Aneesh Malla （阿尼斯）

摘要：本文首先介紹了研究的背景再做了文獻綜述。公私合作伙伴為城市環(huán)境/Private Public Partnership for Urban Environment （PPPUE） 下的三個項目被選為案例研究。 案例研究的結(jié)果進行了分析，并作出相應(yīng)的建議和結(jié)論。

關(guān)鍵詞：公私伙伴關(guān)系 機會 風(fēng)險 發(fā)展

一、引言

在尼泊爾，政府治理受到越來越多的關(guān)注。這主要由于市場經(jīng)濟勝過集中規(guī)劃，把負責(zé)的政府與經(jīng)濟成功聯(lián)系起來的流行觀念，和因為財政危機，腐敗和擴散的社會危機比如種族沖突，性別和生態(tài)運動以及公民社會的出現(xiàn)而導(dǎo)致的政府作用消退。

尼泊爾政府重新改造的概念是由過去極簡主義的政府引起的挑戰(zhàn)一個不可避免的回應(yīng)。尤其是在貧窮的地區(qū)，性別不平等，地區(qū)差異和生態(tài)惡化后的民主政府相繼宣告慘敗。地方政府在應(yīng)對國際經(jīng)濟競爭和后來的經(jīng)濟全球化所帶來的挑戰(zhàn)中表現(xiàn)的太過無力。國家越來越多的依賴外部援助，貿(mào)易，技術(shù)，市場，信息，和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，進一步標志著政府治理范圍的減弱，制定適當(dāng)?shù)恼?，為絕大多數(shù)人的利益執(zhí)行?；A(chǔ)設(shè)施的缺乏已成為尼泊爾的競爭力的障礙，2009年10月世界經(jīng)濟論壇的全球競爭力報告在基礎(chǔ)設(shè)施一項把尼泊爾的位置放在全球調(diào)查的133個國家的第131位。顯然，我們需要在增加基礎(chǔ)設(shè)施和其他基礎(chǔ)服務(wù)方面的投資。然而，只有政府的投資和參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的是不夠的，這意味著我們需要私營部門發(fā)揮更大的作用。因此，尼泊爾政府（GON）已經(jīng)接受了公私合作伙伴關(guān)系（PPP）作為采購資產(chǎn)及服務(wù)的另一種治理資源，包括私營部門在滿足國家基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)需求方面增加金融參與 。

本研究旨在確定公共和私人伙伴關(guān)系在重新改造治理方面的作用。它包括一個單獨的過程或者管理或領(lǐng)導(dǎo)過程的一個特定部分。

二、尼泊爾的公私合作伙伴關(guān)系

（一）尼泊爾的公司合作伙伴關(guān)系的地位

在尼泊爾，為國家發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系（PPP）被公認為一個關(guān)鍵的方法。因為尼泊爾擁有落后的基礎(chǔ)設(shè)施，增加基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他基本服務(wù)是必要的。盡管在尼泊爾第一個私人部門參與是在1992年的水電項目，BOT的想法是在1994年被引入的。然而，第一個BOT政策在1999年才被批準，且僅適用于公路行業(yè)。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和轉(zhuǎn)讓政策（2001）是第一個全面的覆蓋各類公共基礎(chǔ)設(shè)施的BOT政策。

為私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營投資的法案第一次以法律形式操作是在2003年8月22日。盡管由于程序原因它于2006年12月14日被作為法令批準，但是2006年8月12日以來它便被認定已生效 。

可以在私人組織的所有權(quán)下施行的項目形式有：1、建設(shè) 轉(zhuǎn)讓（BT）；2、建設(shè) 運營 轉(zhuǎn)讓（BOT）；3、建設(shè) 擁有 運營 轉(zhuǎn)讓（BOOT）；4、建設(shè) 轉(zhuǎn)讓 運營（BTO）；5、租賃 運營 轉(zhuǎn)讓（LOT）；6、租賃 建設(shè) 運營 轉(zhuǎn)讓（LBOT）；7、開發(fā) 運營 轉(zhuǎn)讓和其他類似的方法（DOT）。

（二）尼泊爾政府在公私伙伴關(guān)系上的政策

意識到私營部門的參與可以提高成本效率這一事實，尼泊爾政府已承認私營部門是在社會和經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域發(fā)展的合作伙伴。同時，政府重點強調(diào)了公私合作伙伴關(guān)系（PPP） ，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域的方法。政府打算通過PPP輸出可預(yù)測投資的方法保持和私營部門之間的信任來制定必要的政策和法律。在全尼泊爾水平上，政府的目的PPP成為交付的重要和一般基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)重要的方法。

