林方

9月18日，“全國(guó)慈善會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)”在北京召開。會(huì)議由中華慈善總會(huì)主辦，全國(guó)各省、市、區(qū)慈善會(huì)，各省會(huì)城市、計(jì)劃單列市慈善會(huì)負(fù)責(zé)人70余人出席。座談會(huì)共收到各地慈善會(huì)負(fù)責(zé)人提供的會(huì)議材料49篇，主要圍繞當(dāng)前中華慈善總會(huì)和各地慈善會(huì)所面臨的形勢(shì)以及今后的發(fā)展思路等議題。為全面了解當(dāng)前各地慈善會(huì)的發(fā)展情況，筆者將會(huì)議材料進(jìn)行了粗略的梳理和總結(jié)，并將其主要觀點(diǎn)概述如下。

一、我國(guó)慈善會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)李本公從全國(guó)的角度，概括了當(dāng)前我國(guó)慈善會(huì)的五大特點(diǎn)。一是慈善會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)。截至2013年6月，全國(guó)慈善會(huì)數(shù)量已增長(zhǎng)至1966個(gè)。二是慈善救助效果顯著。2012年中華慈善總會(huì)和團(tuán)體會(huì)員中的136家慈善會(huì)，年度實(shí)施慈善項(xiàng)目1375個(gè)，救助困難群眾1235.7萬(wàn)人。三是籌募款物數(shù)額巨大。2012年中華慈善總會(huì)和136家慈善會(huì)全年籌集慈善款物占到了全國(guó)慈善捐贈(zèng)總額的1/3左右，共計(jì)268.6億元。四是自身建設(shè)日趨完善。全國(guó)各地許多慈善會(huì)從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，在組織、管理方面創(chuàng)新了許多管理模式，并紛紛出臺(tái)規(guī)章制度為慈善會(huì)規(guī)范化運(yùn)作提供根本保障。五是發(fā)展態(tài)勢(shì)平穩(wěn)健康。無(wú)論是籌募總額還是救助人數(shù)總數(shù)都實(shí)現(xiàn)了年度增長(zhǎng)。

二、我國(guó)慈善事業(yè)面臨的發(fā)展形勢(shì)

長(zhǎng)沙慈善會(huì)認(rèn)為未來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)將面臨新的發(fā)展機(jī)遇：黨和政府高度重視，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了有利的政治條件；經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；思想觀念的深刻變化，為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了有利的文化條件；各地各類慈善組織十多年來(lái)的有益探索，為慈善事業(yè)的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。浙江省慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李剛特別指出，最近一些有利于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策陸續(xù)出臺(tái)。如黨的十八大明確提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”；國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委等三部委《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》中將大力發(fā)展慈善事業(yè)作為加快健全再分配調(diào)節(jié)機(jī)制的重要舉措。這兩年講社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新，現(xiàn)在又面臨著政府轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)社會(huì)活力，同時(shí)處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，綜合起來(lái)分析，充分體現(xiàn)了政府已為慈善公益事業(yè)發(fā)展釋放了更為廣闊的公共空間。

三、當(dāng)前地方慈善會(huì)面臨的問(wèn)題

自1993年我國(guó)第一家地方性慈善會(huì)——吉林省慈善總會(huì)成立以來(lái)，我國(guó)的地方慈善會(huì)走過(guò)了20年艱苦卓絕的發(fā)展歷程。在這個(gè)過(guò)程中，慈善會(huì)得到了黨和各級(jí)政府的關(guān)心和重視以及全社會(huì)的參與和支持，得到了前所未有的發(fā)展，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧作出了貢獻(xiàn)。但是，由于主觀和客觀、內(nèi)部和外部等多方面原因，仍然存在一些制約各地慈善會(huì)發(fā)展的困難。

