天津市紅橋區(qū)人民檢察院課題組
2008年中央政法委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,將“建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法之間有效銜接機(jī)制”列入司法改革任務(wù)。在這樣的背景下,如何進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制,充分發(fā)揮行政執(zhí)法體系和刑事司法體系的作用,已成為行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中亟需解決的問(wèn)題。
一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的內(nèi)涵及運(yùn)行模式
(一)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的內(nèi)涵及特征
行政執(zhí)法與刑事司法相銜接也稱為“兩法銜接”,是指“在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過(guò)程中,各有關(guān)部門(mén)在各司其職、各負(fù)其責(zé)的前提下,相互配合、相互制約,確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責(zé)任的辦案協(xié)作制度?!盵1]銜接機(jī)制具有以下的基本特征:首先,銜接機(jī)制是一種辦案協(xié)作機(jī)制,是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及所有行使行政職權(quán)的組織、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)參與在辦理違法犯罪案件方面的協(xié)調(diào)、配合、合作關(guān)系的具體載體。其次,銜接機(jī)制是以正確區(qū)分行政責(zé)任和刑事責(zé)任的界限為基礎(chǔ),為全面打擊在行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生的一切涉嫌刑事犯罪的行為而構(gòu)建的辦案協(xié)作機(jī)制。再次,銜接機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的辦案協(xié)作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu),其監(jiān)督對(duì)象包含行政執(zhí)法行為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮法律監(jiān)督作用。
(二)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行模式
1、上海浦東模式。上海浦東新區(qū)檢察院于2005年開(kāi)發(fā)了全國(guó)首個(gè)“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)”。該“平臺(tái)”共有14家用戶,分為兩類:行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)。在平臺(tái)頁(yè)面上,共有案件移送、案件查詢、監(jiān)督管理、執(zhí)法動(dòng)態(tài)、預(yù)警提示等12個(gè)功能模塊。2006年至2009年,浦東新區(qū)檢察院共建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索31件90人,糾正以罰代刑案件4件7人。[2]
2、杭州蕭山模式。2006年6月,杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務(wù)、林業(yè)等19家行政機(jī)關(guān),建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息資料庫(kù)。[3]通過(guò)這一信息共享平臺(tái),各單位的行政處罰決定書(shū)、涉嫌犯罪案件相關(guān)資料和法律法規(guī)等相關(guān)信息都可以實(shí)時(shí)查詢到,便于信息交流與監(jiān)督。為保障資料數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確,蕭山市檢察院協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)專人負(fù)責(zé)行政執(zhí)法信息的錄入,并對(duì)《行政處罰決定書(shū)》、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件的各類文書(shū)上傳時(shí)間作出明確規(guī)定。
3、北京順義、昌平模式。順義、昌平“兩法銜接”機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中也表現(xiàn)出明顯的特點(diǎn):一是出臺(tái)“兩法銜接”機(jī)制規(guī)范性指導(dǎo)文件;二是建立完善“兩法銜接”聯(lián)席會(huì)議制度、行政執(zhí)法案件移送抄備制度和案件移送監(jiān)督機(jī)制;三是制定網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)專職管理員制度規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理,并向轄區(qū)各成員單位統(tǒng)一配發(fā)CA認(rèn)證數(shù)字證書(shū),監(jiān)管錄入信息,實(shí)行物理文檔與電子文檔雙軌移送。
二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行中存在的問(wèn)題及影響因素分析
(一)存在問(wèn)題
