李健華 趙鳴驥 潘學峰 陳金強 王衍 劉璐

去年夏天，農(nóng)業(yè)部財務司、人事司會同財政部農(nóng)業(yè)司赴芬蘭、冰島和荷蘭就農(nóng)業(yè)補貼政策進行了考察?？疾熘?，我們分別與三個國家的農(nóng)業(yè)部及相關政策研究專家、冰島農(nóng)協(xié)和食品與獸醫(yī)局、荷蘭瓦赫寧根農(nóng)業(yè)大學等進行了6場10個專題交流，實地參觀了2個農(nóng)場，詳細了解了三個國家農(nóng)業(yè)補貼政策的框架體系、具體內(nèi)容和組織實施情況，掌握了很多很有價值的一手資料。我們認為，三個國家長期以來堅持農(nóng)業(yè)補貼支持，形成了比較完整的補貼政策體系，達到了比較高的補貼水平，成為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的重要保障。當前，我國正處于建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關鍵時期，這些國家的補貼政策雖不能直接復制，但對完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策有很好的借鑒意義。

三個國家的農(nóng)業(yè)補貼政策

基本概況

芬蘭農(nóng)業(yè)補貼政策

芬蘭農(nóng)業(yè)比較發(fā)達，但在GDP中所占份額不大，目前僅占1.9%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以畜牧業(yè)為主，種植業(yè)為輔，大部分農(nóng)業(yè)用地用于飼料作物種植或放牧?？偟每?，芬蘭所需的谷物、肉類、奶制品基本能夠自給，蔬菜和水果需進口一部分。芬蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體是私人農(nóng)場，在市場競爭壓力和政府鼓勵下，通過聯(lián)合合并，農(nóng)場數(shù)量已從20年前的10萬多個減少到目前6.12萬個（面積在1公頃以上），平均每個農(nóng)場耕地面積37.25公頃，以中小型家庭農(nóng)場為主，面積100公頃以上的只占6%。在家庭農(nóng)場中，28%的農(nóng)場從事畜牧業(yè)，主要是奶牛養(yǎng)殖，67%的農(nóng)場主要從事作物種植，作物包括大麥、燕麥、黑麥等。

芬蘭農(nóng)業(yè)補貼政策主要根據(jù)歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）規(guī)定的支持計劃制定，包括直接補貼、環(huán)境欠佳地區(qū)補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼和芬蘭本國的補助四個部分。2012年，芬蘭農(nóng)業(yè)補貼支持總額為18.68億歐元，與近年來的補貼水平基本持平，占本國財政支出的比重約3.6%。其中，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策補貼13.24億歐元，包括直接補貼5.39億歐元、環(huán)境欠佳地區(qū)補貼4.22億歐元、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼3.63億歐元；芬蘭本國用于農(nóng)業(yè)和園藝方面的補助總計約5.44億歐元。

直接補貼主要按照2003年通過的單一農(nóng)場補貼計劃實施，預算全部由歐盟負擔。補貼包括兩個部分：脫鉤的單一補貼和繼續(xù)與生產(chǎn)掛鉤的補貼。目前，芬蘭大約90%的直接補貼與生產(chǎn)脫鉤，以2006年基期耕地面積為補貼依據(jù)；同時對某些作物的掛鉤補貼仍保留580萬歐元，約占10%。對哺乳母牛、公牛、母羊和淀粉土豆繼續(xù)實行掛鉤補貼。

環(huán)境欠佳地區(qū)補貼（LFA）和農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼由歐盟和芬蘭共同承擔。歐盟某些農(nóng)村地區(qū)被劃定為環(huán)境欠佳地區(qū)，這些地區(qū)的補貼主要是確保該類地區(qū)的農(nóng)業(yè)能持續(xù)下去、農(nóng)村能有人居住。農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼則是對農(nóng)場主采取措施減少因農(nóng)業(yè)引起的環(huán)境負荷而造成的產(chǎn)量下降和成本增加給予補償，補償計劃包括基本措施、額外措施以及特殊措施合同，主要目標是減少對水的污染，此外還限制有害氣體排放、緩解農(nóng)藥使用的風險、保護農(nóng)村景觀和生物多樣性。在環(huán)境欠佳地區(qū)補貼和農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼中，歐盟資金占25-30%，其余由芬蘭國家資金支付。芬蘭的環(huán)境欠佳地區(qū)補貼覆蓋全部耕作地區(qū)，2012年的欠佳地區(qū)補貼4.22億歐元，三類不同區(qū)域每公頃補貼150-210歐元。