（一）法律法規(guī)缺位

1.缺少專門的慈善法律

福州市慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)方慶云認(rèn)為，黨的十八大提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”，這為大力發(fā)展慈善事業(yè)指明了方向，但如何落實(shí)，各級(jí)各部門乃至社會(huì)如何支持慈善事業(yè)的發(fā)展，需要制定具體實(shí)施意見(jiàn)和辦法。山西省慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭有勤則直言，目前慈善組織執(zhí)行的有關(guān)法律法規(guī)，感受到的更多的是約束，而不是依靠。也正是因?yàn)槿鄙俜梢罁?jù)和更高層面的指導(dǎo)意見(jiàn)，山西省關(guān)于促進(jìn)全省慈善事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)一直未能出臺(tái)，造成了各市、縣對(duì)慈善工作的重視程度有高有低，慈善事業(yè)發(fā)展極不平衡。

2.現(xiàn)有政策法規(guī)不合理

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷和慈善事業(yè)自身的發(fā)展，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等相關(guān)政策法規(guī)中的某些條款已不再適應(yīng)實(shí)際需要。如福州市慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)方慶云指出，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%，這一點(diǎn)是不合理的。主要因?yàn)椋阂皇钱?dāng)年的總收入與上年的總收入基數(shù)不同，不可比；二是有的定向捐贈(zèng)款使用，要按工程進(jìn)度撥付，無(wú)法在當(dāng)年全部付出。山西省慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭有勤同樣指出這一問(wèn)題所在：依照現(xiàn)有的稅收減免規(guī)定，基層慈善會(huì)還是被限制在12%這道門檻前，這對(duì)企業(yè)的吸引力不大，而且山西省基層的市、縣慈善會(huì)遲遲沒(méi)能被納入稅收減免的范圍，多次申請(qǐng)都批不下來(lái)，工作受到了很大的束縛，同志們的熱情也受到了挫傷。

3.部分促進(jìn)政策落實(shí)不到位

當(dāng)前，一些促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策不斷推出，但在政策落實(shí)過(guò)程中存在較多不到位的現(xiàn)象。福州市慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)方慶云指出，國(guó)家明確提出有些社會(huì)公益項(xiàng)目由政府購(gòu)買服務(wù)，由民間組織落實(shí)，但并未對(duì)具體實(shí)施的細(xì)節(jié)做出規(guī)范。石家莊慈善總會(huì)指出，該市于去年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市慈善事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，但部門單位和企業(yè)在落實(shí)《意見(jiàn)》中人、財(cái)、物的要求上還欠缺主動(dòng)性、積極性和支持性，這使得慈善組織、慈善募捐和慈善救助的能力遠(yuǎn)不能得到充分釋放和激發(fā)。

（二）全社會(huì)慈善意識(shí)有待增強(qiáng)

1.輿論環(huán)境尚需優(yōu)化

慈善理念的轉(zhuǎn)變與深化離不開正確積極的宣傳以及輿論環(huán)境，而我國(guó)在這方面的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。山東省慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李玉亮提出，在一個(gè)現(xiàn)代慈善理論薄弱、現(xiàn)代慈善意識(shí)缺乏的國(guó)度里，沒(méi)把精力集中在營(yíng)造慈善文化氛圍、提高全民慈善意識(shí)上，而是把視點(diǎn)集中在質(zhì)疑個(gè)別的組織、個(gè)別事件和行為炒作上，使其妖魔化，造成了巨大的負(fù)面社會(huì)影響，殺傷力巨大，拉了倒車。同時(shí)我們對(duì)慈善的文化研究、輿論宣傳還不夠：主流政策研究機(jī)構(gòu)介入少，一些專家觀點(diǎn)脫離中國(guó)實(shí)際，用西方模式批評(píng)行政化，炒作民間化，沒(méi)有在創(chuàng)新慈善理論研究、中國(guó)特色慈善事業(yè)文化及事業(yè)發(fā)展體制機(jī)制研究上下工夫，沒(méi)人在人道主義，現(xiàn)代財(cái)富觀、社會(huì)責(zé)任等這些現(xiàn)代慈善基本理念與社會(huì)主義核心價(jià)值觀上去連接，下工夫、做文章。

