劉歡

【摘 要】本文采取個(gè)案分析法，通過對(duì)“勞教制度”這一議程的建構(gòu)過程的展示和剖析，試圖了解媒介是如何影響政策議程的？本文將媒介影響政策議程的過程分成了具有時(shí)間先后順序的四個(gè)步驟，1、報(bào)道焦點(diǎn)事件，成功設(shè)置媒介議程；2、媒介議程塑造了民意；3、造成“民意景觀”，形成了輿論壓力；4、將輿論壓力輸入政治體系，觸發(fā)政策議程設(shè)置。

【關(guān)鍵詞】勞教制度 媒介議程 政策議程

2013年，一項(xiàng)國家公共政策的調(diào)整吸引了大家的目光。1月7日上午，中共中央政法委員會(huì)書記孟建柱在全國政法工作會(huì)議上宣布，中央已研究，報(bào)請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后，今年將停止使用勞教制度。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在3月在中外記者見面會(huì)上也回應(yīng)稱在今年年內(nèi)就將出臺(tái)勞教制度改革方案，這表明這項(xiàng)始于1955年的政策的廢止已經(jīng)進(jìn)入了政府的決策時(shí)間表。

對(duì)于一個(gè)政府，它所需要處理的政策問題非常的多，而本身的資源和能力都是有限的，因此政府必須做出決策，確定哪些問題是至關(guān)重要、急需處理的。這些決策者所認(rèn)為的至關(guān)重要的問題就是政策議程。①那么政策議程是如何建構(gòu)的呢？ 為什么有些事情被提上政府政策議事日程，而另一些卻沒有？

一、理論探討

關(guān)于政策議程的建構(gòu)模式，學(xué)者王紹光（2008）根據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置模式，分別為由決策者建構(gòu)議題的關(guān)門模式、動(dòng)員模式；由智囊團(tuán)建構(gòu)議題的內(nèi)參模式、借力模式；還有由民間設(shè)定議題的上書模式和外壓模式等。在“外壓模式”里，王紹光認(rèn)為對(duì)政府決策產(chǎn)生壓力的來源是中國高速的經(jīng)濟(jì)增長所帶來的社會(huì)分化給政府帶來的巨大壓力，這種壓力通常是潛在的。那么潛在的壓力又如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力呢？四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。②

也就是說，在外壓模式的邏輯中，大眾傳媒是政策議程建構(gòu)模式中的關(guān)鍵性因素。大眾傳媒通過建構(gòu)輿論壓力進(jìn)而對(duì)政府的政策議程產(chǎn)生影響。

基于以上的理論假設(shè)，本文所要探究的問題就是：如果說媒介影響了政策議程，那么這個(gè)過程是如何發(fā)生的？哪些因素促成了這一過程？哪些新聞實(shí)踐構(gòu)成了這個(gè)過程？

二、個(gè)案分析

本文將采取個(gè)案式歸納推理法，所選取的案例是“勞教制度”這一議題。但這個(gè)個(gè)案并非具體的社會(huì)學(xué)實(shí)體，而是傳播過程。本文即是對(duì)這個(gè)個(gè)案建構(gòu)過程的剖析。

1、報(bào)道焦點(diǎn)事件，成功設(shè)置媒介議程

焦點(diǎn)事件是指突然發(fā)生的并引起廣泛關(guān)注的社會(huì)事件，它在媒介議程設(shè)置中起到了導(dǎo)火索的作用。③對(duì)任建宇案最早的報(bào)道是《南方人物周刊》在2012年9月3日的封面報(bào)道“勞教之痛”中的“被勞教的村官”，此時(shí)的任建宇仍然在勞教當(dāng)中。這個(gè)報(bào)道引起了公眾的高度關(guān)注，一石激起千層浪，其他媒體也紛紛跟進(jìn)。

為了說明在這個(gè)事件中媒體的新聞報(bào)道的情況，筆者將媒體對(duì)“任建宇案”的新聞報(bào)道做一個(gè)簡單的內(nèi)容分析。

樣本選取時(shí)間：2012年9月3日-2013年1月7日。

樣本來源：三家黨報(bào)《人民日?qǐng)?bào)》、《北京晚報(bào)》、《廣州日?qǐng)?bào)》和三家市場化報(bào)紙《中國青年報(bào)》、《新京報(bào)》、《南方都市報(bào)》。

抽樣方法：全部抽樣。

從各媒體的報(bào)道量看，2012年9月3日-2013年1月7日間，這六家媒體關(guān)于任建宇案的報(bào)道總共有30篇。其中《人民日?qǐng)?bào)》2篇，《北京日?qǐng)?bào)》2篇，《廣州日?qǐng)?bào)》5篇，《中國青年報(bào)》4篇，《新京報(bào)》11篇，《南方都市報(bào)》6篇。

從報(bào)道量的發(fā)展趨勢(shì)上看，媒體對(duì)于這個(gè)事件的報(bào)道力度是起伏中增加的趨勢(shì)。從9月6日只有1篇新聞，到12月29日有8篇報(bào)道，這說明這個(gè)議題在持續(xù)發(fā)酵，并且熱度在不斷上升。

