羅麗君

摘要：人大代表的選舉是公民行使民主權(quán)利的主要途徑與方式。由于法律規(guī)定得不具體、不完善，以及實踐中種種客觀或人為因素的影響，在代表名額分配的具體環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)一些影響選舉的問題，影響了選民參加選舉的積極性和選舉工作的順利進行，影響到選舉的普遍性、公平性、公正性和社會主義選舉功能的發(fā)揮。本文針對這些問題，提出了改革的意見，以促進選舉制度的民主化進程，切實保障人民民主權(quán)利的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：選舉制度；民主；代表名額；改革

一、前言

選舉是公民參與管理國家事務(wù)的重要途徑和形式。建立—套完備的選舉制度是實現(xiàn)真正民主的程序性要件。1979年，我國選舉制度進行了重要的改革，30年來，我國人大代表選舉的民主程度逐步提高，但是我國現(xiàn)行的選舉法中一些環(huán)節(jié)尚存欠缺，使社會主義民主的優(yōu)越性不能得以充分發(fā)揮。

在整個選舉制度體系中，關(guān)于代表名額和比例的數(shù)字的變化，隱含著是我國選舉制度向科學(xué)化和規(guī)范化發(fā)展、在代表性與功能性尋求平衡的歷程。合理的代表規(guī)模，既是人大制度性質(zhì)的體現(xiàn)，也是發(fā)揮人大政治功能的要求。上世紀90年代以前，我國各級人大代表名額過大，并且確定較為隨意，極不利于人大議政。1995年《選舉法》修訂時對代表名額和比例方面的規(guī)定有很大的改進，在第九條中，規(guī)定以“基數(shù)+增數(shù)”的方式確定各級人大代表的名額，并確定了各級人大代表名額的基數(shù)、增數(shù)和最高限額。這種量化方式有利于代表名額總數(shù)的控制，也有利于選舉的規(guī)范化，使選舉更具有科學(xué)性。代表比例及代表所代表的人口比例，是選舉制度代表性與公正性的體現(xiàn)。在1995年以前，我國各級人大城市和農(nóng)村每一代表所代表的人口比例不盡相同，1995《選舉法》將原來各級人大中城鄉(xiāng)代表所代表的不同人口數(shù)統(tǒng)一為“四倍”。2007年，黨的十七大報告中又明確提出，“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，農(nóng)業(yè)人口“四分之一”的選舉權(quán)有望得到改變。我國選舉制度的基本原則是普遍、平等、直接選舉與間接選舉相結(jié)合，以及無記名投票。農(nóng)村公民的“四分之一選舉權(quán)”雖然有一定的歷史、現(xiàn)實原因，但畢竟違背了選舉的平等原則，是一種不公平的體現(xiàn)。《選舉法》進一步縮小、乃至消除城市代表與農(nóng)村代表所代表的人口比例，使城鄉(xiāng)之間、男女之間、民族之間的差別逐步縮小，具有巨大的進步意義。

然而，隨著社會的發(fā)展，《選舉法》規(guī)定按不同戶籍人口數(shù)，以不同比例分配人大代表名額，這種規(guī)定與憲法精神不一致，還是無法體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)平等原則。

二、我國直接選舉中代表分配名額的現(xiàn)狀

代表名額的確定和分配是選舉過程中的一個重要環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行的選舉法對各級人大代表名額的數(shù)量、確定的程序和確定的原則做了較為詳細的規(guī)定。實踐中，由于地方人民代表大會的代表名額均由其上一級人大常委會經(jīng)過一定程序而確定，各行其是的現(xiàn)象基本上不存在。

（一）代表名額的確定

我國現(xiàn)行選舉法對全國人大代表和地方各級人大代表名額的構(gòu)成做了明確的規(guī)定，即由代表總名額（總名額=名額基數(shù)+人口增加數(shù)）、最高限額和特殊名額組成。

地方各級人大代表名額基數(shù)與按人口增加的代表數(shù)相加，即為地方各級人大代表總名額。全國人大代表名額不超過3000人，名額分配由全國人大常委會根據(jù)情況決定。