2.社會(huì)慈善理念尚需普及

慈善事業(yè)作為一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，需要廣泛而深厚的群眾基礎(chǔ)，需要讓慈善的理念深入人心。然而新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)慈善總會(huì)指出，不少群眾仍然存在著一種定向思維模式，認(rèn)為慈善事業(yè)是政府部門的責(zé)任和義務(wù)，是富人和大型企業(yè)家的事，慈善與普通大眾沒(méi)有太多關(guān)系。從事慈善組織的工作人員只是將慈善事業(yè)當(dāng)作一種純粹的高尚道德事業(yè)。目前，慈善在當(dāng)?shù)剡€未成為社會(huì)的主流意識(shí)，主要還是一種以行政手段包辦公益事業(yè)的初級(jí)階段。隨著企業(yè)財(cái)富的積累和增加，慈善機(jī)構(gòu)越來(lái)越傾向于選擇動(dòng)員國(guó)有大型企業(yè)，而很少關(guān)注個(gè)人捐贈(zèng)。然而，慈善事業(yè)發(fā)展的深厚基礎(chǔ)應(yīng)該是廣大群眾，而群眾對(duì)慈善事業(yè)知之甚少或了解不夠，勢(shì)必會(huì)造成慈善事業(yè)公民化社會(huì)化的現(xiàn)代意識(shí)淡薄。即使是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些慈善會(huì)也有同樣的困擾。杭州市慈善總會(huì)認(rèn)為，現(xiàn)代慈善理念還未得到公眾的普遍認(rèn)同，多數(shù)企業(yè)和個(gè)人對(duì)慈善事業(yè)的參與度較弱，積極性不夠高，全社會(huì)的慈善意識(shí)有待進(jìn)一步提高。

（三）慈善資源配置不均衡

1.慈善組織之間不均衡

“大河有水小河干”，是湖北慈善總會(huì)對(duì)救助資源配置在慈善組織之間資源分配不均的一個(gè)準(zhǔn)確總結(jié)：社會(huì)捐贈(zèng)總額逐年呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)，但各個(gè)慈善組織之間并沒(méi)有呈現(xiàn)全面繁榮的局面，并不是“大河有水小河滿”。造成這一現(xiàn)象的原因是：企業(yè)捐贈(zèng)設(shè)立自己的基金會(huì)逐步增多；企業(yè)大額定向捐贈(zèng)逐年增多；社會(huì)關(guān)注度高，公眾參與度低；定向大額捐贈(zèng)多，群眾小額捐贈(zèng)少；互聯(lián)網(wǎng)的介入，使捐贈(zèng)方式發(fā)生了深刻變革，慈善資源開始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行配置。

2.救助領(lǐng)域不均衡

從某種程度來(lái)說(shuō)，慈善組織最大的作用之一就是引導(dǎo)社會(huì)慈善資源合理分配。山西省慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭有勤認(rèn)為：目前，慈善事業(yè)的發(fā)展中出現(xiàn)了一種不好的趨勢(shì)，慈善資源相對(duì)集中在幾個(gè)熱點(diǎn)的救助范圍，不僅容易造成資源的浪費(fèi)，甚至還產(chǎn)生了爭(zhēng)奪救助對(duì)象這種奇怪的現(xiàn)象。比如在兒童先心病這個(gè)領(lǐng)域，救助項(xiàng)目非常多，以山西舉例，我們自身有一個(gè)創(chuàng)辦于2005年的長(zhǎng)期項(xiàng)目“新心工程”，后來(lái)又有神華集團(tuán)的神華愛(ài)心行動(dòng)，去年省政協(xié)又和我們聯(lián)合搞了一個(gè)“助康工程”，今年中國(guó)移動(dòng)又提出要開展一個(gè)“愛(ài)心行動(dòng)”。如此多的慈善資源堆砌到一個(gè)領(lǐng)域中，很不合理。再比如杭州市慈善總會(huì)分享的在助學(xué)方面的一個(gè)例子：目前杭州開展助學(xué)活動(dòng)的部門、單位和組織包括了教育、婦聯(lián)、殘聯(lián)、總工會(huì)、關(guān)工委、慈善總會(huì)、青基會(huì)、學(xué)校、各類媒體和部分民間組織，實(shí)際操作中竟然出現(xiàn)搶人（困難學(xué)生）這種怪現(xiàn)象，重復(fù)救助問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