在國家計劃委員會下成立，國家PPP政策委員會有以下目的：1、確保尼泊爾政府的政策適當(dāng)支持PPP；2、促進PPP政策的定位可以穿越政府間區(qū)域；3、確保PPP能夠有效的在部門間和政府間協(xié)調(diào)；4、確保在PPP方面良好的與私營部門溝通；5、定期審查PPP的市場狀況，必要時引入政策修訂或新政策，或由狀況引入這些政策；6、對請求緩和被識別的政策、法律或協(xié)調(diào)PPP市場的瓶頸進行響應(yīng)；7、定期審查PPP性能和目標；8、確保PPP適當(dāng)納入國家發(fā)展計劃。

（三）為什么采取公私合作伙伴關(guān)系

因人口增長、快速的城市化進程和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，對于基本服務(wù)的要求在城市和農(nóng)村地區(qū)正在提高，但許多世界各地的公民，特別是在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體還有最不發(fā)達國家面臨著“基礎(chǔ)設(shè)施赤字”，這被下面的情況所印證，擁堵的道路，維護不善的交通系統(tǒng)和娛樂設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院和惡化的水和水處理系統(tǒng)和其他要么不存在要么需要緊急修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。這些問題反過來耗費了社會的巨大成本，降低生產(chǎn)率，降低競爭力，增加的事故，帶來健康問題和更低的預(yù)期壽命。

全球各國政府都承認需要對于大型基礎(chǔ)設(shè)施的需要不能單獨由稅收收入解決。在許多國家，許多年前建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)立即修復(fù)，但這些面臨著經(jīng)濟增長和人口日益老齡化的國家真正的挑戰(zhàn)是定位為這些項目的資金。為了迎接這種挑戰(zhàn)，PPP應(yīng)該是個不錯的選擇。它是基于公共和私人部門可以受益的的認可，通過集中的金融資源，專業(yè)知識和技能來改善對所有公民的基礎(chǔ)服務(wù)。另外，PPP提供了一個選擇，即通過結(jié)合兩個部門的優(yōu)點全面私有化。在在PPP中，社會責(zé)任，環(huán)境意識和公共部門的公共問責(zé)制被與財務(wù)、技術(shù)、管理效率和私人部門的創(chuàng)業(yè)精神結(jié)合。

PPP項目推出的越多，GDP增長的速度越快，因為這樣做將資本帶入市場，創(chuàng)造長期就業(yè)，推動消費，產(chǎn)生更多的財富并且支撐經(jīng)濟。建設(shè)保障措施是很重要的因為小市場和政治的不穩(wěn)定可能會給投資者帶來大量的風(fēng)險。底線是，在每個步驟中，私人投資者的利益必須與公共安全及使用權(quán)平衡。

（四）公私合作伙伴關(guān)系的影響

PPP涉及多條文主義和談判技巧。司法系統(tǒng)是經(jīng)濟和金融事務(wù)上的知識是全面的，萬一有糾紛發(fā)生，為了讓系統(tǒng)運行下去，促進者，調(diào)解員仲裁員也是需要的，這是注定要發(fā)生的。培養(yǎng)和保持文化的透明度和責(zé)任心是最重要的 。

PPPs也在被改善，目的是為了通過合同關(guān)系私人和公共實體達到更好的提供服務(wù)或改善基礎(chǔ)設(shè)施。對于廢物管理，這樣的機制通過獨家暫時的垃圾填埋場廢物收集和操作的權(quán)利為私人公司提供競爭優(yōu)勢（Dohrman Y Aiello，1999） 然而，PPP也可以作為一種手段來促進不直接關(guān)系到企業(yè)的商業(yè)活動領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。這樣的特征的聯(lián)合使公司能夠通過作為“好公民”為當(dāng)?shù)匕l(fā)展做貢獻的形式完成企業(yè)社會和環(huán)境責(zé)任目標。至于公共部門，這些伙伴關(guān)系使它能夠訪問更多資源來開展固體廢物綜合管理相關(guān)活動，如診斷、公眾參與，提高認識的活動，基礎(chǔ)設(shè)施的提供和促銷的策略。購買力平價的基本原則是互補以降低成本并且實現(xiàn)項目的更大的有效性以及原則性，這意味著沒有另一方的貢獻，雙方都不能將進行項目活動 （GTZ， 2004）。在發(fā)展中國家，如墨西哥， 負責(zé)環(huán)境問題的公共機構(gòu)遭受長期預(yù)算約束，資源增加和更大的相關(guān)性的全部努力的獲得。