除依上述原則確定代表名額外，少數(shù)民族地方有以下特殊情況，自治區(qū)和聚居的少數(shù)民族多的省，聚居的少數(shù)民族多或人口居住分散的縣、鄉(xiāng)，分別經(jīng)全國人大常委會或省級人大常委會決定，代表名額可以另加5%。

根據(jù)上述代表名額的確定辦法，省級人大的代表名額在350—1000名間。設(shè)區(qū)的市和自治州代表名額在240—650名間?？h級人大代表名額在120—450名之間?？h的人口特少不足五萬的可少120名。鄉(xiāng)級人大代表名額在40名至100名，人口特多的可超過130名。

（二）代表名額的分配

代表總名額確定之后，由該級人大常委會根據(jù)法律的規(guī)定，具體確定如何分配。分配的原則，法律作了明確規(guī)定。1995年將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例由1953年規(guī)定的全國人大代表為八比一、省級人大代表為五比一，統(tǒng)一改為四比一；設(shè)區(qū)的市和自治州、縣仍為四比一。

為保障少數(shù)民族的選舉權(quán)，選舉法體現(xiàn)了對少數(shù)民族地區(qū)的代表人數(shù)照顧性規(guī)定。由于少數(shù)民族人口較少，居住分散，按一般的規(guī)定，很多少數(shù)民族就難以保證選出代表參加當?shù)睾腿珖娜嗣翊泶髸＿x舉法規(guī)定保障少數(shù)民族權(quán)利的原則是：凡少數(shù)民族聚居的地方，每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當?shù)氐娜嗣翊泶髸?。為保證這一原則的實現(xiàn)，選舉法規(guī)定地方各級人民代表大會中，有少數(shù)民族聚居的地方有至少應(yīng)有少數(shù)民族代表1人，全國人大代表中，全國各少數(shù)民族都應(yīng)有它的代表，人口特少的少數(shù)民族，至少應(yīng)有1名代表。

選舉法第十二條第二款還對縣級人大代表農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，作了變通的規(guī)定，即鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級一下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省級人大常委會決定，農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，可以小于四比一直至一比一，這說明我國的民主選舉制度正在逐步向前發(fā)展。

三、直接選舉中代表名額分配存在的問題

（一）城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)比例仍然存在不平等

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規(guī)定：“自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！边@種人為的制度安排實質(zhì)上造成了目前我國選舉制度中農(nóng)村代表代表權(quán)與城市代表代表權(quán)的不平等現(xiàn)象。

隨著中國城市化進程的發(fā)展，農(nóng)村人口越來越多地轉(zhuǎn)移到了城市，如果依然固守上述陳舊而不平等的制度設(shè)置則不合理了?，F(xiàn)在我國的全國人民代表大會的代表中，農(nóng)民的代表很少。由于沒有足夠的代表自己利益的農(nóng)民代表，在人民代表大會中農(nóng)民的利益不能得到很好地反映。農(nóng)民利益如果長期得不到很好地反映，則有可能造成一些社的不穩(wěn)定事件的發(fā)生。近年來的農(nóng)民群體性事件的發(fā)生，利益不能夠得到很好地表達就是一個重要的原因。農(nóng)村選民與城鎮(zhèn)選民在直選中，選舉權(quán)利的平等性仍然存在差異，造成政治結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟運行方式的脫節(jié)，對我國的民主選舉制度的發(fā)展肯定產(chǎn)生不利的影響。

（二）操作實施越來越困難

依選舉法規(guī)定，縣、自治縣人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。這一規(guī)定適應(yīng)了我國20世紀90年代初期的實際。但是隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、戶籍制度改革的深化、城鎮(zhèn)化步伐的加快、撤地建市和撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)劃的變化、許多地方城鄉(xiāng)差別日益縮小、人口流動加快和外來人員大量增加等，現(xiàn)在這種代表名額分配辦法已經(jīng)不完全適應(yīng)。比如在較發(fā)達的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化進程速度很快，二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)差別越來越小。為此，不少地區(qū)取消了農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的區(qū)別。在這種情況下，繼續(xù)執(zhí)行四比一的規(guī)定失去了操作依據(jù)，以戶口為依據(jù)的人口性質(zhì)不好界定。