對(duì)于上述現(xiàn)象，黑龍江慈善總會(huì)認(rèn)為，導(dǎo)致救助資源分配不均的一個(gè)主要原因在于與政府的溝通不暢上：由于政府與慈善組織之間信息不暢，重復(fù)救助，交叉救助現(xiàn)象比較突出，有時(shí)還存在慈善資源分配顯失公平現(xiàn)象，慈善救助與政府主導(dǎo)及有關(guān)團(tuán)體的社會(huì)救助、社會(huì)福利的銜接工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（四）慈善組織自身素質(zhì)有待增強(qiáng)

1.慈善會(huì)組織建設(shè)不健全

慈善會(huì)作為我國(guó)慈善組織的主力軍之一，雖然目前已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)形成了一個(gè)慈善救助網(wǎng)絡(luò)，但在一些經(jīng)濟(jì)較為落后或慈善事業(yè)起步較晚的地區(qū)，仍存在慈善組織建設(shè)不健全的問(wèn)題。如新疆慈善會(huì)所言，目前新疆全區(qū)共有慈善機(jī)構(gòu)57個(gè)，其中：自治區(qū)級(jí)1個(gè)，地州（市）級(jí)13個(gè)，縣（市、區(qū)）級(jí)43個(gè)。全區(qū)仍有57%的縣（市、區(qū)）沒(méi)有成立慈善機(jī)構(gòu)，無(wú)法募集善款、開展慈善救助活動(dòng)，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展。

2.行政色彩過(guò)于濃厚

由于歷史原因，我國(guó)慈善會(huì)多依托于政府力量建立，這一影響至今尚存。如吉林省慈善總會(huì)坦言，目前地方大部分慈善組織還是官辦的。走的是政府管理體制，行政色彩濃，法人治理結(jié)構(gòu)得不到落實(shí)，理事會(huì)形同虛設(shè)。慈善會(huì)的人、財(cái)、物等權(quán)利也基本由民政等上一級(jí)政府說(shuō)了算，慈善會(huì)成為上級(jí)政府的處室（或科室），慈善組織的自身功能很難發(fā)揮。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，不利于慈善事業(yè)發(fā)展。江西省慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)郭愛(ài)華也提到：大部分慈善組織立足于民政系統(tǒng)，管理模式并沒(méi)有立足于作為民間組織，而是作為政府的一個(gè)部門、作為國(guó)家的一個(gè)事業(yè)單位來(lái)進(jìn)行管理。對(duì)于內(nèi)部管理的規(guī)范性、組織的有序性上是參照政府部門的管理和評(píng)價(jià)模式，在指導(dǎo)思想上慈善組織更多的考慮對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，而往往疏忽了對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)和對(duì)廣大群眾負(fù)責(zé)。慈善組織在建制、管理上缺乏獨(dú)立性，也是一些慈善會(huì)的心聲。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)慈善總會(huì)也指出，兵團(tuán)目前僅有三個(gè)師建立了慈善組織，大部分工作依托民政部門，慈善工作常常就被邊緣化。有災(zāi)有難，急需時(shí)拉出來(lái)發(fā)揮作用，平時(shí)束之高閣，可有可無(wú)。

3.組織管理水平不高

湖北省慈善總會(huì)指出，組織內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制與慈善事業(yè)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。項(xiàng)目導(dǎo)向性日趨明顯，應(yīng)該通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資金分配和吸引公眾捐贈(zèng)；決策應(yīng)嚴(yán)格按照公募基金會(huì)的決策機(jī)制進(jìn)行改革；此外，信息不夠暢通，捐贈(zèng)需求與求助需求之間沒(méi)能建立起高效的聯(lián)系。江西省慈善總會(huì)副會(huì)長(zhǎng)郭愛(ài)華認(rèn)為，慈善組織的專業(yè)化、規(guī)范化和自律化程度都不強(qiáng)，內(nèi)部管理的透明度，外部監(jiān)督的有效性不高，直接影響慈善事業(yè)社會(huì)公信力的提高。

4.慈善組織公信力有待增強(qiáng)