芬蘭的國家補助包括北部補助、南部補助、環(huán)境欠佳地區(qū)額外補助和其他補助。目的是為芬蘭不同地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供條件。補貼水平及補貼地區(qū)間分配原則是在加入歐盟談判時確定的，但補貼不能提高產(chǎn)量，也不能超過加入歐盟前的總補貼水平。為分配補貼資金，芬蘭將全國自南向北分為A、B、C三類區(qū)域。北部補助僅在C區(qū)域?qū)嵤?，南部補助僅在A、B區(qū)域?qū)嵤?011年，芬蘭政府安排北方補助3.35億歐元，南部補助8400萬歐元，環(huán)境欠佳地區(qū)額外補助1.19億歐元，以及其他補助2300萬歐元。所謂北部補助是指芬蘭加入歐盟時約定允許芬蘭對緯度62°及其周邊地域給予補助，面積約為140多萬公頃，占芬蘭可耕地面積55.5%，具體內(nèi)容包括牛奶補助以及按動物飼養(yǎng)頭數(shù)和耕種面積給予的補助，以及溫室生產(chǎn)補助，園藝產(chǎn)品、野漿果和蘑菇的儲存補助。南部補助是允許對加入歐盟引起極度困難的地區(qū)給予的補貼，但對極度困難沒有概念定義，也沒有措施的期限。芬蘭認為是長期的，歐盟則認為是臨時的。根據(jù)2007年11月談判達成的結(jié)果，直到2013年芬蘭既可以在南部實施國家直接補助，也可以對畜牧生產(chǎn)和園藝給予投資補助。環(huán)境欠佳地區(qū)額外補助是根據(jù)2003年芬蘭和歐盟談判達成的臨時協(xié)議，從2005年在芬蘭全國實施的對可耕作區(qū)域的額外補助，每公頃基本補助標準按不同區(qū)域為20-25歐元，牧場的可耕作面積每公頃補貼不超過80歐元。歐盟和芬蘭共同承擔的環(huán)境欠佳地區(qū)補貼加上芬蘭的額外補助，每畝最高補助不得超過250歐元。

在北部拉普蘭省的一個馴鹿農(nóng)場，我們了解到，農(nóng)場按照耕地面積獲得的各項補貼約為每公頃500歐元，該農(nóng)場主30公頃耕地每年獲得補貼為1.5萬歐元，同時，每頭馴鹿獲得的頭數(shù)補貼為28.5歐元。據(jù)芬蘭農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，芬蘭農(nóng)場收入中，政府補貼支持約占27%。

冰島農(nóng)業(yè)補貼政策

冰島農(nóng)業(yè)在冰島經(jīng)濟社會中占重要地位，目前冰島GDP中農(nóng)業(yè)占6.7%，其中，農(nóng)林牧業(yè)占1.4%，漁業(yè)占5.3%。漁業(yè)是主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，約占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重的80%，漁業(yè)出口約占冰島出口額的40%；全國大約3400個農(nóng)場，主要從事羊、牛和馬等畜牧養(yǎng)殖，產(chǎn)值占農(nóng)林牧總產(chǎn)值的87%。冰島肉、奶、蛋自給有余；受地理氣候條件限制，冰島僅可種植土豆，利用溫室雖可生產(chǎn)部分蔬菜，但50%以上依靠進口，谷物、水果基本依靠進口。

冰島農(nóng)業(yè)補貼政策主要關注食物安全、食品衛(wèi)生安全、食品質(zhì)量，維持和加強農(nóng)村活動、環(huán)境可持續(xù)性以及維持農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)支持措施主要包括價格支持和直接補貼兩個方面。價格支持主要是考慮到國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品（不包括漁業(yè)）缺乏競爭力，實行較高的關稅保護和嚴格的進口限制；直接補貼主要針對養(yǎng)牛和養(yǎng)羊，以及少量的溫室生產(chǎn)等。冰島的直接補貼依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、定價和銷售法案以及政府與農(nóng)場主協(xié)會之間的協(xié)議而設立。目前有三個協(xié)議：一是2004年的奶業(yè)生產(chǎn)協(xié)議，2014年到期；二是2007年的綿羊生產(chǎn)協(xié)議，2015年到期；三是2002年的園藝生產(chǎn)協(xié)議，2013年到期。這些協(xié)議對政府具有約束力，每年通過政府預算安排資金。冰島養(yǎng)牛補貼與生產(chǎn)配額直接掛鉤，配額可以自由轉(zhuǎn)讓，補貼約占奶牛收入的40%；養(yǎng)羊補貼從1995年取消生產(chǎn)配額后，基于羊肉產(chǎn)量過剩，補貼由兩部分組成，三分之一是由歷史產(chǎn)量折合為補貼權益的脫鉤補貼，三分之二是要在滿足環(huán)境保護等要求基礎上的補貼，總體上補貼占養(yǎng)羊收入的30-35%。目前，冰島每年的農(nóng)業(yè)補貼約120億冰島克朗（約7600萬歐元），支持水平相對較高，生產(chǎn)者支持總量占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的47%，比歐盟支持水平高1倍，但占財政支出的比重不到3%。

