王飛

摘要：本文還對造成立法沖突的原因作了分析，并提出了具體的對策和建議。希望各級立法者應(yīng)注重對立法沖突的預(yù)防和治理，以避免和消除來自立法者本身的對我國法制統(tǒng)一原則的破壞。

關(guān)鍵詞：立法沖突 立法權(quán)限 效力等級 原因 預(yù)防及補救

一、立法沖突的含義與表現(xiàn)

（一）立法權(quán)限的沖突

立法權(quán)限是一個含義豐富的概念，在內(nèi)容上它通常包含起草、提案、審議、通過、公布、批準(zhǔn)修改、解釋、編篡、廢止等項權(quán)力。其中，通過權(quán)、修改權(quán)和解釋權(quán)尤其重要，它們是研究立法沖突的基點。

立法權(quán)限與立法部門具有密切聯(lián)系，立法權(quán)限的沖突是以立法部門的非唯一性為前提的。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，全國人大、全國人大常委會；國務(wù)院；省、縣級權(quán)力機關(guān)、較大的市的權(quán)力機關(guān)、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、特別行政區(qū)，以及這些地方的政府；國務(wù)院各部委，都有在一定的范圍內(nèi)制定法律及規(guī)范性文件的權(quán)力。這么多正規(guī)的立法部門，再加上沒有直接法律依據(jù)的立法部門（如中央軍委、國務(wù)院各直屬部門、非國家機構(gòu)與國家機構(gòu)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件）以及擁有解釋權(quán)的部門，立法沖突勢必不可避免。

在弄清了以上兩個問題之后，我們具體地來研究一下我國立法權(quán)限沖突的具體表現(xiàn)。立法權(quán)限的沖突在我國現(xiàn)階段的立法體制下是一個相當(dāng)嚴(yán)重的問題，以下事例可以為這個斷言提供有力的佐證。

1、全國人大常委會與全國人大立法權(quán)限的沖突。我國憲法明確規(guī)定，全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律，在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以對基本法律做部分補充和修改，但不得同其基本原則相抵觸。但實際情況如何呢？單以刑法為例，全國人大常委會自1981年以來先后對刑法做出過二十個修改和補充規(guī)定，它們的容量比刑法典還要大、還要豐富，有的規(guī)定還涉及修改刑法的基本原則。這種情況應(yīng)認(rèn)定為立法權(quán)限沖突。至于全國人大常委會制定的許多法律，如合同法（屬于民法典的組成部分）、公司法、稅收征管法等等，都屬于超越全國人大常委會立法權(quán)的具體事例。

2、國務(wù)院與全國人大常委會立法權(quán)限的沖突。這方面的突出事例是稅收立法和大量的經(jīng)濟(jì)立法基本掌握在國務(wù)院手中。這些領(lǐng)域的立法固然有授權(quán)立法不當(dāng)?shù)膯栴}，但也有國務(wù)院主觀上的問題。這一點是有案可查的。從我國的立法規(guī)模來看，國務(wù)院是立法權(quán)限最大、任務(wù)最重的一個部門，然而它在有些方面已超越了它的立法權(quán)限范圍，取代了最高權(quán)力機關(guān)。這種現(xiàn)象亟待改進(jìn)。

3、地方與中央立法權(quán)限的沖突。在我國現(xiàn)行的立法條件下，地方立法的區(qū)域并沒有加以限定，只要全國性的立法文件還沒有出臺，地方就可以制定。在這種情況下，地方制定了大量的處罰性的地方性法規(guī)，有的處罰金額數(shù)額達(dá)到10萬以上。有的地方性法規(guī)還規(guī)定了刑法的罪名，如《福建省普及初等義務(wù)教育暫行條例》第5 條規(guī)定：“阻撓女學(xué)齡兒童入學(xué)的父母（撫養(yǎng)人），情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處?！痹诖蠖鄶?shù)國家，地方條例不能任意增加公民的負(fù)擔(dān)，對于地方條例中的處罰幅度，中央立法有明確的限定，地方條例一旦違反了這些規(guī)定，中央立法部門或者法院就有權(quán)宣布其無效。這條經(jīng)驗可資我國借鑒。

4、司法解釋權(quán)與立法解釋權(quán)的沖突。按照我國憲法和法律的規(guī)定，憲法和法律的解釋權(quán)屬于全國人大常委會。最高人民法院和最高人民檢察院只在具體適用法律的過程中擁有司法解釋權(quán)。但由于全國人大常委會和最高司法機關(guān)本身的各種原因，立法解釋權(quán)和司法解釋權(quán)出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象。如全國人大及其常委會制定的許多法律：民法通則、民事訴訟法、行政訴訟法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、繼承法、婚姻法、刑法的修改補充規(guī)定等等，最高人民法院都作了長篇解釋。

