茍莉莉

通信業(yè)“十二五”規(guī)劃對于三網(wǎng)融合發(fā)展是重大機遇。需解決管理體制這個癥結(jié)問題，國家政策引導是關(guān)鍵。一方面可以隨著大部制的改革進行部門重組；另一方面，可以在現(xiàn)有部門大格局不變的情況下在利益沖突相對較弱的西部城市地區(qū)試行，再將成功經(jīng)驗逐步推廣至全國。

三網(wǎng)融合的歷史進程

三網(wǎng)融合的肇始標志

2010年1月，我國首次明確了“三網(wǎng)融合”的時間表和路線圖，拉開了“三網(wǎng)融合”全面推進的大幕。提出加快推進電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合，并劃分了階段性目標：2010年至2012年重點開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進入試點，探索形成保障三網(wǎng)融合規(guī)范有序開展的政策體系和體制機制；2013年至2015年，總結(jié)推廣試點經(jīng)驗，全面實現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展。

2012年5月，通信業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃發(fā)布，指出推進三網(wǎng)融合全面展開，推動廣電、電信業(yè)務(wù)雙向進入。

對試點地區(qū)實施效果進行總結(jié)評估，重點評估試點業(yè)務(wù)種類、運營方式、配套措施等實施情況。在總結(jié)評估基礎(chǔ)上，逐步擴大試點廣度和范圍。

加快寬帶網(wǎng)絡(luò)升級改造。提升網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)承載能力，完善相關(guān)工程標準和規(guī)范，推進電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。

完善三網(wǎng)融合技術(shù)創(chuàng)新體系。加大科技攻關(guān)力度，加快三網(wǎng)融合共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，加強核心產(chǎn)品和應(yīng)用服務(wù)的集成創(chuàng)新。

大力發(fā)展融合業(yè)務(wù)。加大應(yīng)用資源開發(fā)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和市場推廣，大力發(fā)展IPTV、手機電視、互聯(lián)網(wǎng)視頻、互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入等三網(wǎng)融合相關(guān)業(yè)務(wù)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的發(fā)展。鼓勵探索各種合資、合作模式，努力營造適度競爭的產(chǎn)業(yè)格局。

三網(wǎng)融合的歷史進程

三網(wǎng)融合的概念早在1998年就有人提出，由于當時技術(shù)條件和戰(zhàn)略規(guī)劃等客觀原因，并未得到足夠的重視。直到2001年3月通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》才首次提及：促進電信、電視、計算機三網(wǎng)融合。

2006年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》再次強調(diào)，要“積極推進三網(wǎng)融合”，“加強寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建議”。

2009年4月15日，國務(wù)院正式出臺《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，提出了“落實數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)政策，推進三網(wǎng)融合”的要求。2009年5月25日，國務(wù)院批準發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》指出：“落實國家相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進入，推動三網(wǎng)融合取得實質(zhì)性進展（工業(yè)和信息化部、廣電總局、發(fā)展改革委、財政部負責）”，其中第一次提出了要“實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進入”。

國家廣電總局、工信部、科技部等部委也先后出臺過《關(guān)于深化電信體制改革的通告》、《國家高性能寬帶信息網(wǎng)暨中國下一代廣播電視網(wǎng)自主創(chuàng)新合作協(xié)議書》、《關(guān)于加快廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的若干意見》等一系列與推進“三網(wǎng)融合”進程有關(guān)的政策。

從以上政策可以看出。“三網(wǎng)融合”政策經(jīng)歷了由宏觀到具體，力度逐漸加強的過程。雖然“三網(wǎng)融合”存在諸多困難，進程緩慢，但是中央一直十分關(guān)注此問題，解決問題的決心從未減弱，這也引起了全國乃至全球各界的廣泛關(guān)注。

三網(wǎng)融合的突破點與矛盾點

IPTV：三網(wǎng)融合之“不能承受之重”

IPTV是三網(wǎng)融合后重要的新興媒介。IPTV系統(tǒng)又叫交互電視，根據(jù)接收終端的不同可分為兩種，一種是以互聯(lián)網(wǎng)為接收終端的網(wǎng)絡(luò)電視，另一種是以普通家庭電視機加IP機頂盒為接收方式的交互電視。

IPTV之所以是“三網(wǎng)融合”的突破關(guān)鍵和矛盾焦點不僅在于它已萌芽很久卻并未得到相應(yīng)地發(fā)展，更在于它根植于1.74億有線電視用戶、余3.6億互聯(lián)網(wǎng)用戶的龐大潛在市場，在于它涉及運營商、內(nèi)容提供商、設(shè)備商、終端廠商在內(nèi)的巨大產(chǎn)業(yè)鏈條。從過去某些地方叫停IPTV，分與合之中可以看出IPTV是“三網(wǎng)融合”的兵家必爭之地，也是不容繞開的矛盾焦點。