從版面篇幅上看，在800字以上的17篇，1500字以上有8篇，2500字以上也有3篇。這足以說明此事在媒體中所占的分量。

從以上分析不難看出，對(duì)于“任建宇案”，這6家媒體都進(jìn)行了報(bào)道，數(shù)量共計(jì)30篇，從報(bào)道量的發(fā)展上看，是一個(gè)持續(xù)增加的趨勢(shì)，而且從報(bào)道篇幅的分析上看，媒體對(duì)于這個(gè)事件也給予了足夠的重視。

也就是說大量、并且持續(xù)增加的重要報(bào)道造成了信息積累，導(dǎo)致了這個(gè)議題在社會(huì)上廣泛流傳并受到廣泛注意，或者至少開始為公眾所注意到，媒介議程設(shè)置完成。

2、媒介議程塑造了民意

在媒體議程影響政策議程的過程中，關(guān)注議題的民眾到底有多少，其實(shí)是決策者判斷應(yīng)不應(yīng)該將媒介議程確定為政策議程的關(guān)鍵因素。如果一個(gè)議題從少數(shù)人關(guān)心的話題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公共議程，則決策者就會(huì)面臨巨大的壓力，而媒體議程也就極可能變?yōu)檎咦h程④。

那么，媒體是如何將大眾卷入對(duì)勞教制度討論的議題之中，從而塑造民意的？

一方面，媒體通過在新聞敘事方式上的“情感卷入”，讓民眾參與議題討論。情感卷入的邏輯就是讓民眾對(duì)事件主人公的經(jīng)歷感同身受，在情感上意識(shí)到這個(gè)議題的重要性。在對(duì)任建宇的報(bào)道中，媒體突出議題的煽情性，花費(fèi)了很大篇幅敘述了他的生活和經(jīng)歷，試圖喚起大家對(duì)他的同情。并且由于任建宇的議題非常的特殊，他是因?yàn)樵诰W(wǎng)上轉(zhuǎn)發(fā)帖子和評(píng)論才導(dǎo)致的勞教，幾乎所有網(wǎng)民都有過和他類似的行為，這使得網(wǎng)民感覺到了有風(fēng)險(xiǎn)。意識(shí)到關(guān)注任建宇的命運(yùn)就是關(guān)注自己的命運(yùn)。

另一方面通過發(fā)表的大量有關(guān)評(píng)論，形塑讀者對(duì)新聞事件的認(rèn)知和看法。通過上文所提到的對(duì)六個(gè)紙質(zhì)媒體新聞報(bào)道的內(nèi)容分析，我們可以看到，在這30篇新聞報(bào)道中，評(píng)論有9篇。在這9篇評(píng)論中，專家、記者和讀者等社會(huì)主體對(duì)相關(guān)的收容遣送事件進(jìn)行分析和評(píng)論，直接表達(dá)他們對(duì)于勞教制度這一議題的意見。以上述發(fā)表大量新聞評(píng)論的新聞實(shí)踐方式為基礎(chǔ)，傳媒在表達(dá)意見的同時(shí)也在形塑“社會(huì)意見”。作為一種直接觀點(diǎn)的表達(dá)，言論是重要的意見形塑載體。言論激發(fā)讀者的理性認(rèn)知成分，通過理性分析來傳達(dá)意見，形塑了讀者對(duì)新聞事件的認(rèn)知和看法。⑤

3、造成“民意景觀”，形成了輿論壓力

政治學(xué)者斯科滋·克奈特主張“傳媒之有用在于，不僅對(duì)公共事務(wù)問題起了發(fā)現(xiàn)機(jī)制的作用，更重要的在于它具有使沖突社會(huì)化的催化作用，傳媒擴(kuò)大了知情者的數(shù)量，改變政策議程設(shè)置過程的動(dòng)力。⑥也就是說，大眾傳媒的新聞報(bào)道有一種呈現(xiàn)、催化和放大民意的效果。

依據(jù)上文所提的對(duì)6家媒體關(guān)于任建宇案報(bào)道的內(nèi)容分析結(jié)果，筆者對(duì)其中的9篇新聞評(píng)論進(jìn)行進(jìn)一步分析，我們可以看到：（如下表）

根據(jù)文章的標(biāo)題我們就可以看出，這9篇評(píng)論的意見傾向都是對(duì)該制度的合理性和合法性的質(zhì)疑。媒介雖然號(hào)稱有公眾論壇的作用，任何社會(huì)意見都可以在這個(gè)論壇上展示，但是在事實(shí)上，在這個(gè)案例中，媒介為了這個(gè)議程建構(gòu)的效果，在主觀上屏蔽了對(duì)勞教制度的肯定和中立的態(tài)度意見，而只展示如“任建宇被勞教是否違法應(yīng)有個(gè)說法”、“勞教陷入不合法窘境”或者是“有問題的勞教，越快改革越好”這樣從各個(gè)方面和角度對(duì)勞教制度的質(zhì)疑的意見，構(gòu)成了批評(píng)意見的民意景觀。所謂的“民意景觀”，意味著這并非現(xiàn)實(shí)社會(huì)所有民眾意見的集合，而是媒介所報(bào)道、所呈現(xiàn)的社會(huì)意見。

