所謂公共政策，是公共的政策，而不是哪一個(gè)人、哪一個(gè)群體的政策。公共政策的調(diào)整，實(shí)質(zhì)是利益的調(diào)整。既然是所有人的利益調(diào)整，那么某一主體在調(diào)整過程中的缺位，必然帶來政策的扭曲與變形。

最近交通運(yùn)輸部公布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案征求意見稿）》，提出“國家實(shí)施免費(fèi)政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過適當(dāng)延長收費(fèi)年限等方式予以補(bǔ)償”，引起社會(huì)強(qiáng)烈反彈。這項(xiàng)政策是否合理，判斷標(biāo)準(zhǔn)在于是否促進(jìn)了利益新的均衡而不是制造新的利益失衡。在此有必要把政府、企業(yè)與消費(fèi)者三個(gè)利益主體的共同點(diǎn)與分歧梳理一下，看看社會(huì)反對的究竟是什么。

第一，實(shí)行特定的情況下高速公路免費(fèi)的政策，目前各方均無異議。這是分析的起點(diǎn)。政府希望通過假期高速公路免費(fèi)來刺激消費(fèi)；消費(fèi)者當(dāng)然是愿意吃免費(fèi)的午餐（盡管實(shí)質(zhì)上不免費(fèi)，算上交通擁堵等情況，真實(shí)價(jià)格可能還不便宜）；問卷顯示，81.3%的消費(fèi)者支持這項(xiàng)政策。對企業(yè)來說，政府制定的政策，他也只能照章執(zhí)行。目前還沒有聽說哪個(gè)企業(yè)明確反對，并且要求取消這項(xiàng)政策的。

第二，免費(fèi)政策的受益者，是消費(fèi)者，減少了路橋支出；成本的直接承擔(dān)者，是企業(yè)，他們因免費(fèi)收入會(huì)受到一定影響。這是政策的實(shí)際影響。問題是，為什么政府出臺(tái)的政策，要企業(yè)買單？如果企業(yè)有經(jīng)營業(yè)績的要求，這項(xiàng)政策是否會(huì)帶來“政策性虧損”？更有甚者，企業(yè)是否會(huì)借“免費(fèi)”的 名義來解釋經(jīng)營上的虧損？這種情況，在20世紀(jì)90年代國有企業(yè)改革前可比比皆是——為了所謂的公共利益而產(chǎn)生了虧損。

第三，因此，重新調(diào)整利益關(guān)系，是有必要的。這也是交通運(yùn)輸部的征求意見稿的積極之處。但問題核心仍然是：誰來承擔(dān)公共政策的成本？其實(shí)是把企業(yè)承擔(dān)的成本重新由消費(fèi)者承擔(dān)。企業(yè)合法收益受到影響，再通過額外收費(fèi)來彌補(bǔ)（延長收費(fèi)年限）。這個(gè)處理辦法，有可能帶來兩個(gè)方面的問題：一是使高速公路免費(fèi)的政策，完全被架空。為了假期的不交費(fèi)，消費(fèi)者需要在更長的時(shí)間內(nèi)交費(fèi)，直接悖于政府減輕交通運(yùn)輸成本的初始目標(biāo)。政府有出爾反爾之嫌。二是給企業(yè)創(chuàng)造了尋租的空間。適當(dāng)延長收費(fèi)年限，延長多少年？十年還是五年？一年還是半年？各條高速公路情況不一，是否要一一核定？沒有細(xì)化和可操作規(guī)定，并且細(xì)化成本太高，使得企業(yè)有足夠的尋租空間。

因此，我們看到，在免費(fèi)政策出臺(tái)后引發(fā)的利益調(diào)整中，政府當(dāng)前的思路仍然是在消費(fèi)者和企業(yè)之間做文章，做平衡。為了刺激消費(fèi)者，讓企業(yè)買單；為了平息企業(yè)怨氣，又變相讓消費(fèi)者買單。這種平衡術(shù)，不僅遠(yuǎn)離了政策初衷，而且加大了利益矛盾，失敗的概率相當(dāng)大。從當(dāng)前情況看，67.5%的消費(fèi)者明確反對這種處理辦法。

出路何在？合理之處是政府給企業(yè)減稅，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。受訪消費(fèi)者中57.7%的人持這一觀點(diǎn)。當(dāng)然，也有人會(huì)說，政府為免費(fèi)通行買單，實(shí)質(zhì)是拿無車人的錢給有車人買服務(wù)，加大了不公平。為了避免這種情況，有兩個(gè)選擇：第一，干脆廢除這項(xiàng)規(guī)定，那就一了百了，政府對誰都不要父愛主義；第二，把減稅和免費(fèi)切割開，政府對包括高速公路在內(nèi)的所有企業(yè)，都要減稅，這個(gè)減稅政策不是特惠性的，而是普惠性。

公共利益的調(diào)整，核心是利益平衡與利益妥協(xié)。但不應(yīng)該只是其中幾個(gè)主體的妥協(xié)，而應(yīng)該是所有利益相關(guān)方，尤其是政府率先的妥協(xié)，由此才能真正實(shí)現(xiàn)利益平衡。