冰島農(nóng)業(yè)補貼政策由漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部全面負責，具體由食品和獸醫(yī)局、農(nóng)場主協(xié)會組織實施。所屬食品和獸醫(yī)局負責與生產(chǎn)者負責牛奶生產(chǎn)記錄、綿羊生產(chǎn)記錄等的統(tǒng)計、核實，所有補貼都以這些記錄為依據(jù)。農(nóng)場主協(xié)會依據(jù)有關法律以及與漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部的協(xié)議、與食品和獸醫(yī)局的協(xié)議，負責并維護許多數(shù)據(jù)庫記錄，兌付補貼，政府按照補貼額的0.17%安排其工作經(jīng)費。為有效管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和補貼，冰島建立了完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫。

冰島對農(nóng)業(yè)的補助主要是對農(nóng)場主的直接補貼。此外，還有幾個小的補貼，包括某些產(chǎn)品的營銷支持、推廣服務和家畜改良支持、溫室的電費補貼，羊毛的使用、儲存和營銷，以及教育和科研等。為促進農(nóng)村發(fā)展，對有機農(nóng)業(yè)、谷物種植、放牧管理和土地利用、環(huán)境措施、排水、土地施鈣等方面也有一些支持。

荷蘭農(nóng)業(yè)補貼政策

荷蘭是世界上重要的農(nóng)業(yè)強國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值約占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%。農(nóng)業(yè)以畜牧業(yè)和園藝業(yè)為主，其產(chǎn)品在世界農(nóng)產(chǎn)品市場上占有十分重要的地位。荷蘭是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國，其中蔬菜出口量約占整個歐洲出口量的四分之一。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值構(gòu)成中，畜牧業(yè)占50%，園藝業(yè)占38%，農(nóng)田作物占12%。全國約有1/3土地是牧場，主要飼養(yǎng)奶牛、豬、羊及家禽等。荷蘭生產(chǎn)的肉、蛋、奶、黃油、馬鈴薯、蔬菜、糖等除滿足國內(nèi)需求外，大量出口國外。

荷蘭農(nóng)業(yè)補貼政策主要執(zhí)行歐盟共同農(nóng)業(yè)政策。2011年，荷蘭得到歐盟共同農(nóng)業(yè)政策支持9.8億歐元，分為兩大部分，第一部分主要是直接補貼和少量的市場政策，約占支持額的91%，其中直接補貼8.17億歐元；第二部分是農(nóng)村發(fā)展政策，約占支持額的9%。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策外，荷蘭政府安排農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)預算5億歐元，主要是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策第二部分農(nóng)村發(fā)展政策荷蘭承擔部分約1.8億歐元，農(nóng)業(yè)知識創(chuàng)新1.7億歐元，以及溫室投資補貼、年輕農(nóng)場主投資補貼、漁業(yè)投資補貼等。此外，荷蘭農(nóng)業(yè)部還直接負責農(nóng)業(yè)教育預算約7.8億歐元，主要用于瓦赫寧根農(nóng)業(yè)大學以及其他農(nóng)業(yè)教育支出，以及培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才。

為促進農(nóng)場發(fā)展，荷蘭早在1951年就建立了農(nóng)業(yè)貸款擔?；?，支持農(nóng)場，特別是中等規(guī)模農(nóng)場的建立、兼并和提升等。目前，每年擔?；鹨?guī)模達1億歐元，擔保貸款額達5億歐元，占到每年農(nóng)業(yè)投資的10%，每筆貸款擔保一般在5萬—250萬歐元之間。由于管理得當和投資有效，過去15年擔保的損失率僅為0.6%。從2009年開始，擔?；鹩赊r(nóng)業(yè)部負責管理，政府每年補助200萬歐元。

三個國家農(nóng)業(yè)補貼政策的共同特征及趨勢

我們此次考察的三個國家，芬蘭和荷蘭加入了歐盟，主要執(zhí)行歐盟共同農(nóng)業(yè)政策，冰島雖沒有加入歐盟，但補貼水平更高。從三個國家對補貼政策來看，具有以下四個特點：