PPP大步伐的在尼泊爾成倍的發(fā)展。它在汽車公園、公共廁所、收費停車場、照明設(shè)備和固體廢物管理等城市項目領(lǐng)域的有了迅速增長。PPP是被構(gòu)想成一個選擇的鏈接并且持續(xù)的發(fā)展并不是很便利。成功的PPP理論取決于利益相關(guān)者之間的相互信任和尊重。所有角色必須參與到開發(fā)平臺上來，并且不是對手，而是合作伙伴。一般來說，政府必須帶頭發(fā)展能夠帶動PPP轉(zhuǎn)變的人力資本，這種轉(zhuǎn)變是由官僚機構(gòu)向有能力制定PPP部門經(jīng)營計劃的市民管理服務(wù)轉(zhuǎn)變，地方性、國家性和全球性的設(shè)計和營銷PPP項目，談判合同。

三、案例與問卷調(diào)查分析

（一）城市環(huán)境公私合作伙伴關(guān)系（PPPUE）

尼泊爾58個自治城市的人口急劇攀升，當(dāng)局正在努力提供清潔的飲用水、廢物處理、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)。世界各地城鎮(zhèn)的公私伙伴關(guān)系為提高公眾服務(wù)提供了一種可行的方法。這樣的伙伴關(guān)系也為增強服務(wù)帶來了可行方法。這種關(guān)系匯聚了具有社會責(zé)任感、公共義務(wù)的私營部門的魯棒性及公共部門和社會的地方性知識。公私伙伴關(guān)系背后的重要原理是相比較公共部門，經(jīng)濟活動提供的服務(wù)通常更加高效。

表 41城市環(huán)境公私伙伴關(guān)系

來源： 聯(lián)合國開發(fā)計劃署

城市環(huán)境公私合作伙伴關(guān)系是由尼泊爾聯(lián)合國開發(fā)計劃署支撐、由地方發(fā)展機構(gòu)執(zhí)行的一個重要項目。其他合作伙伴有尼泊爾市政協(xié)會（MuAN），尼泊爾工商聯(lián)合會（FNCCI）和當(dāng)?shù)厣倘松鐓^(qū)組織。PPPUE啟動于2002年3月，將于2012年12月結(jié)束 。長達十年的PPPUE項目主要關(guān)注于實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標1和7，即減少貧困和確保環(huán)境的可持續(xù)性。UNDP在這個項目中的作用是提供金融技術(shù)援助，并給予能力建設(shè)支持。PPPUE項目的主要目標是在公私部門的幫助下為國家的城市郊區(qū)創(chuàng)造一個健康的環(huán)境以提供良好的服務(wù)交付。

PPPUE項目支持13個自治市改善城市貧困人口獲得基本服務(wù) 。PPPUE集中關(guān)注的主要領(lǐng)域是固體廢物管理、飲用水、城市環(huán)境衛(wèi)生、可再生能源和城市公路交通管理。PPPUE在10個城市范圍內(nèi)為PPP項目提供技術(shù)強化。PPPUE分為兩個階段：一是在微觀上，PPP項目完成了71個基于動員私募基金、增強市政人員自我謀生能力、為邊緣化群體創(chuàng)造就業(yè)機會的微型PPP項目。第一階段結(jié)束于2009年。PPPUE項目的第二階段已經(jīng)協(xié)助城市實施88個基于提供服務(wù)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項目，該階段將于2012年12月份結(jié)束。正式文件記錄目前還未公布。PPPUE支持政府決策策略。隨著政策的支持，PPPUE也協(xié)助政府完善建設(shè)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的法律和環(huán)境監(jiān)管政策。PPP項目為目標人群提供了就業(yè)機會。它同時也增加了安全飲用水的提供、幫助傳授知識、并讓當(dāng)?shù)鼐用窳私獾絇PP的優(yōu)勢。

