度體系，完善的體系的基本原則是：①立足大旅游、服務大市場原則。②根據(jù)旅游市場的細分化，實現(xiàn)旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法的多元化。③旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法工作的規(guī)范化。④旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法的標準化。⑤旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法過程的程序化。

3.2 旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的總體設想與行政執(zhí)法的制度安排

根據(jù)國家旅游局印發(fā)的《關于加強旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊伍建設的意見》（旅辦發(fā)[2009]號）文件精神，各地應根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展和旅游監(jiān)督管理工作的需要，明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位和職能，承擔全面受理旅游投訴、開展旅游服務質(zhì)量現(xiàn)場檢查和旅游行政執(zhí)法工作任務，并行使相應監(jiān)督檢查權(quán)。明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)的主要任務，當前，旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)要承擔起三項主要任務，即受理旅游投訴、開展旅游服務質(zhì)量現(xiàn)場檢查、開展旅游行政執(zhí)法。明確國家、省、市、縣等各級旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)的職責分工，國家旅游質(zhì)監(jiān)機構(gòu)，主要負責旅游質(zhì)監(jiān)政策、方針、制度的制定，負責協(xié)調(diào)、指導和督促其貫徹落實；省級旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)承擔組織、協(xié)調(diào)、指導省內(nèi)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作職責，同時依法開展旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作；地市州和縣市區(qū)兩級質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)，具體承擔旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的主要任務。旅游質(zhì)監(jiān)體系的整體性構(gòu)建，可以從內(nèi)部和外部兩個方面著手。

3.2.1 完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的框架設計

根據(jù)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的實際情況，完善旅游質(zhì)監(jiān)體系應該從外向和內(nèi)向兩個角度入手來指導旅游行政執(zhí)法工作。

①外向型旅游質(zhì)監(jiān)體系的構(gòu)建應包括四個方面的內(nèi)容：一是關于構(gòu)建旅游市場環(huán)境整治的監(jiān)管制度體系；二是關于完善旅游政策法規(guī)的制定或參與制定程序規(guī)范； 三是關于完善旅游政策法規(guī)實施效果的檢測與反饋機制； 四是關于與旅游相關的行業(yè)聯(lián)動執(zhí)法機制的構(gòu)建。

②內(nèi)向型旅游質(zhì)監(jiān)體系的構(gòu)建應從橫向與縱向旅游質(zhì)監(jiān)體系兩個方面著手。橫向的旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建應主要面對直接從事旅游服務的旅游經(jīng)營企業(yè)，要加強當前已有的對旅行社、旅游景區(qū)、導游人員等方面的監(jiān)管制度建設，同時還要構(gòu)建縱向的旅游質(zhì)監(jiān)體系，重點是加強對輔助旅游企業(yè)的監(jiān)管，加強對旅游飯店和旅游配套服務企業(yè)的監(jiān)管制度建設。

3.2.2 完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的制度安排

①外向型旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的制度安排

完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法機構(gòu)的設置是首要任務，要改變目前旅游質(zhì)監(jiān)與旅游行政執(zhí)法不分家的工作形式，應使旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的權(quán)利分置明確，旅游質(zhì)監(jiān)部門負責監(jiān)察旅游市場和旅游企業(yè)的違法違規(guī)行為，旅游執(zhí)法部門負責對違法違規(guī)行為的依法處理。

其次，要建立完備的旅游執(zhí)法標準化體系。目前我國的現(xiàn)有標準雖然涉及諸多方面，例如旅游景點、旅行社、旅游服務人員、旅游安全管理等，但是針對近年來新興的旅游特殊服務項目以及旅游術語標準化等鮮有涉及，因此應該進一步完善旅游執(zhí)法標準，與世界旅游組織相關標準接軌，向國際標準化組織靠攏。

最后，必須進行對旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法依據(jù)的完善。我國現(xiàn)已出臺幾十部關于旅游方面的行政法規(guī)和規(guī)章，但是旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作仍受到相關法律效力等級等問題的限制，因此應該對具體的行業(yè)性制度進行補充。

②內(nèi)向型旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的制度安排

依據(jù)現(xiàn)有的旅游質(zhì)量標準規(guī)定，嚴格要求從事旅游服務的企業(yè)和個人，加強資質(zhì)和資格的管理，但是當前有些具體的行為規(guī)定缺乏現(xiàn)實可操作性，例如導游強制游客購買紀念品等行為，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門處于監(jiān)管難的尷尬局面，要想解決這一問題，要從源頭抓起，調(diào)整旅游證據(jù)規(guī)則和旅游投訴管理規(guī)定。

在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系是十分必要的，全社會都應給予充分的關注和配合，積極促進形成完善的三維立體的旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系。

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