（三）按照戶籍情況計算人口數(shù)的問題凸顯

上文已論及，以戶籍制度為依托的依戶口身份統(tǒng)計和計算人口數(shù)并依此分配代表名額的做法，已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實，戶口狀況也不能反映公民的職業(yè)狀況和居住狀況。而且，流動人口、人戶分離現(xiàn)象的普遍存在，也使得主要依戶籍人數(shù)統(tǒng)計人口數(shù)并分配代表名額的做法，其公正性和科學(xué)性令人懷疑?，F(xiàn)行主要依戶口情況統(tǒng)計、計算選區(qū)人口數(shù)和選民數(shù)，以及據(jù)此分配代表名額的辦法，對于流動人口日益增加的情況，已顯得滯后，不符合實際。特別是，在許多城市尤其是發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)，外來人口數(shù)量巨大，現(xiàn)行分配代表名額的辦法，對外來人口選民集中、密集的地方顯得不夠公平。對外來人員，大都沒有統(tǒng)計在選區(qū)人口中，而且也基本上沒有參加代表選舉，既沒有參加居住地或工作地的選舉，也沒有參加戶口所在地的選舉，他們的選舉權(quán)實際上難以實現(xiàn)。

（四）代表結(jié)構(gòu)比例的安排表現(xiàn)出諸多局限

在我國幾十年的選舉實踐中，一直注重代表的結(jié)構(gòu)和比例：即從總體上對某一級人大代表在政治面貌、性別、年齡、民族、文化程度、職業(yè)、社會身份等方面進行比例確定、名額分配、選區(qū)落實等一系列結(jié)構(gòu)性制度安排。其根本的實施理由是保證國家權(quán)力機關(guān)和社會主義民主制度具有廣泛性和優(yōu)越性。但是，這種硬性要求按選舉單位分配代表類型進行推薦、提名、選舉的制度，在實施操作中已經(jīng)表現(xiàn)出諸多局限。一是因為缺乏明確的法律依據(jù)，分配的原則有較大的隨意性，實際上限制了投票者行使民主權(quán)利的自主性，也間接剝奪了其他公民的被選舉權(quán)。同時不可避免地導(dǎo)致把代表作為榮譽職務(wù)來安排，人大代表的社會角色與人大代表本質(zhì)要求不相適應(yīng)的問題很突出。二是提名權(quán)與投票權(quán)嚴重相分離，最終容易導(dǎo)致代表選舉流于形式。按照這樣一套“既定原則”進行的選舉不僅難于保證盡可能將最有參政熱情和能力、最能維護選民利益的人選舉出來，反而可能選出一大批看似具有代表性實際上難于履職的“政治陪襯”。三是強勢力量幕后加入代表角色的角逐，導(dǎo)致“第一線代表”的構(gòu)成被變相侵蝕。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部成為了“農(nóng)民代表”、廠長經(jīng)理成為“工人代表”，科局長成為“知識分子代表”；有時一個大學(xué)女教授代表，在進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計時，她必須身兼無黨派（或民主黨派）、知識分子、女性、少數(shù)民族等多重身份。這樣，選舉的技術(shù)安排掠奪了選舉的價值追求，表象上的廣泛性掩蓋了實質(zhì)上的狹窄性。

四、對于直接選舉中代表名額分配問題的幾點建議

直接選舉代表名額分配中存在的諸多問題，必須認真對待，在直接選舉縣鄉(xiāng)人大代表名額分配中嚴格遵循法定程序和法律規(guī)定，有針對性地采取監(jiān)督措施，防止和糾正各類影響公正選舉的問題。

（一）實行全國范圍內(nèi)選舉權(quán)利的平等

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。這里的平等是不分階層、城鄉(xiāng)、種族、性別的，是使整個中華民族所有的人平等。然而，選舉法關(guān)于農(nóng)村代表數(shù)與城市代表數(shù)的分配原則的規(guī)定所造成的代表權(quán)的不平等，與我國憲法規(guī)定的是相違背的，從法理上說，具有違憲的嫌疑。當然當初實行這樣的法律設(shè)置，主要是考慮到中國的農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，若是賦予兩者完全相等的代表權(quán)，則會導(dǎo)致農(nóng)村代表占絕大多數(shù)，人民代表大會最終成為“農(nóng)民大會”。這在特殊情況下是有一定道理的。