由PPPUE領(lǐng)導(dǎo)的有各種各樣的項目，其中PPPUE一些主要的干預(yù)措施和活動包括：1、管理固體廢物管理；2、提供公共廁所；3、管理廣告囤積板；4、興建及經(jīng)營屠宰場；5、管理公園和植樹；6、建設(shè)和管理水果和蔬菜市場；7、利用水果和蔬菜市場的綠色垃圾進行垃圾堆肥、生成沼氣；8、建立城市服務(wù)中心；9、收取營業(yè)稅；10、為當(dāng)?shù)厝肆畠r提供使用可重用容器包裝的飲用水。在這些項目中，本章將只涉及三個項目，即：運作廢物回收廠、飲用水工程、社區(qū)屠宰棚項目。

表 42已完成的PPPUE模范項目列表

來源： 聯(lián)合國開發(fā)計劃署

（二）PPPUE 項目的SWOT分析

從項目研究和相關(guān)文獻進行對PPPUE項目的SWOT分析。

1、優(yōu)勢

■ 唯一的一種通過私營部門和市政府的伙伴關(guān)系滿足城市貧民的基本服務(wù)需求的方案

■ 通過政府、市局、私營部門和金融機構(gòu)支持，在象征性預(yù)算下獲得顯著成效

■ 強調(diào)性別和社會包容

■ 在中央和市各級的品牌知名度

■ 公共部門和私營部門之間有組織和結(jié)構(gòu)的伙伴關(guān)系

■ 成功案例和經(jīng)驗的有形的現(xiàn)場證據(jù)

■ 通過協(xié)助政府在發(fā)展和發(fā)布為當(dāng)?shù)貦C構(gòu)PPP的政策和法規(guī)的方式強調(diào)公共決策

■ 私營部門包括以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織、用戶團體，非營利組織包括企業(yè)和行業(yè)協(xié)會、市協(xié)會，非正規(guī)部門和民營企業(yè)家

■ 包括為政府，私營部門和市局的能力發(fā)展/技能培訓(xùn)，

■ 控制在直轄市和私營部門級別資源的能力

■ 在社區(qū)層面動員更多的人力資源

■ 技術(shù)訣竅的私營部門

■ 加強創(chuàng)業(yè)

■ 努力提供訪問金融服務(wù)和金融市場的途徑

2、劣勢

■ PPPUE有大量的還沒有達到市級的小型/非常小型項目

■ 需要一個清晰的戰(zhàn)略重點和連貫的商業(yè)模式

■ 應(yīng)該有廣泛的市場，市場準入/創(chuàng)造和創(chuàng)業(yè)精神

■ 缺乏創(chuàng)新和高新技術(shù)

■ 高開銷的服務(wù)導(dǎo)致交貨價格和市場生存能力不兼容

■ 預(yù)算分配少導(dǎo)致資源計劃問題

■ 由于大多數(shù)的支持是從具有市級當(dāng)?shù)亟裹c的總部獲取，因此需要額外的專業(yè)能力

■ 需要更多的努力來控制現(xiàn)有的資源和關(guān)系，即私營部門、各職能部委和市級的人力，因此尼泊爾UNDP的其他干預(yù)措施是必需的

3、機遇

■ 需要從所有利益相關(guān)者，比如政府，市政當(dāng)局，私營部門，銀行，雙邊和多邊發(fā)展銀行角色確定PPP發(fā)展方式的需求

■ 鼓勵青年參與中的作用和創(chuàng)業(yè)精神

■ 在不久的將來政府決定增加41城市

■ 世界銀行和國際金融公司正在考慮制定一個PPP框架

■ 政府正計劃建立一個投資委員會

■ 提供基本的服務(wù)，包括衛(wèi)生，教育，水和衛(wèi)生設(shè)施，固體廢物管理，為窮人和弱勢群體提高市場準入

■ 最近幾年包括所有類型的進步團體從農(nóng)村到城市的區(qū)（市）的轉(zhuǎn)移人口在增加，并且該趨勢在未來幾年將持續(xù)保持

■ 尼泊爾UNDP的和平建設(shè)、地方治理、青年企業(yè)家和可持續(xù)生計和賦予窮人等相關(guān)活動中存在著機遇

■ 創(chuàng)建包容性的金融服務(wù)，保險，匯款，移動銀行等等

■ 利用UNDP的私營部門戰(zhàn)略，強調(diào)包容性的市場和給窮人法律授權(quán)的綱領(lǐng)

