賴鍇 肖國亮

摘 要：目前，中國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾凸顯，鐵路警察面臨著法制不健全、警務(wù)保障不足、警務(wù)能力滯后、區(qū)域協(xié)作不強(qiáng)等困境。近年頻發(fā)的鐵路突發(fā)事件，對(duì)鐵路警察的行政執(zhí)法提出了更高的要求。擺脫困境需致力于完善法制體系、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作、強(qiáng)化技能培訓(xùn)、建立預(yù)警機(jī)制等系統(tǒng)構(gòu)建，唯此方使鐵路警察積極穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件，提高行政執(zhí)法效能。

關(guān)鍵詞：突發(fā)性事件；警察行政執(zhí)法；鐵路警察

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）18-0117-02

鐵路運(yùn)輸場域具有流動(dòng)性大、獨(dú)立性強(qiáng)、區(qū)域跨度廣的特點(diǎn)，這一場域的鐵路警察行政執(zhí)法面臨著其他警種不曾遇到的突發(fā)因素。比如：春運(yùn)、暑運(yùn)等鐵路運(yùn)輸?shù)奶貏e期間，鐵路旅客數(shù)量的驟增劇減；鐵路線的延伸帶來的鐵路沿線及周邊環(huán)境的變化，線、路周邊人員情況愈加復(fù)雜，利益訴求多變、防控難度增加；列車運(yùn)行中面臨人員復(fù)雜，流動(dòng)性強(qiáng)、不適的乘車環(huán)境易使人情緒激動(dòng)；自然災(zāi)害、人為因素引起的突發(fā)性事件極易發(fā)生列車事故和運(yùn)行障礙等，所有不止前述的突發(fā)因素給鐵路警察行政執(zhí)法造成嚴(yán)重困難，也彰顯了關(guān)注突發(fā)事件中鐵警行政執(zhí)法的困境與出路的價(jià)值。

一、突發(fā)事件對(duì)鐵路警察行政執(zhí)法的影響

《突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)法》將“突發(fā)事件”界定為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?？梢?，突發(fā)事件包括但不限于地震、雪災(zāi)、地鐵橋梁因質(zhì)量倒塌、鐵軌變形引發(fā)的事故，因工資待遇、房屋拆遷等誘發(fā)群眾集體上訪而發(fā)生的群體性事件，列車相撞引發(fā)的安全事故等。突發(fā)事件具有爆發(fā)空間的無序性、時(shí)間的突然性、矛盾的積聚性、較大的危害性等特征，一旦發(fā)生，就會(huì)極大地危害人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)社會(huì)造成較大的影響，增加了鐵路民警有效執(zhí)法的難度。

列車的運(yùn)載量大，速度快，運(yùn)行列車遭遇突發(fā)事件，救援難度大，一旦發(fā)生，其后果將無法估量。突發(fā)事件直接沖擊鐵路運(yùn)行秩序，嚴(yán)重威脅到鐵路警察行政執(zhí)法的目標(biāo)。鐵路警察積極應(yīng)對(duì)鐵路突發(fā)性事件，致力于保障旅客的人身安全，維護(hù)列車的運(yùn)行安全，意味著更繁重的工作任務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也要求具備更高的警務(wù)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。可見，在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件中，鐵路警察的工作任務(wù)更加繁重、壓力更大。充分認(rèn)識(shí)突發(fā)事件的重大危害性和不可預(yù)測性，增強(qiáng)其積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，是鐵路警察無法回避的重大現(xiàn)實(shí)課題。

