徐守明　袁宏洲　劉剛

近年來，隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深化，對各類涉農(nóng)資金監(jiān)管已成為基層財政工作的主要職能。準確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的特點，有針對性地加強財政內(nèi)控機制建設(shè)，已成為公共財政建設(shè)中一項重要工作。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管存在的問題

（一）對支農(nóng)資金監(jiān)管不到位。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對支農(nóng)資金監(jiān)管沒有全部到位。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管職能不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管的依據(jù)只是各級部門的文件，沒有一份綜合性明確財政監(jiān)管職能的文件。加之條塊分割，很多涉農(nóng)政策和資金都是由相關(guān)職能部門具體落實，部分項目資金存在擠占挪用等現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于一種尷尬的兩難局面，不管失職，管了有心無力很難到位，同樣要承擔監(jiān)管的責任。二是監(jiān)管工作不到位。由于一些制度在涉農(nóng)資金發(fā)放流程上沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成內(nèi)控制度存在漏洞：滯留、截留、挪用?？钯Y金，?？顩]有全部專用；不按規(guī)范程序申報、撥付、發(fā)放補貼資金，少數(shù)財政人員利用制度漏洞，虛報、冒領(lǐng)、騙取補貼資金；不按規(guī)定要求，資金發(fā)放工作不透明，等等。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理不到位。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的財經(jīng)紀律觀念淡薄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支和日常財務(wù)管理很多沒有按照財政財務(wù)制度辦事，開支隨意性比較大，支出管理全憑領(lǐng)導“一句話”說了算，截留、挪用財政資金現(xiàn)象比較突出。同時，預(yù)算管理不規(guī)范，預(yù)算編制不科學，資金分配不透明，預(yù)算調(diào)整隨意性大等現(xiàn)象時有發(fā)生。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管意識不強，一定程度上存在“重資金分配、輕使用監(jiān)管”，“重項目申報、輕后期監(jiān)督”的現(xiàn)象，資金信息不通暢，專項資金游離于監(jiān)管之外。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債居高不下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債余額已超過當年可用財力。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制不到位。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作崗位和工作流程內(nèi)控制度不夠健全，存在制度空缺；主要崗位工作流程環(huán)節(jié)雖有制度，但是制度存在漏洞，不適應(yīng)客觀實際要求；制度的預(yù)防性、約束性、系統(tǒng)性和可操作性有待提高，執(zhí)行內(nèi)控制度的長效機制有待形成。同時，抓內(nèi)控機制落實的思路還不夠開闊，要求還不夠嚴格，措施還不夠得力，效果還不夠理想。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控問題的原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能多、任務(wù)重。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能不斷增大，特別是惠農(nóng)補貼政策多，補貼資金總量大、補貼項目近百個，涉及人員眾多。新農(nóng)合、新農(nóng)保、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)不斷增加，工作量大，人手不足，經(jīng)費不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往往應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付。目前凡是有財政資金的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都有監(jiān)管責任，但單憑財政所的人手要監(jiān)管到位顯然不現(xiàn)實。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控不完善、不到位。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能不斷轉(zhuǎn)變，需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控機制建設(shè)，通過執(zhí)行相關(guān)制度，規(guī)范工作程序，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范管理目標。但目前由于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及體制機制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制機制還處于缺位狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金就近就地監(jiān)管還存在“短板”現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控制度有的尚不健全，部分財政所內(nèi)部監(jiān)督工作仍較乏力，內(nèi)控制度執(zhí)行不力，內(nèi)部監(jiān)督檢查不夠規(guī)范。內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督檢查聯(lián)系不夠緊密，內(nèi)控機制建設(shè)還不能適應(yīng)依法理財工作的要求。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理不規(guī)范、不科學、不透明。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金規(guī)模越來越大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)有些單位內(nèi)部財務(wù)管理混亂，缺乏有效的內(nèi)部控制監(jiān)督機制和手段，造成資金資產(chǎn)損失浪費。有些單位利用虛假發(fā)票掩蓋不合規(guī)支出套取財政資金；有些單位采用“白條抵庫”、虛構(gòu)支出業(yè)務(wù)等方式貪污挪用資金。此外，資產(chǎn)賬外核算、出借銀行賬號等違規(guī)違紀現(xiàn)象也時有發(fā)生。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控制度建設(shè)不完善，內(nèi)控制度科學性不強，內(nèi)控執(zhí)行不透明等因素，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制簡單等同于內(nèi)部會計控制，致使內(nèi)控制度不能有效執(zhí)行，內(nèi)控監(jiān)督走過場。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化、干部青黃不接，綜合素質(zhì)普遍不高，難以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控機制建設(shè)的需要。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他職能部門出于部門利益的考慮對財政的內(nèi)控監(jiān)管存在一定抵觸情緒，而財政的協(xié)調(diào)性不強，容易造成財政“一頭熱”的局面，與按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近監(jiān)管資金的訴求極不相稱。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控機制建設(shè)的對策思路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要把加強內(nèi)控機制建設(shè)作為提高財政管理水平的重要手段常抓不懈，實現(xiàn)財政監(jiān)督職能觸角向基層延伸和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督的日常化、持續(xù)化，從而實現(xiàn)真正意義上的財政資金全覆蓋、無縫隙監(jiān)管。