這種民意景觀，是直接促使政府部門決策的動(dòng)力。應(yīng)該說，推動(dòng)政府部門回應(yīng)這些被表達(dá)的民意的，并非是來自現(xiàn)實(shí)社會(huì)所有民眾意見的集合，而是通過傳媒所觀看和感知到的“民意景觀”，在這個(gè)“景觀”中，批評(píng)性意見是壓倒性的，力量非常強(qiáng)大。

4、輿論壓力觸發(fā)政策議程設(shè)置

政府部門的決策是基于傳媒為他們構(gòu)建的民意想象，媒介報(bào)道成為了政府頭腦中有關(guān)民意想象的來源。⑦強(qiáng)大的“民意”給政府統(tǒng)治帶來了風(fēng)險(xiǎn)，政府為了統(tǒng)治的穩(wěn)定，必須對(duì)這個(gè)議題進(jìn)行回應(yīng)，這就是民眾輿論的壓力。

媒體是一個(gè)重要的中介，它將民眾的訴求和壓力輸入到政治體系中，并推動(dòng)政治體系輸出新的公共政策。⑧這正是媒體推動(dòng)外部壓力型議程的本質(zhì)。

“民意景觀”代表社會(huì)輿論傾向，當(dāng)強(qiáng)有力的“批評(píng)”民意指向政府，政府若不采取措施應(yīng)對(duì)已經(jīng)通過媒體報(bào)道公開呈現(xiàn)的事件和民意，將造成社會(huì)的不穩(wěn)定，并喪失廣大民眾的信任，這顯然不符合政權(quán)統(tǒng)治者的需要。當(dāng)外部輿論壓力讓政府不得不面對(duì)的時(shí)候，政府職能只能回應(yīng)輿論，改變自己的政策決策。

在本文的個(gè)案中，政府部門所采取的是積極回應(yīng)的方式。在“任建宇案”發(fā)生的一個(gè)月后，2012年10月10日，官方稱“正研究勞教制度改革方案，表示該制度有法律依據(jù)但也存在問題，改革已成社會(huì)共識(shí)?！贝撕蠊俜揭捕啻伪響B(tài)已經(jīng)將勞教制度改革列入政府議事日程。

至此，“勞教制度”議程建構(gòu)的過程告一段落，當(dāng)然，政策議程的建構(gòu)遠(yuǎn)沒結(jié)束，政策的制定是政策議程建構(gòu)的一個(gè)部分，接下來的政策的執(zhí)行也是一個(gè)非常值得觀察和探討的議程建構(gòu)過程。

結(jié)語

通過對(duì)以“勞教制度”議程建構(gòu)這一典型案例的分析，本文將媒介影響政策議程的過程分成了具有時(shí)間先后順序的四個(gè)步驟，1、報(bào)道焦點(diǎn)事件，成功設(shè)置媒介議程；2、媒介議程塑造了民意；3、造成“民意景觀”，形成了輿論壓力；4、將輿論壓力輸入政治體系，觸發(fā)政策議程設(shè)置。

也就是說，媒介影響政策議程的流程如下：通過新聞實(shí)踐，“主動(dòng)關(guān)注社會(huì)問題”—“報(bào)道焦點(diǎn)事件，設(shè)置議題”—“塑造民意”—“造成民意景觀”—“將輿論壓力輸入政策議程”。

當(dāng)然，由于本文的結(jié)論是建立在個(gè)案分析的基礎(chǔ)上，是通過從個(gè)體到一般的提取式總結(jié)，進(jìn)行了一種歸納，所以，本文只能說是展示了一種媒介是如何影響政策議程的推理模式。

參考文獻(xiàn)

①②⑧王紹光，《中國公共政策議程設(shè)置的模式》[J].《開放時(shí)代》，2008（2）：42-56

③龔雪，《“外壓模式”下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制分析》[J]. 《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》，2011（4）：50-54

④曾繁旭，《形成中的媒體市民社會(huì)：民間聲音如何影響政治議程》[J]. 《新聞學(xué)研究》，2009（7）：187-220

⑤⑦李艷紅，《大眾傳媒、社會(huì)表達(dá)與商議民主——兩個(gè)個(gè)案分析》[J].《開放時(shí)代》，2006（6）：5-21

⑦陳堂發(fā)，《政策議程建構(gòu)中的新聞報(bào)道作用分析》[J].《南京社會(huì)科學(xué)》，2008（4）：95-101

（作者：中國傳媒大學(xué)電視與新聞學(xué)院新聞學(xué)研究生）

責(zé)編：姚少寶