二、突發(fā)事件中鐵路警察行政執(zhí)法的困境

（一）法律制度的不完善造成鐵路警察行政執(zhí)法規(guī)范的缺失

囿于立法的穩(wěn)定性和滯后性，社會(huì)實(shí)踐的無限豐富涌現(xiàn)出的諸多新情況、新問題無法被現(xiàn)行行政法律規(guī)范調(diào)整。在現(xiàn)代法治主義看來，警察執(zhí)法必須有法定依據(jù)，否則不得為或不為一定的行為。鐵路警察的行政執(zhí)法必須有法可依，但鐵路警察行政執(zhí)法中經(jīng)常遇到法律規(guī)范缺失或過于抽象，使鐵路警察的行政執(zhí)法出現(xiàn)盲目性和統(tǒng)一性的缺失。除此之外，鐵路警察行政執(zhí)法依據(jù)及其相關(guān)條款時(shí)常出現(xiàn)矛盾沖突，使得鐵路警察在行政執(zhí)法的過程中出現(xiàn)適法困惑，甚至引起行政自由裁量權(quán)的濫用；另外，法律規(guī)范用語模糊，使鐵路警察的行政執(zhí)法活動(dòng)出現(xiàn)混亂，造成“同責(zé)不同罰，罰不當(dāng)過”等不良現(xiàn)象。法制的缺失與滯后無疑是擋在鐵路警察行政執(zhí)法道路上的一大障礙。

（二）警務(wù)保障的不足造成鐵路警察行政執(zhí)法能力不足

鐵路是現(xiàn)代運(yùn)輸?shù)闹饕d體，點(diǎn)多、線長、面廣，總體上呈網(wǎng)狀分布，并與社會(huì)各種空間區(qū)域廣泛接觸，其環(huán)境復(fù)雜性、區(qū)段獨(dú)特性、空間移動(dòng)性，給警務(wù)保障帶來重大壓力。這一特點(diǎn)突顯在行進(jìn)的列車當(dāng)中，列車流動(dòng)性大、信息獲取難，列車乘警人數(shù)少，警械配備不齊全，在應(yīng)對(duì)鐵路突發(fā)性事件的過程中，無法及時(shí)得到支援，給鐵路警察的行政執(zhí)法造成了較大困境，特別是當(dāng)事故發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)時(shí)，鐵路警察在一定時(shí)期內(nèi)處于孤立狀態(tài)，因部分應(yīng)急措施難以施展，救助或維護(hù)秩序的能力被最大壓縮，極易激發(fā)新的惡性群體性事件，加劇社會(huì)治安的不穩(wěn)定性。

（三）警務(wù)合作不夠使鐵路警察長期缺乏戰(zhàn)力支持

區(qū)域間、警種間協(xié)作的不足，使鐵路警察長期處于個(gè)體作戰(zhàn)的窘迫局面。一直以來，我們致力于建立聯(lián)動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)機(jī)制，針對(duì)突發(fā)性事件，匪警、火警、交警等多個(gè)警種全面積極應(yīng)對(duì)，以最高效的方式處置突發(fā)事件。但現(xiàn)實(shí)中，部門間聯(lián)系不夠、協(xié)作少，缺少必要的聯(lián)動(dòng)預(yù)警方案和演練，使鐵路警察在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政執(zhí)法過程中，長期處于“以單打一、一枝獨(dú)秀”的不利局面，長此以往，鐵路警察的執(zhí)法威信將受到銷蝕，最終加劇鐵路警察行政執(zhí)法的困境。