目前，城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口比由1978年的0. 1792∶0. 8208上升到了2005年的0. 4300∶0. 5700。預(yù)計到2010年，中國城市戶籍人口比例會上升到50%左右，即城市和農(nóng)村戶籍人口持平，各占一半。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移減少，比重變小，為實行城市與農(nóng)村平等的代表權(quán)掃除了障礙。

我國選舉法第十二條地二款的規(guī)定為我們根據(jù)各地的實際情況，實事求是地分配城鄉(xiāng)代表名額留下了空間。在目前法律框架內(nèi)，省人大常委會完全可以對此種情況根據(jù)選舉法的規(guī)定和實際情況作出決定，逐步縮小農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同城鎮(zhèn)或者企事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比。可以少于四比一，或者三比一、二比一、直至一比一。

（二）建立全國統(tǒng)一的新的戶籍制度

選舉法關(guān)于“鎮(zhèn)人口”與“農(nóng)村人口”的界定本身存在瑕疵，一般的理解是，“鎮(zhèn)人口”是鎮(zhèn)區(qū)域的非農(nóng)業(yè)人口。要便于操作，似乎只有以公民的戶口身份界定并計算分配代表名額。這很明顯不科學(xué)，也不符合實際。因此，代表名額確定和分配要體現(xiàn)平等、普遍的原則，就應(yīng)考慮居住地、工作地的情況。而且從長遠看，應(yīng)以居住地或工作地為主?，F(xiàn)在許多地方正在醞釀或已經(jīng)出臺這些戶籍改革措施，如取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、地方城鎮(zhèn)戶口、藍印戶口等各種戶口性質(zhì)，按照實際居住地登記戶口，取消農(nóng)轉(zhuǎn)非制度，廢止非農(nóng)業(yè)人口遷入許可證等，全國統(tǒng)一的新的戶籍制度并非遙遙無期。

（三）代表職業(yè)化

人大代表職業(yè)化是現(xiàn)代社會分工的結(jié)果。現(xiàn)代社會分工越來越細，一個優(yōu)越的社會制度就是讓各具特色的人發(fā)揮他們各自的特長為社會作貢獻。一方面，人民代表大會同黨政機關(guān)的職能不同，代表的組成應(yīng)該有利于人民當家作主這一目標的實現(xiàn)。一線代表應(yīng)占主體，工人、農(nóng)民、知識分子和其他勞動者占主導(dǎo)地位，兼顧考慮個體素質(zhì)專業(yè)知識的特長，黨政干部在代表中所占的比例不能過大。另一方面，隨著多種經(jīng)濟成分的發(fā)展，我國社會階層構(gòu)成也發(fā)生了新的變化，形成了許多新的社會階層。這些新的社會階層隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，勢必要影響到代表比例構(gòu)成。這些情況，都需要我們在考慮代表結(jié)構(gòu)時統(tǒng)籌考慮。

當然，職業(yè)化的前提是減少人大代表數(shù)額。我國歷屆全國人大代表都是三千人左右，這樣龐大的代表團工作起來麻煩很多，從效率以及現(xiàn)實必要性出發(fā)，全國人大代表幾百人就夠了。

此外，改進代表選舉的名額分配推薦辦法，還可考慮從以下幾方面進行：（1）對政黨、人民團體和代表提名候選人的名額切實劃分比例，限定席數(shù)。（2）改進提名程序。可以先安排適當時間讓代表醞釀提名候選人，而后由大會主席團將政黨、人民團體和代表聯(lián)合提名的候選人名單一并交各代表團醞釀討論，在此基礎(chǔ)上進行預(yù)選或正式選舉。（3）改進代表提名辦法，將代表聯(lián)合提名改為代表團提名。

鄧小平同志曾經(jīng)指出“我們進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家的權(quán)力。”更高更切實的民主的實現(xiàn)，則要求民主的內(nèi)容和民主的方式與方法的制度化，法律化，把它們納入法制的軌道，就可以保障選舉健康發(fā)展，有序進行我們必須通過各種途徑和方式，進一步健全和完善人民代表的選舉制度，使之真正成為人民行使當家作主權(quán)利的重要形式，在建設(shè)社會主義民主政治中發(fā)揮出更大的作用。

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（作者單位：廣東金融學(xué)院）