中國網(wǎng)絡(luò)電視臺：三網(wǎng)融合的“國家隊”試水

中國網(wǎng)絡(luò)電視臺（China Network Television，簡稱CNTV）于2009年12月28日正式開播，是中國國家網(wǎng)絡(luò)電視播出機構(gòu)，它將中央電視臺的內(nèi)容資源移植網(wǎng)絡(luò)，是以視聽互動為核心、融網(wǎng)絡(luò)特色與電視特色于一體的全球化、多語種、多終端的網(wǎng)絡(luò)視頻公共服務(wù)平臺。中國網(wǎng)絡(luò)電視臺旨在充分發(fā)揮電視平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺的雙平臺的優(yōu)勢，力圖建設(shè)成為我國具有公信力和權(quán)威性的網(wǎng)絡(luò)視頻互動傳播平臺，通過對國際國內(nèi)重大政治、經(jīng)濟、社會、文化、體育等活動和事件以網(wǎng)絡(luò)視聽的形式進行快速、真實的報道和傳播以及為全球用戶提供包括視頻直播、點播、上傳、搜索、分享等在內(nèi)方便快捷的“全功能”服務(wù)，打造全國先行的公共信息娛樂網(wǎng)絡(luò)視頻平臺。

三網(wǎng)融合的政策體制比較

政策體制是發(fā)展關(guān)鍵

要解決三網(wǎng)融合發(fā)展中的矛盾就應(yīng)該通過政策體制的改革，從根本上轉(zhuǎn)變廣電部門和電信部門的業(yè)務(wù)對立局面，真正達到網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)和運作的融合。從微觀層面講，要想在短時間內(nèi)將廣電業(yè)務(wù)和電信業(yè)務(wù)通過市場自主原則進行無縫對接是困難的，但作為一個不可逾越的趨勢是無法改變的。從宏觀的層面來講，三網(wǎng)融合總體趨勢就好像一個剛剛學會自己走路的孩子，剛剛踏上人生的征途，這個時候政策的保障就顯得尤為必要和必須。

一方面，縱向的看待這個問題，“三網(wǎng)融合”的過程可謂是“十年磨一劍”。如果沒有2001年3月15日通過的“十五計劃”綱要，第一次明確提出推進“三網(wǎng)融合”的政策的話，那么僅靠民間的熱情和市場的自發(fā)行為也許現(xiàn)在三網(wǎng)融合仍然是個遙不可及的問題。所以，政府的政策引導對縮短“三網(wǎng)融合”的發(fā)展時間有著重要意義。另一方面，橫向的看待中國三網(wǎng)融合在世界的地位，我們的三網(wǎng)融合史落后于歐美等發(fā)達國家。在政策上也存在著許多的弊端。例如，美國1996年開始實施新電信法，早就從法律上解除了對三網(wǎng)融合的禁令。該法最大的特點是取消了對各種電信業(yè)務(wù)市場的限制，允許長話、市話、廣播、有線電視、影視服務(wù)等業(yè)務(wù)互相滲透，也允許各類電信運營者互相參股，創(chuàng)造自由競爭的法律環(huán)境，以增強基礎(chǔ)電信領(lǐng)域內(nèi)的競爭，促進電信業(yè)的發(fā)展。

新舊體制之辯：“各自為政”和“系統(tǒng)結(jié)合”

三網(wǎng)融合名為“三網(wǎng)”，實則是涉及到工信部和廣電系統(tǒng)兩個部門。從政策層面上看，雖然工信部和廣電部門都出臺過相應(yīng)的推進三網(wǎng)融合的政策，但是都只在行業(yè)內(nèi)部具有威信。電信和廣電領(lǐng)域的法規(guī)體系層級低，都是行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，沒有一部能夠明確部門分工的效力更高的法律。電信和廣電領(lǐng)域的法規(guī)和部門規(guī)章相互獨立，各自為政，甚至互相矛盾，制度上形成進入壁壘。所以，整個政策的完善是發(fā)展“三網(wǎng)融合”的堅實基礎(chǔ)。

就目前現(xiàn)狀而言，仍屬多頭管理。比如對一個經(jīng)營IPTV的企業(yè)來講，信息產(chǎn)業(yè)部負責發(fā)執(zhí)照，廣電部門負責管內(nèi)容，對內(nèi)容有管理權(quán)的還有宣傳部門和文化部門等。在這個監(jiān)管體制之中，開辦IPTV業(yè)務(wù)需要《網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目許可證》、《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》、《ICP證》和《移動增值業(yè)務(wù)許可證》四證齊全。其中，前兩個許可證分別由廣電部門和文化部負責頒發(fā)，后兩個由工信部頒發(fā)。廣電部門的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》和《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證》起決定性的作用。換句話說，廣電總局在IPTV的監(jiān)管中起到了決定性的作用，而電信部門則處于話語權(quán)的弱勢地位，因此就出現(xiàn)了之前廣西廣電總局叫停IPTV的事件。

部門之間的系統(tǒng)整合是大勢所趨，然而在廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊各自產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大的情況下，讓各部門尤其是廣電方面為了未可知的收益承受眼前的損失確實存在很大的難度。電信網(wǎng)絡(luò)在全國來說經(jīng)過整合后由中國電信、中國移動、中國聯(lián)通控制，網(wǎng)絡(luò)相對完整，而廣電網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)力普遍下放到地方，網(wǎng)絡(luò)比較分散，內(nèi)部整合就已經(jīng)比較困難，更何況與電信網(wǎng)進一步融合。

因此，一方面可以隨著大部制的改革進行部門重組；另一方面，可以在現(xiàn)有部門大格局不變的情況下在利益沖突相對較弱的西部城市地區(qū)試行，再將成功經(jīng)驗逐步推廣至全國。

（作者單位：四川大學）