（四）警務(wù)素質(zhì)不高使鐵路警察行政執(zhí)法障礙重重

社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，鐵路站車突發(fā)性事件頻發(fā)，對(duì)鐵路警察的警務(wù)素質(zhì)提出了較大挑戰(zhàn)。鐵路站車上發(fā)生的案件呈現(xiàn)流動(dòng)性強(qiáng)、侵財(cái)案多發(fā)、信息化特點(diǎn)增強(qiáng)等景況，嚴(yán)重?cái)_亂鐵路站車秩序、影響鐵路運(yùn)輸穩(wěn)定、危及鐵路運(yùn)輸行車安全。列車一般實(shí)行一車兩警制，鐵路警察警務(wù)工作呈現(xiàn)出警組值乘、跨區(qū)域作戰(zhàn)、流動(dòng)性大、遠(yuǎn)離公安機(jī)關(guān)、在鐵路站與車執(zhí)行公務(wù)時(shí)空間狹小、人員擁擠、與犯罪分子近身接觸的鮮明特點(diǎn)。新型突發(fā)事件層出不窮、執(zhí)法難度不斷提升，對(duì)鐵路警察的警務(wù)能力提出了更高層次的要求。鐵路車站派出所民警和列車乘警的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平高低、實(shí)戰(zhàn)技能強(qiáng)弱影響鐵路公安的整體執(zhí)法能力。扭轉(zhuǎn)警務(wù)能力素質(zhì)與鐵路發(fā)展不同步的問題，積極應(yīng)對(duì)鐵路突發(fā)事件帶來的不良后果和影響，是鐵路警察面臨的現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

三、突發(fā)性事件中鐵路警察行政執(zhí)法的出路

鐵路警察要立足于現(xiàn)實(shí)的危機(jī)、困境和發(fā)展需要，有針對(duì)性地、有重點(diǎn)地規(guī)劃、制定出應(yīng)對(duì)方針，突破現(xiàn)實(shí)的危機(jī)和不良境遇，提升對(duì)鐵路突發(fā)性事件的處理能力，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善司法保障

法律規(guī)范既是權(quán)力行使的依據(jù)又是合法權(quán)利的保障。完善相關(guān)法律法規(guī)，使鐵路警察的行政執(zhí)法能夠滿足時(shí)代變遷的需要，實(shí)現(xiàn)有法可依，打破“法制真空”的不良狀態(tài)，這是鐵路警察應(yīng)對(duì)鐵路突發(fā)性事件最根本的依仗。因此，我們要規(guī)范相關(guān)法規(guī)，減少相互矛盾和沖突，形成一個(gè)相互補(bǔ)充和支撐的法律體系，推動(dòng)鐵路突發(fā)性事件的規(guī)范控制和解決。在保障鐵路運(yùn)輸絕對(duì)安全的前提下，管控好鐵路治安，加強(qiáng)法律的前瞻性、適用性，及時(shí)修訂、完善相關(guān)法律規(guī)范，為鐵路警察積極應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件提供強(qiáng)有力的司法保障。

（二）提升警務(wù)素養(yǎng)，提升戰(zhàn)斗力

強(qiáng)化警務(wù)技能的培訓(xùn)，使鐵路警察成為需之能來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的綜合素質(zhì)拔尖的綜合隊(duì)伍。要立足于鐵路的特殊環(huán)境條件，針對(duì)攔車斷道、沖擊鐵路、圍攻上訪、揚(yáng)言要挾攔截列車等線路上的特殊突發(fā)性事件，展開積極有效的演練，做到事前苗頭能察覺，事情發(fā)生能制止，事后能妥善處置；面對(duì)危情不慌亂，敢打敢拼有底氣、能干能上技能高；遇事處置能力強(qiáng)，方法措施得當(dāng)；應(yīng)對(duì)大眾傳媒能力強(qiáng)，掌握輿論動(dòng)向、引導(dǎo)輿論方向、及時(shí)平息負(fù)面輿情。

（三）建立完善突發(fā)性事件應(yīng)急體系，增強(qiáng)鐵路警察的應(yīng)變能力

應(yīng)急管理體制應(yīng)該是事先預(yù)防、事中高效反應(yīng)、事后合理評(píng)估有機(jī)統(tǒng)一，該應(yīng)急機(jī)制要求思維方式上追根溯源、標(biāo)本兼治；總結(jié)反思上要堅(jiān)持以人為本、舉一反三、高效能動(dòng)。當(dāng)突發(fā)事件無可避免地發(fā)生后，鐵路警察要積極應(yīng)變，做好善后事宜，確保不留隱患，并及時(shí)公布信息，做到信息透明化，做好正確的輿論導(dǎo)向。建立完善突發(fā)性事件應(yīng)急體制，增強(qiáng)鐵路警察主體行政執(zhí)法的應(yīng)變能力，對(duì)于維護(hù)好、保障好鐵路的發(fā)展建設(shè)具有重要意義。