5、規(guī)章制定權(quán)與法規(guī)制定權(quán)的沖突。規(guī)章到底屬于何種性質(zhì)？它制定的原則是什么？而規(guī)章的數(shù)量之多，影響力之大，也大大超出人們的想象。規(guī)章與法規(guī)之間的界限難以區(qū)別。規(guī)章一經(jīng)批準(zhǔn)即升格為法規(guī)的事件也所在多有。而規(guī)章任意為部門設(shè)定權(quán)力，劃分勢力范圍，排斥其他部門權(quán)力，增加公民和社會經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)的事例則更多。規(guī)章已經(jīng)成為行政性法規(guī)或地方性法規(guī)的替代品，只要某個方面還沒有法律、法規(guī)，規(guī)章便站出來。規(guī)章制定權(quán)侵越法規(guī)制定權(quán)，以至侵越法律制定權(quán)的現(xiàn)象是立法權(quán)限沖突中最為嚴(yán)重的環(huán)節(jié)。

（二）立法文件內(nèi)容及效力的沖突

立法文件的沖突與立法權(quán)限的沖突有密切聯(lián)系。因為，立法權(quán)限的沖突必然會導(dǎo)致某些立法文件在效力上的錯亂，而多種立法部門的存在及權(quán)限的模糊與沖突，必然會使所立之文件產(chǎn)生內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)，甚至沖突。

筆者認(rèn)為，我國立法文件的沖突是多方位的：憲法與法律之間，法律與法律之間，法律與法規(guī)、規(guī)章之間，法規(guī)與規(guī)章之間，規(guī)章與規(guī)章之間，法律及法規(guī)與解釋文件之間，解釋文件之間都存在沖突。以下僅舉一例加以證明。

例：《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第18 條規(guī)定：“企業(yè)合并或者分立，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由政府或者政府主管部門批準(zhǔn)”而《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第16條中規(guī)定：“企業(yè)按照自愿、有償原則，可以兼并其他企業(yè)，報政府主管部門備案?！奔娌⑹呛喜⒌囊环N，屬于吸收合并，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的規(guī)定。這是國務(wù)院制定的行政法規(guī)與全國人大常委會制定的法律之間的沖突。

二、立法沖突的客觀原因

（一）社會關(guān)系的變化

社會關(guān)系是法律調(diào)整的對象。某一法律文件的制定、修改或廢止，離不開社會關(guān)系的存在和變化。而社會關(guān)系的變化是不純粹以人的意志為轉(zhuǎn)移的，它在更大的程度上取決于政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，而后者則隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而變化。法律則是以一定時期的社會關(guān)系，加上立法者對社會關(guān)系發(fā)展變化的有限主觀臆測為依據(jù)而制定的。就法律與社會關(guān)系的這種關(guān)系而言，法律是被動的，適應(yīng)是它的基本屬性。如果社會關(guān)系發(fā)生變化，依據(jù)原有的社會關(guān)系制定的法律文件依然故我，就有可能與依據(jù)新的社會關(guān)系而制定的法律文件相抵觸。

（二）政策的靈動性

政策，尤其是執(zhí)政黨的政策，無論在那個國家，都無一例外是法律制定的依據(jù)，其差別僅在于貫徹政策的方式之直接與間接而已。我們國家在建國后經(jīng)歷了以政策為主-政策、法律并重-法律為主的演變，但政策始終指導(dǎo)著或者說主宰著法律、法規(guī)的立、改、廢，許多規(guī)章則更是直接依據(jù)政策而制定。政策具有極強的靈活性，法律、法規(guī)則具有較強的穩(wěn)定性。法律、法規(guī)的變化無法與政策的變化相提并論。

（三）法律、法規(guī)體系的龐大和數(shù)量的倍增

在現(xiàn)代社會，法律、法規(guī)的數(shù)量汗牛充棟，這為立法沖突的檢視與克服帶來了阻力。面對日益增加的法律、法規(guī)，立法者力不從心。在這種情況下，立法者在制定一部法律文件時，無法預(yù)計到將要制定的幾倍于該法的與該法相關(guān)的法律文件所要規(guī)范的全部內(nèi)容。更何況立法沖突的許多問題在制定時大多發(fā)現(xiàn)不了，只有在執(zhí)行中，隱蔽的問題才會暴露出來。立法沖突與立法數(shù)量之間存在著一個遞進(jìn)的關(guān)系即立法數(shù)量越大，立法沖突的可能性越大。

（四）立法者的能力

人的能力是有限的，面對現(xiàn)代社會的立法工作，任何人都會感到能力不足。立法者雖然是一個群體，而且這個群體還得到了非立法者的幫助，但在社會關(guān)系的非正常變動面前仍顯得應(yīng)接不暇。立法者的能力在龐大的法律體系和法律數(shù)量面前表現(xiàn)出了它的不盡如人意，立法者不能在制定一部文件時縝密地考慮到在此之前或之后制定的全部文件的具體內(nèi)容，對低位階立法部門制定的規(guī)范性文件則更大暇顧及；在現(xiàn)代社會，法案的提出大多來自政府各個部門，每個部門提出的法案或多或少帶有部門利益的色彩，立法者難以正確把握。