（一）長期堅持農(nóng)業(yè)補貼，并在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中不斷調(diào)整完善農(nóng)業(yè)補貼政策內(nèi)容。從上個世紀60年代，歐盟通過特定產(chǎn)品市場的共同組織啟動實施了共同農(nóng)業(yè)政策，從此一直堅持鞏固和完善農(nóng)業(yè)補貼，并在歐盟經(jīng)濟政策占據(jù)十分重要的地位。2011年，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策安排預算586億元，占歐盟總預算的41.3%。同時，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，政策經(jīng)歷了以市場價格干預為主的生產(chǎn)激勵政策、通過掛鉤直接補貼并減少價格政策進行生產(chǎn)限制、以脫鉤直接補貼和生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村發(fā)展為重點的更寬泛農(nóng)業(yè)補貼等三個階段。現(xiàn)行政策是2003年改革后的第三階段政策框架，主要包括所謂第一、第二兩個支柱，大量資金用于第一支柱，2011年預算為429億歐元，占共同農(nóng)業(yè)政策預算的73%，單一農(nóng)場補貼為398億歐元，已經(jīng)成為主要的農(nóng)業(yè)支持手段，市場支持僅有30億歐元，份額下降到了1%以下；第二支柱資金用于農(nóng)村發(fā)展措施，預算為157億歐元，占27%。冰島雖未加入歐盟，但農(nóng)業(yè)政策也隨農(nóng)業(yè)發(fā)展及時調(diào)整，比如2002年取消了園藝作物的關稅政策實行直接補貼。

（二）當前農(nóng)業(yè)補貼的主要目標是保持農(nóng)民收入穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村發(fā)展日益受到關注。目前，無論歐盟成員國的芬蘭、荷蘭，還是未加入歐盟的冰島，農(nóng)業(yè)補貼的對象主要是農(nóng)場主，目標主要是在保持國內(nèi)生產(chǎn)穩(wěn)定的基礎上，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定。芬蘭農(nóng)民收入的27%來自于各項政府補貼，冰島奶農(nóng)收入的40%、養(yǎng)羊收入的30-35%來源于政府補貼，這些補貼大多與農(nóng)民的當年生產(chǎn)不掛鉤，成為農(nóng)民每年穩(wěn)定的收入來源，奠定了農(nóng)民收入穩(wěn)定的基礎。近年來，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水資源保護、肥料用量、食物安全、以及動物福利等指標與獲得直接補貼掛鉤，并逐步加大農(nóng)村發(fā)展的支持，目標是確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確保生態(tài)環(huán)境不被破壞，這也是下一輪歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革中重點強化的方向。在冰島，養(yǎng)羊補貼中三分之二的直接補貼與生產(chǎn)環(huán)境保護進行掛鉤。

（三）農(nóng)業(yè)補貼均以相關法案為基礎，補貼預算具有強制性和穩(wěn)定性。對于歐盟成員國，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策是各項補貼的基石，各個成員國都要遵守，在荷蘭每四年要進行一次本國預算法案的研究，確定補貼政策。由于有比較明確的法律依據(jù)，每年補貼預算法定安排，補貼額相對固定。比如芬蘭2006-2012年，每年補貼總額基本固定在18-19億歐元，補貼資金結(jié)構(gòu)也趨于穩(wěn)定。歐盟從2000年以來每年安排的

農(nóng)業(yè)補貼基本穩(wěn)定在500多億歐元。冰島農(nóng)業(yè)補貼主要基于1993年的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)定價和銷售法案、1998年的農(nóng)業(yè)法案，直接補貼則依據(jù)三個生產(chǎn)協(xié)議執(zhí)行。因此，農(nóng)民對其享受的補貼項目和補貼金額有比較明確的預期，能夠合理地據(jù)此安排生產(chǎn)活動。同時，大量實行基于歷史數(shù)據(jù)的脫鉤補貼，既相對穩(wěn)定了農(nóng)民每年享受的補貼數(shù)額，也有利于比較準確地核定補貼規(guī)模。

（四）補貼政策既強調(diào)公平性，同時又對重點地區(qū)和重點產(chǎn)品進行重點補貼。目前，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策和冰島的農(nóng)業(yè)補貼政策多為脫鉤直接補貼，依據(jù)是歷史面積或產(chǎn)量，各項補貼能夠全面覆蓋所有農(nóng)場，補貼標準基本一致，農(nóng)戶得到的補貼相對比較公平。同時，為減少農(nóng)場間的補貼規(guī)模差距，歐盟2009年將給予一年直接補貼在5000歐元以上的農(nóng)場主補貼削減了7%（每個農(nóng)場的第1個5000歐元補貼不削減），之后每年提高1個百分點，2012年已消減了10%。同時，重點地區(qū)和重點品種也是補貼政策傾斜支持的方向，芬蘭將北部地區(qū)列入重點補貼，冰島集中資金重點補貼養(yǎng)牛和養(yǎng)羊，荷蘭的貸款擔?；鹬胤龀种械纫?guī)模的成長型農(nóng)場。

此外，我們考察的三個國家都有在不斷弱化市場價格支持政策，減少市場干預的力度。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中涉及市場價格補貼資金規(guī)模已經(jīng)低于預算的1%，下一步改革中還將進一步壓縮價格支持的空間。冰島價格支持雖是農(nóng)業(yè)支持政策的重要組成部分，但核心政策措施是直接補貼。

（節(jié)選自赴歐考察組考察報告）