（四）加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，提升警民同心的責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)鐵路警察執(zhí)法環(huán)境的友好化

建立長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決好目前嚴(yán)重存在的“不聯(lián)不動(dòng)、聯(lián)而不動(dòng)、聯(lián)而慢動(dòng)、聯(lián)而亂動(dòng)”的問題，使區(qū)域間、警種間長短互補(bǔ)、優(yōu)勢(shì)互助，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的演練?！霸⒎浅B(tài)于常態(tài)”，提高預(yù)警意識(shí)，促進(jìn)鐵路警察行政執(zhí)法能力的提升。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到“警力有限、民力無窮”，采取多種形式，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)群眾的法制教育和愛路、愛車、愛貨教育，樹立“人民鐵路人民管”的主人翁思想，使每個(gè)民眾都成為鐵路安全建設(shè)的維護(hù)者，自覺主動(dòng)做鐵道安全的守護(hù)人，促使鐵路警察應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的行政執(zhí)法更高效、合法、便民。

（五）強(qiáng)化信息技術(shù)支持，提升鐵路突發(fā)性事件應(yīng)變能力

隨著社會(huì)信息化、信息數(shù)字化的發(fā)展，洶涌的網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)極易引發(fā)網(wǎng)民將泄憤轉(zhuǎn)移到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，造成突發(fā)性事件；或是現(xiàn)實(shí)不良事件引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱評(píng)，進(jìn)一步導(dǎo)致突發(fā)性事件惡化。尤其是近年來，旅客與鐵路警察糾紛引發(fā)的突發(fā)事件頻發(fā)，并通過網(wǎng)絡(luò)得以蔓延發(fā)酵，造成惡劣影響。因此，我們要切實(shí)強(qiáng)化鐵路警察對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的掌控能力，增加信息收集，及時(shí)甄別網(wǎng)絡(luò)民意真?zhèn)?，制定?yīng)對(duì)措施。充分利用信息技術(shù)積極應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件，是鐵路警察走出現(xiàn)實(shí)困境的重要手段。

（六）借鑒外國應(yīng)對(duì)鐵路突發(fā)性事件的有效經(jīng)驗(yàn)，健全防范機(jī)制

借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格社會(huì)面控制，健全防范機(jī)制對(duì)提升鐵路警察的行政執(zhí)法能力具有較大意義。例如：日本建立中樞指揮系統(tǒng)，不斷強(qiáng)化嚴(yán)格有效的情報(bào)系統(tǒng)，為鐵路突發(fā)性事件提供大量的參考信息；新加坡大力發(fā)展訓(xùn)練有素的志愿者隊(duì)伍，使鐵路警察在應(yīng)對(duì)鐵路突發(fā)性事件時(shí)，擁有強(qiáng)大的后備力量支持和群眾基礎(chǔ)等等。這些都是值得我們借鑒和效仿的寶貴經(jīng)驗(yàn)：加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制體系、加強(qiáng)信息共享、建設(shè)常設(shè)性綜合協(xié)調(diào)部門、提升技術(shù)應(yīng)急體系的水平，不斷學(xué)習(xí)、突破、創(chuàng)新，彰顯出我國鐵路警察積極應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的能力、毅力、魄力。

“預(yù)防和減少突發(fā)性事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)性事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全和社會(huì)秩序”是《中華人民共和國突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)法》的立法目的，也是我國積極應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的基本要求。鐵路警察在處置日益頻發(fā)的突發(fā)性事件時(shí)，要依法行使權(quán)力，不斷提升警察行政執(zhí)法水平，不斷強(qiáng)化自身技能訓(xùn)練，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的能力，推動(dòng)鐵道建設(shè)、列車運(yùn)行、站車安全秩序的實(shí)現(xiàn)。