此外，立法者的工作方式及地域情況的差別也是造成立法沖突的客觀原因。

三、立法沖突的預(yù)防與補救

筆者認(rèn)為，立法沖突既然包含立法權(quán)限的沖突和立法文件的沖突兩個方面的內(nèi)容，解決立法沖突問題的措施也應(yīng)具有針對性。解決立法權(quán)限沖突可分為兩個階段：第一階段，即在現(xiàn)行立法體制下，通過立法法和監(jiān)督法劃清各立法者之間的立法權(quán)限。樹立最高國家權(quán)力機關(guān)作為主要或第一立法者的地位，將屬于全國性的立法事項的立法權(quán)集中在最高國家權(quán)力機關(guān)的手中。在中央和地方的立法關(guān)系上要確立兩條原則：一是地方立法不能侵入國家的專有立法權(quán)，如地方不得制定刑事法律規(guī)范，地方立法規(guī)定的處罰也應(yīng)有一定范圍與額度。二是中央立法一經(jīng)出臺，相關(guān)的地方立法即行廢止原則，即在中央還沒有立法的條件下，地方可先行一步，但中央一旦制定了相應(yīng)的文件，地方立法就失去效力，停止使用。這條原則也同樣適用于法律與行政法規(guī)之間的關(guān)系。第二階段，即適當(dāng)改革立法體制。從各國的實踐看，立法權(quán)宜于集中，不宜過分分散。我國立法體制的缺陷在于立法部門眾多，權(quán)限根本混亂。從長遠(yuǎn)考慮應(yīng)改革。

解決立法文件內(nèi)容及效力的沖突是本文所要論述的重點。筆者認(rèn)為，下列制度和原則有助于解決中國目前出現(xiàn)的立法沖突問題。

（一）內(nèi)容密切相連，遵循相同原理的法律文件由同一機關(guān)制定

這樣既可避免立法權(quán)限的沖突，又可有效地防止法律文件在內(nèi)容及效力上的沖突。仲裁法的制定為這一立論提供了佐證。在仲裁法未制定之前，有關(guān)仲裁方面的法律文件在內(nèi)容、原則上存在著很大的差別，有的文件的規(guī)定與仲裁原理、與訴訟法的規(guī)定是相悖的。仲裁法的制定解決了仲裁法律文件之間的沖突。

（二）法律文件的修改同步進(jìn)行

法律文件的同步修改包含兩個方面：一是高位階的法律文件修改后，低位階的與之相關(guān)的法律文件必須在一定的期限內(nèi)進(jìn)行修改，未修改的要停止實施。二是同位階的法律文件的修改，與此相關(guān)的法律文件也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的修改。法律文件的同步修改是我國憲法第5條規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的具體要求， 也是法律效力等級原則的具體體現(xiàn)。各立法者對此要予以高度重視，徹底改變過去那種修改拖沓的毛病，切實樹立起對高位階法律的尊重。

（三）加強立法監(jiān)督

立法監(jiān)督制度是我國立法的一項基本制度。它的許多內(nèi)容已經(jīng)由憲法和法律作了規(guī)定。這些內(nèi)容有賴于各立法者積極地貫徹實施。為了更好地發(fā)揮立法監(jiān)督的威力，增加立法者尤其是最高國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，立法監(jiān)督制度還應(yīng)增加如下內(nèi)容：

1、立法否決權(quán)。立法機關(guān)對向其報批的或報請審議的授權(quán)法或法定范圍的制定法，如果認(rèn)為違法或與高位階法律文件發(fā)生沖突，有權(quán)責(zé)令修改或直接撤銷。立法否決權(quán)也適用于高位階法律文件對低位階法律文件的撤銷或變更。法律文件被撤銷后，據(jù)以處理的案件可以提起再處理程序。提起再處理程序的前提是案件審理時沖突已經(jīng)存在，否則不能適用。再處理程序包括訴訟法中的再審程序，行政處理案件、仲裁案件中的再處理程序。

2、備案制度。首先，應(yīng)明確備案的性質(zhì)和效力，對于可能影響備案文件生效的，不備案的應(yīng)予追究。其次，不論是哪種性質(zhì)的備案，都必須向備案管理機關(guān)備案。第三，應(yīng)確立備案的期限。第四，應(yīng)建立備案機關(guān)，明確其地位和權(quán)限。第五，規(guī)定具體的處置措施。

3、建立專門的立法監(jiān)督機構(gòu)?？梢钥紤]在全國人大建立一個法律監(jiān)督委員會，賦予其審查法律議案和審查實施中的法律文件是否沖突、有效的權(quán)力。經(jīng)過法律監(jiān)督委員會依一定程序?qū)彶樘岢鎏幚硪庖?，?jīng)全國人大或其常委會做出決定，宣布該法律文件無效，禁止實施或責(zé)成該文件制定機關(guān)予以修改。