公信力是慈善組織的生存之本。對(duì)于慈善組織的公信力現(xiàn)狀，長(zhǎng)沙慈善會(huì)認(rèn)為，目前全國(guó)還沒(méi)有建立慈善事業(yè)信息統(tǒng)計(jì)制度，慈善組織大部分沒(méi)有及時(shí)公開信息，內(nèi)部運(yùn)作也不規(guī)范、不透明，監(jiān)管機(jī)制不健全，慈善公信度大打折扣，特別是郭美美事件后，中國(guó)慈善公信力降到了歷史最低點(diǎn)，給慈善事業(yè)造成了很大的壓力，嚴(yán)重影響慈善事業(yè)的快速發(fā)展。杭州市慈善總會(huì)同樣指出，部分慈善組織對(duì)資金的籌集、捐贈(zèng)款項(xiàng)的運(yùn)用、去向未能如實(shí)向社會(huì)公布，導(dǎo)致慈善機(jī)構(gòu)和捐助活動(dòng)的公信力不足；捐贈(zèng)資金的安全性存在隱患；有的組織把自愿捐贈(zèng)活動(dòng)轉(zhuǎn)為變相攤派；有的組織以捐贈(zèng)為名從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)；甚至出現(xiàn)借捐贈(zèng)名義促銷、行騙等違法行為。

5.慈善專業(yè)人才匱乏

慈善組織的專業(yè)人才不足也是許多慈善總會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。杭州市慈善總會(huì)指出，就整體而言，目前杭州慈善機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀與事業(yè)發(fā)展的要求相比是不相適應(yīng)的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州16個(gè)慈善總會(huì)目前僅有工作人員30余人，且很大部分是兼職人員。光就這支隊(duì)伍，目前也存在著不少的問(wèn)題：一是高素質(zhì)年輕人匱乏，義工隊(duì)伍建設(shè)尚未形成“專業(yè)”特色和穩(wěn)定規(guī)范的管理模式；二是績(jī)效考評(píng)缺少辦法，激勵(lì)機(jī)制更無(wú)從談起；三是能力訓(xùn)練滯后，開拓創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)困難。上述問(wèn)題，已經(jīng)成為推動(dòng)專業(yè)化建設(shè)的最大障礙。

哈爾濱慈善總會(huì)則指出了當(dāng)前慈善會(huì)的人才結(jié)構(gòu)以及由此帶來(lái)的影響：一是慈善機(jī)構(gòu)組織退休官員較多。一些官員退休后來(lái)到慈善組織，為慈善工作奠定了一定的基礎(chǔ)，為當(dāng)今的國(guó)內(nèi)慈善事業(yè)作出了貢獻(xiàn)，但是從另一個(gè)角度看，使得慈善事業(yè)“去行政化”的問(wèn)題一時(shí)半會(huì)很難解決。二是慈善組織缺少專業(yè)人才。慈善事業(yè)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，但是，目前慈善領(lǐng)域缺少經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的會(huì)員管理師、專業(yè)項(xiàng)目師、勸募師等。阻礙了慈善事業(yè)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。三是慈善工作創(chuàng)新手段不足。由于一些機(jī)構(gòu)缺少懂金融、懂慈善、懂管理、懂科技信息的現(xiàn)代專業(yè)化、職業(yè)化人才，使得慈善工作的內(nèi)容、形式、手段單一，制約了慈善事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

6.慈善組織之間關(guān)系有待理順

近些年來(lái)，我國(guó)慈善組織的種類和數(shù)量不斷增多，在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了募捐市場(chǎng)無(wú)序等問(wèn)題。廈門慈善總會(huì)指出，廈門各類別慈善公益團(tuán)體達(dá)到數(shù)十個(gè)之多，其中有的帶有政府官方色彩、有的純民間性質(zhì)、有的屬于宗教界別的。一方面，這些慈善組織中大多為公募性或影響力較大，經(jīng)常在社會(huì)上開展一系列捐贈(zèng)活動(dòng)，但另一方面，他們也導(dǎo)致了捐贈(zèng)市場(chǎng)名目繁多、競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序、人們愛(ài)心疲勞。湖北省慈善總會(huì)則從慈善會(huì)的角度提出，各慈善會(huì)之間的聯(lián)動(dòng)仍有待增強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，從中華慈善總會(huì)到各省、市、縣、區(qū)慈善會(huì)，單打獨(dú)斗，沒(méi)有形成合力，組織機(jī)構(gòu)最健全的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，在整體上給人印象并不深刻。？誙