1、“有案不移,以罰代刑”的問(wèn)題仍然較為突出。近年來(lái),行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處案件上存在“四多、四少”的現(xiàn)象,即實(shí)際發(fā)生多、查處少;行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少;查處一般犯罪分子多,追究幕后操縱主犯少;移送經(jīng)濟(jì)犯罪多,移送職務(wù)犯罪的少。最高人民檢察院的資料顯示,2006-2007年全國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件僅5229件,且其中有4664件是檢察機(jī)關(guān)建議移送的案件。2009年全國(guó)質(zhì)檢系統(tǒng)共查處各類質(zhì)量違法案件20余萬(wàn)起,移送公安機(jī)關(guān)處理僅140起。[4]2010年檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件3448件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問(wèn)題依然“久治不愈”。
2、信息共享和聯(lián)席會(huì)議雖建立,但信息交流缺乏機(jī)制保障。目前,全國(guó)不少地方都建立情況通報(bào)制度和執(zhí)法信息共享平臺(tái),但由于法律規(guī)定對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息錄入沒(méi)有剛性的要求,信息錄入不及時(shí)、范圍不全面極大限制了信息共享平臺(tái)的工作效能,導(dǎo)致實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)利用信息共享平臺(tái)由定期通報(bào)的案件情況非常少。聯(lián)席會(huì)議也是各地普遍采用的一種信息交流方法,在實(shí)際工作中也存在不少問(wèn)題:如在召開(kāi)形式上,缺乏一個(gè)固定的會(huì)議組織。在時(shí)間設(shè)置上,較多采用“定期或不定期”等模糊性措詞。在內(nèi)容上往往流于形式,沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,一些聯(lián)席會(huì)議的主要內(nèi)容就是各機(jī)關(guān)把執(zhí)法的情況作一簡(jiǎn)要匯報(bào)。這都偏離了聯(lián)席會(huì)議制度設(shè)立的本意。
3、案件移送程序方面存在問(wèn)題。目前法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)案件移送與接收案件的程序不明確,包括關(guān)于移送的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的該承擔(dān)什么法律責(zé)任等問(wèn)題。與此對(duì)應(yīng)的司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的接受程序規(guī)定也不明確,例如,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)由何部門(mén)進(jìn)行接收、接收的程序、反饋機(jī)制以及接收后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)接收等各種情況的該如何處理都沒(méi)有明確的程序規(guī)定,由于沒(méi)有具體的程序規(guī)定,導(dǎo)致案件移送工作缺乏基本保障。
(二)因素分析
1、認(rèn)識(shí)和觀念差異,制約了銜接機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。首先,一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受多一事不如少一事的思想影響,出于保護(hù)部門(mén)利益的考慮,對(duì)移送涉嫌犯罪案件不主動(dòng)、不及時(shí)配合“以罰代刑”問(wèn)題不單單是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更主要的是一個(gè)執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法觀念的問(wèn)題。另一方面是對(duì)法律的理解和掌握不到位。一些行政執(zhí)法人員對(duì)刑事法律甚至是行政法律規(guī)范不夠熟悉和了解,在執(zhí)法中對(duì)案件定罪、定性把握不準(zhǔn),造成處罰失當(dāng),影響了對(duì)涉嫌犯罪案件的查處。[5]
2、銜接規(guī)范的立法位階低、可操作性不強(qiáng)。目前,行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制的規(guī)范性文件效力位階不高。雖然確立了銜接機(jī)制的基本框架,但是原則性規(guī)定多,實(shí)務(wù)性規(guī)定少,可操作性差。
3、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮。首先,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為具有被動(dòng)性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開(kāi)、情況不通報(bào)、文書(shū)不備案,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息不能準(zhǔn)確掌握,從而使對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督流于形式,難以發(fā)揮有效作用。其次,監(jiān)督手段不力。作為監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)追責(zé)程序啟動(dòng)權(quán)的工具或載體,主要是檢察建議,其監(jiān)督手段比較軟弱,缺乏剛性和可執(zhí)行力。再次,在立案監(jiān)督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規(guī)范。雖然檢察機(jī)關(guān)有立案監(jiān)督權(quán),但這種權(quán)力的行使卻沒(méi)有調(diào)查權(quán)和調(diào)卷權(quán)的保障,偵查監(jiān)督部門(mén)所能看到的材料只能是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)愿意提供的材料。
三、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的思考
