姜勇 嚴(yán)婧 黃瑾

收稿日期：2012-04-28

作者簡介：姜勇，華東師范大學(xué)學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院教授，教育學(xué)博士；嚴(yán)婧，華東師范大學(xué)學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院2011級碩士研究生；黃瑾，華東師范大學(xué)學(xué)前教育與特殊教育學(xué)院黨委書記，副院長，副教授。（上海/200062）

* 本文系2011年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“新時期我國幼兒教師專業(yè)入職標(biāo)準(zhǔn)的研制研究”（項目號11YJC880039）課題的成果之一。

摘 要：以色列歷來重視“教育強(qiáng)國”的思想，特別注重高等教育的規(guī)模與質(zhì)量建設(shè)，并將其視為社會、經(jīng)濟(jì)、文化振興的基礎(chǔ)。建國以來，以色列高等教育體制經(jīng)歷了三個階段的改革。1958年至1994年，以色列對高等教育實施了第一階段的體制改革，我們可以稱之為“國家監(jiān)管體制”。面對入學(xué)人口迅速增長，傳統(tǒng)的“國家監(jiān)管體制”逐漸表現(xiàn)出它的低效。20世紀(jì)90年代，以色列高等教育體制改革進(jìn)入了第二階段，主要是調(diào)整高等教育的格局與結(jié)構(gòu)，開始轉(zhuǎn)向多元化、私有化和國際化。第二階段的改革滿足了人民日益增長的入學(xué)需求。進(jìn)入21世紀(jì)，在第二階段體制改革的基礎(chǔ)上，以色列為更好地推進(jìn)“教育強(qiáng)國”的宏偉目標(biāo)，提出了“國家新監(jiān)管”的高等教育體制。在尊重市場需求的前提下，以色列不斷加強(qiáng)國家對于高等教育體制的監(jiān)管。與原有的“國家監(jiān)管體制”不同，“國家新監(jiān)管體制”充分認(rèn)識到高校的自主地位，并根據(jù)國家的戰(zhàn)略規(guī)劃與長遠(yuǎn)目標(biāo)發(fā)揮其監(jiān)管的影響力。

關(guān)鍵詞：以色列；高等教育；體制改革

以色列的高等教育起步較晚。自1948年立國至上世紀(jì)90年代，以色列國內(nèi)高等教育基本上是公立性質(zhì)的。以色列高等教育委員會（CHE）負(fù)責(zé)監(jiān)管全國的公立高等綜合大學(xué)。[1]1958年，高等教育委員會發(fā)生了制度化改革，因此其監(jiān)管當(dāng)局在相對于政府監(jiān)管職權(quán)外，還授予高等教育體系相當(dāng)程度的自主權(quán)。20世紀(jì)90年代，由于受以色列國內(nèi)重大體制機(jī)制改革的影響，高等教育體系也發(fā)生了不同程度的變革。這些變革主要包括：教育私有化，即高等教育機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向由國內(nèi)的私營機(jī)構(gòu)來運(yùn)營；教育國際化，即國外高等教育機(jī)構(gòu)大量涌入，并逐漸發(fā)展壯大；教育多樣化，即除了傳統(tǒng)的公立綜合大學(xué)，一些?？频脑盒＜案鞣N類型的高等教育機(jī)構(gòu)得到了蓬勃發(fā)展。[2]截止2011年底，全國人口僅730萬的以色列，擁有能夠授予本科以上學(xué)位的高等院校多達(dá)67所，其中，7所是大學(xué)，1所開放大學(xué)，36所專業(yè)學(xué)院，23所教師教育學(xué)院。[3]面對如此迅速的改革形勢，21世紀(jì)以來，以色列政府決定逐步強(qiáng)化其在高等教育政策制定上的作用，從而形成了具有特色的“國家新監(jiān)管體制”。

一、以色列高等教育體制改革的進(jìn)程之一：“國家監(jiān)管”體制 以色列歷來重視“教育強(qiáng)國”的思想，特別注重高等教育的規(guī)模與質(zhì)量建設(shè)，并將其視為國民經(jīng)濟(jì)與文化振興的基礎(chǔ)。早在1924年、1925年，以色列人民在國家還沒有建立時，就已經(jīng)建立了兩所極具影響力的高校：以色列理工學(xué)院和希伯萊大學(xué)。[4]在高等教育體制機(jī)制改革的進(jìn)程中，僅有700多萬人口的以色列創(chuàng)造了許多讓世界為之矚目的高等教育成就。

1948年建國伊始的以色列高等教育完全是公立性質(zhì)的。1958年，以色列高等教育委員會是國內(nèi)唯一能授權(quán)頒發(fā)高等教育學(xué)位證書的機(jī)構(gòu)，它還對高等教育的質(zhì)量實行綜合管理。20世紀(jì)80年代末以前，以色列高等教育體系主要是由7所公立研究型綜合大學(xué)和函授大學(xué)，以及一些研究型綜合大學(xué)的延伸機(jī)構(gòu)——區(qū)域性學(xué)院和?？茖W(xué)院組成。[5]除此之外，一些教師教育學(xué)院也為社會提供后高中教育。[6]