4、風(fēng)險

■ 不確定的政治環(huán)境

■ 對私營部門缺乏激勵

■ 在公共和私營部門之間缺乏相互信任/信心

■ 缺乏清醒的認識，指導(dǎo)和政策環(huán)境以保障PPPs

■ 需要一個整體的國家的PPP框架和有利的環(huán)境

■ 缺乏的PPP金融框架從而對合同履行缺乏信心

■ 沒有PPP采購流程及指導(dǎo)

■ 缺乏熟練的人力資本從事PPPs

■ 缺乏掌舵城市的民選官員

■ 缺乏決策權(quán)力

■ 缺乏穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)力

■ 無能力以保持必要的伙伴關(guān)系

■ 需要當(dāng)代知識/技能/技術(shù)

四、建議和結(jié)論

尼泊爾需要創(chuàng)造性思維以及文化的信任、合作、互相依賴和風(fēng)險分擔(dān)。PPP涉及許多條文主義和談判技巧。司法系統(tǒng)在經(jīng)濟和金融事務(wù)上的知識是全面的，萬一有糾紛發(fā)生，為了讓系統(tǒng)運行下去，促進者，調(diào)解員仲裁員也是需要的，這是注定要發(fā)生的。政治穩(wěn)定、法律和安全對于吸引投資是絕對必要的。政治家、政策制定者和專家們應(yīng)該共同合作開發(fā)戰(zhàn)略眼光以在國家層面上成功實現(xiàn)PPP?？紤]到PPP的競爭性和對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要性， 通過建立PPP高級別委員會創(chuàng)造有利環(huán)境是必要的。應(yīng)該有適當(dāng)?shù)囊?guī)劃，開發(fā)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架和透明的合作伙伴的選擇過程。同樣重要的是在責(zé)任，權(quán)力，崗位職責(zé)和利益相關(guān)者的所有權(quán)方面“清楚地闡明”政策。

從研究可以清晰的看到，合法的和有監(jiān)管的環(huán)境有利于PPP。在項目的發(fā)展過程中應(yīng)該提供透明和合法的過程。無論多么小的PPP項目，它必須在所有級別的政府中實施。為了達到項目期望的結(jié)果和目的的長期合作的信心和相互信任應(yīng)該在部門維持。如果PPP想要成功，實用的意識形態(tài)必須保持優(yōu)勢且政治不能參與到系統(tǒng)內(nèi)部。

盡管已經(jīng)擁有了基本的法律和制度，但是在單純的市場或政府機構(gòu)的服務(wù)交付、開發(fā)管理和代理公共利益中，他們并不足以把PPP當(dāng)做是最苛刻的方法和最有效的選擇。在尼泊爾，有復(fù)雜的結(jié)果和產(chǎn)出，短期和長期的。這種方法被利益相關(guān)者之間的信任缺乏所是嚴重影響，這是被他們哲學(xué)上核心信仰和價值觀所主導(dǎo)。解決幾個關(guān)鍵的挑戰(zhàn)和從過去的努力中學(xué)習(xí)應(yīng)該可以強化PPP的方法，實現(xiàn)公共和私營部門的最佳實踐整合，有效地提供公共服務(wù)和管理發(fā)展行為。

PPP的概念可以應(yīng)用于各種規(guī)模和范圍的所有行業(yè)。這被認為在適當(dāng)?shù)臈l件下適應(yīng)尼泊爾主流狀態(tài)是可能的。用強大的監(jiān)管框架重新設(shè)計舊模式的PPP，應(yīng)該可以促進伙伴關(guān)系文化在新的行業(yè)的發(fā)展，如在垃圾處理和衛(wèi)生的飲用水領(lǐng)域，尼泊爾有合作經(jīng)驗。分析所有有效的構(gòu)成融資的基本元素對PPP的制度安排是非常重要的。尼泊爾正走向一個聯(lián)邦結(jié)構(gòu)， 一個對PPP的完全的了解可以刺激當(dāng)?shù)氐乃饺瞬块T和鼓勵當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，這是有保證的。在這樣做之前，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)確定PPP機遇和關(guān)鍵元素過程，學(xué)習(xí)PPP預(yù)可行性研究的關(guān)鍵因素。

尼泊爾在小規(guī)模的PPP項目上有經(jīng)驗。然而， 在擬議的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)上巨大的資源需求是不可避免的。這重申了發(fā)展本土模型的需要和對PPP甚至在資源密集型的大型項目上的需要。

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