(一)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的立法完善
1、確立刑事先理原則。所謂刑事先理,是指在某一案件既是民事或行政違法案件又可能是刑事案件即責(zé)任競(jìng)合時(shí),原則上應(yīng)先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問(wèn)題,再由法院進(jìn)行民事審判或行政機(jī)關(guān)依行政處罰程序解決行為人的民事或行政處罰責(zé)任的問(wèn)題。我國(guó)的刑事先理主要適用于民事審判和刑事審判的程序選擇。在刑事訴訟與行政處罰程序關(guān)系上,有關(guān)法律沒(méi)有明確確立刑事先理原則。在“兩法銜接”機(jī)制法律的確立刑事先理原則具體原因如下:(1)價(jià)值位階原則。刑事責(zé)任的價(jià)值位階高于民事責(zé)任和行政責(zé)任。相對(duì)于行政違法行為,刑事犯罪行為是對(duì)權(quán)益侵害更為嚴(yán)重,應(yīng)優(yōu)先審查。(2)刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)高及難度大于行政訴訟。司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和審查屬實(shí)的證據(jù)對(duì)行政機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的效力。(3)從分權(quán)制衡理論分析,立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間應(yīng)相互獨(dú)立、相互制約、相互監(jiān)督。行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)于刑事案件無(wú)權(quán)處理,應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)按照司法程序處理。
2、制定統(tǒng)一的銜接機(jī)制單行法律。建立科學(xué)有效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制,關(guān)鍵在于將其納入法律體系中去規(guī)范和調(diào)整,有必要制定一部專門(mén)的有關(guān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的法律。目前,由于制定一部完整、統(tǒng)一的法律需要比較漫長(zhǎng)的過(guò)程,就目前情況下,可以對(duì)現(xiàn)行的各種規(guī)定進(jìn)行清理、整頓,對(duì)法律條文進(jìn)行重新整合,將移送程序法定化,對(duì)于移送的具體條件、移送的期限、受移送的機(jī)關(guān)、不依法移送或移送的法律責(zé)任、都應(yīng)有可操作性強(qiáng)的明確規(guī)定。
(二)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序完善
1、行政執(zhí)法與刑事司法案件移送機(jī)制的完善。一是建立證據(jù)材料移送制度。建議建立證據(jù)材料移送制度,明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件,應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料。二是明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)和移送期限。三是應(yīng)從寬掌握移送標(biāo)準(zhǔn),移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谛淌略V訟程序中立案標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)不明、難以定性的案件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須應(yīng)及時(shí)邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)介入案件討論與調(diào)查。同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步明確行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪案件的期限,規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法辦案期限內(nèi)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的,應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)移送公安機(jī)關(guān)。
2、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接機(jī)制的完善。對(duì)于不同的證據(jù)類型,還可以采用不同的使用和轉(zhuǎn)化方式。對(duì)在行政執(zhí)法中扣押的書(shū)證、物證等實(shí)物證據(jù)??梢砸暈樗痉C(jī)關(guān)依法收集、調(diào)取的證據(jù),直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)。對(duì)于證人證言、被害人陳述、當(dāng)事人供述和辯解這一類調(diào)查筆錄,在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送到公安、檢察機(jī)關(guān)后,偵查人員首先應(yīng)當(dāng)詢問(wèn)或訊問(wèn)當(dāng)事人對(duì)行政執(zhí)法證據(jù)的內(nèi)容是否認(rèn)可。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具的鑒定結(jié)論、扣押清單等,司法機(jī)關(guān)只做對(duì)審查檢驗(yàn)、鑒定主體的專業(yè)資格和法律資格進(jìn)行程序?qū)彶楹螅涂梢詻Q定是否作為刑事司法程序中的證據(jù)。[6]