（一）夯實基礎(chǔ)，在提高內(nèi)控機制的規(guī)范上求突破。深入貫徹落實《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》，將內(nèi)控機制建設(shè)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的重要環(huán)節(jié)，擺上議事日程，納入制度設(shè)計，統(tǒng)籌考慮，積極推進。要按照“不相容職務(wù)相分離”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，完善相關(guān)管理制度和操作規(guī)程，建立權(quán)責清晰、職能明確、相互制約、運轉(zhuǎn)高效的內(nèi)控機制，實現(xiàn)授權(quán)與執(zhí)行分離、執(zhí)行與審查分離。要抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金就近就地監(jiān)管的有利機遇，在推進基本公共服務(wù)均等化、建立財權(quán)和事權(quán)相匹配的機制、建立財政資金可追溯機制等方面，進一步完善內(nèi)部控制制度，注重制度建設(shè)的系統(tǒng)性、科學性和先進性，提升制度建設(shè)的執(zhí)行力，確保各項制度落到實處，從而規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作行為。

（二）強化監(jiān)管，在提高內(nèi)控機制的執(zhí)行力上求突破。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近實施監(jiān)管的優(yōu)勢，建立權(quán)責清晰、職責明確、相互制約、運轉(zhuǎn)高效的內(nèi)控機制，對本級和上級財政安排的資金以及其他部門、其他渠道下達的財政性資金，實行全面監(jiān)管。在明確監(jiān)管范圍的基礎(chǔ)上，從完善規(guī)章制度、健全內(nèi)控機制、提高管理效益等方面入手，建立全面系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控制度體系，制定、完善預(yù)算資金管理、資產(chǎn)管理、辦理流程、政務(wù)公開、服務(wù)承諾、首問負責、限時辦結(jié)、責任追究等規(guī)章制度，制度設(shè)計要體現(xiàn)創(chuàng)新性、前瞻性和預(yù)見性，使工作做到有章可循，做到用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人，以標準化的流程設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)的管理，建立信息通達、公開公示、監(jiān)督抽查、考核激勵四項機制，強化內(nèi)控工作，提高監(jiān)管水平。

（三）創(chuàng)新方法，在提高內(nèi)控機制實效上求突破。要建立健全各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動態(tài)采集機制，在確保數(shù)據(jù)準確的前提下，加快推進系統(tǒng)應(yīng)用和數(shù)據(jù)動態(tài)管理，盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)工作信息化管理、無紙化辦公、電子化公示和查詢，并逐步建立流程暢通、數(shù)據(jù)共享的一體化管理信息系統(tǒng)，為加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行情況的實時監(jiān)控和跟蹤分析創(chuàng)造條件。要樹立“大監(jiān)督”理念，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高效順暢的內(nèi)部監(jiān)督機制，努力做到監(jiān)督與日常管理同步，監(jiān)督與資金流向、流程和使用結(jié)果同步。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)管理工作中，注重事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，注重日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合，通過采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價等方法，實現(xiàn)自我發(fā)現(xiàn)問題、自我整改糾正、自我規(guī)范管理，提高財政資金分配與使用的規(guī)范性、安全性、有效性。同時，要把深化內(nèi)控機制建設(shè)作為黨風廉政建設(shè)責任制的重要內(nèi)容，加強組織領(lǐng)導，堅持以制度管人管事，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)利、責任的結(jié)合，將財政權(quán)力運行的全過程都納入制度約束之下，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞，確保財政各項任務(wù)順利完成，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金和財政干部兩安全。

（作者單位：江蘇省如東縣栟茶鎮(zhèn)財政所、河口鎮(zhèn)財政所、如東縣財政局）

責任編輯：欣聞