3、行政執(zhí)法與刑事司法監(jiān)督機(jī)制的完善。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)力,是明確和加大檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地位的最有力措施。第一,知情權(quán)。確保檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán),明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)備案。第二,監(jiān)督調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供該案的相關(guān)材料或進(jìn)行必要的調(diào)查,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須配合和執(zhí)行。第三,質(zhì)詢權(quán)和督促權(quán)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送案件而不移送的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)明不移送的理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送的理由不能成立的,應(yīng)當(dāng)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知后,應(yīng)當(dāng)移送案件。
四、建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接程序配套保障制度
(一)移送工作的推進(jìn)杠桿:從省一級(jí)開(kāi)始,把移送工作情況納入政府和有關(guān)部門(mén)的綜合考核評(píng)價(jià)體系
行政執(zhí)法領(lǐng)域廣、執(zhí)法主體較多,這在客觀上需要一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)工具來(lái)統(tǒng)一各個(gè)執(zhí)法主體的行為、調(diào)動(dòng)他們移送的內(nèi)在積極性。無(wú)疑,各省的綜合考核評(píng)價(jià)體系就是這樣的一個(gè)工具,推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作、完善移送機(jī)制,必須借助這個(gè)工具,把依法移送、受理、立案、辦案等情況,納入政府和有關(guān)部門(mén)的綜合考核評(píng)價(jià)體系中,有利于從根本上解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問(wèn)題。
(二)移送工作的方式:建立并逐步完善信息共享機(jī)制
具體而言,可在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,自上而下地推廣上海浦東等地的做法,建立一個(gè)覆蓋全國(guó)、橫跨行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的、多層次、立體化的信息共享網(wǎng)絡(luò),應(yīng)將所有行政處罰案件信息都置于信息共享平臺(tái)之上。這樣檢察機(jī)關(guān)可以在第一時(shí)間通過(guò)行政機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)內(nèi)部工作記錄系統(tǒng),掌握相關(guān)執(zhí)法的全過(guò)程狀況有無(wú)違法違規(guī),避免出現(xiàn)某些案件不上信息共享平臺(tái)的做法。
(三)移送工作的協(xié)調(diào):健全聯(lián)席會(huì)議機(jī)制
首先,通過(guò)硬性規(guī)定,使聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)形式制度化、明確化。具體包括明確固定會(huì)議召開(kāi)的具體時(shí)間、召集機(jī)構(gòu)等。其次,在內(nèi)容上強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議的內(nèi)容。聯(lián)席會(huì)議的主要內(nèi)容應(yīng)定位于協(xié)調(diào)各行政機(jī)關(guān)之間因職能交叉等產(chǎn)生的銜接上的矛盾與沖突,形成查處涉罪案件的集體合力。再次,在形式上提高聯(lián)席會(huì)議的透明度。除一些緊急或秘密行動(dòng)以外,聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)對(duì)媒體或人大代表公開(kāi),必要時(shí)可召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì),對(duì)于重大案件進(jìn)行通報(bào),使其真正成為“陽(yáng)光執(zhí)法”的一部分。
注釋:
[1]劉遠(yuǎn):《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》,載《法學(xué)論壇》2009年第1期。
[2]林燕:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接,步向體制建設(shè)階段》,資料來(lái)源:正義網(wǎng),http://news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。
[3]范躍紅、張悠:《杭州蕭山:聯(lián)合19家單位建立執(zhí)法信息資料庫(kù)5000余份行政處罰上網(wǎng)接受監(jiān)督》,載《檢察日?qǐng)?bào)》,2007年12月17日。
[4]《2009年中國(guó)社會(huì)治安綜合治理年鑒》,中國(guó)長(zhǎng)安出版社2010年版,第256頁(yè)。
[5]李云:《也談檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的完善》,載《中國(guó)檢察官》2010年第8期。
[6]陳文茜:《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》,中國(guó)政法大學(xué)2007屆碩士生畢業(yè)論文。