1958年至1994年，以色列高等教育進(jìn)入了“國家自主監(jiān)管政策體制”。關(guān)于高等教育監(jiān)管體制的問題，政府與公立綜合大學(xué)之間一直存在很大的分歧。政府希望能夠加強(qiáng)其對高等教育的監(jiān)管和控制，而公立綜合大學(xué)則要求能擁有更多的自主權(quán)。經(jīng)過長期的商討與爭論，1958年，雙方終于在一定程度上達(dá)成了共識，通過了《高等教育委員會法案》。[7]該法案規(guī)定，高等教育委員會為以色列高等教育的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時還規(guī)定公立綜合大學(xué)享有一定的自主權(quán)，但是需要高等教育委員會為其作擔(dān)保。截止至2001年，委員會已有25名委員，其中17名委員是以色列著名的大學(xué)教授。[8]

由于政府的監(jiān)管方式比較高控，并且由于政府為高等教育機(jī)構(gòu)提供了大量的津貼，因此，在這種體制下，以色列的高等教育屬于公立性質(zhì)，受高等教育委員會監(jiān)管。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，由于國家對高等教育的高度監(jiān)管，導(dǎo)致辦學(xué)規(guī)模難以適應(yīng)人們對高等教育的需求。20世紀(jì)80年代下半葉，數(shù)以千計的考生被大學(xué)拒之門外，人們對高等教育的需求迅速膨脹，越來越多的人呼吁擴(kuò)大部分法律專業(yè)尤其是法學(xué)專業(yè)的招生能力。在這種情況下，國外的高等教育機(jī)構(gòu)首次被允許在以色列辦學(xué)。1988年，由以色列高等法院前大法官領(lǐng)導(dǎo)的高等教育委員會小組委員會宣布：任何想在以色列國內(nèi)辦學(xué)的外國高等教育機(jī)構(gòu)，必須遵守以色列高等教育的學(xué)術(shù)要求，并和國內(nèi)其他機(jī)構(gòu)一起遵守高等教育委員會頒布的規(guī)章制度。

二、以色列高等教育體制改革的進(jìn)程之二：“三化”取向的體制改革 在以色列高等教育體制改革的進(jìn)程中，出現(xiàn)了兩種思想觀念的沖突：一種觀念認(rèn)為應(yīng)該傳承原有范式體制，并認(rèn)為高等教育是由政府支持的，具有中央計劃性的公立體系。另一種觀念認(rèn)為應(yīng)該是一種新型但還未完全制度化的觀念體系，它將“認(rèn)知觀念”和“范式觀念”相融合，既贊成“認(rèn)知觀念”提出的實施非政府性政策方案的觀點(diǎn)，也贊成“范式觀念”提出的每個人都有權(quán)選擇自己想要的教育的觀點(diǎn)。

20世紀(jì)90年代中期，以色列高等教育改革進(jìn)入了一個新的階段，高等教育體制經(jīng)歷了三個主要的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：多元化、私有化和國際化。這些轉(zhuǎn)變形成了以色列高等教育改革的第二階段進(jìn)程。

首先，多元化改革進(jìn)程。1993年，高等教育委員會制定了新的高等教育總體規(guī)劃，政府通過并采納了該總體規(guī)劃。這項規(guī)劃建議增加由高等教育監(jiān)管的公立性學(xué)院的數(shù)量，并使以色列擁有學(xué)位點(diǎn)的公立學(xué)院增加了兩倍。[9]

其次，私有化改革進(jìn)程。在高等教育委員會提議建立新類型學(xué)院的同時，以色列高等教育體系還發(fā)生了另外兩方面的改革。以色列首次允許在國內(nèi)運(yùn)營高等教育私營機(jī)構(gòu)；私營機(jī)構(gòu)仍然接受高等教育委員會的監(jiān)管，但是卻不享受政府公共財政撥款的支持。

第三，國際化改革進(jìn)程。這一階段的改革開始允許在以色列境內(nèi)建立外國高等教育機(jī)構(gòu)。外國高等教育機(jī)構(gòu)僅接受高等教育委員會的行政監(jiān)管，但保持其學(xué)術(shù)獨(dú)立。高等教育的國際化還催生了三類其他形式的高等教育機(jī)構(gòu)，其中一類機(jī)構(gòu)不受本地政府的監(jiān)管，其余兩類機(jī)構(gòu)——本地公立機(jī)構(gòu)和本地私營機(jī)構(gòu)——仍然由高等教育委員會監(jiān)管。這種機(jī)構(gòu)的監(jiān)管形勢使高等教育體系的規(guī)則得以最終確立。1994年后，由于外國高等教育機(jī)構(gòu)的涌入使以色列高等教育在擴(kuò)大化和多樣化進(jìn)程中的組成份額發(fā)生了重大變化。截止1998年，盡管外國高等教育機(jī)構(gòu)規(guī)模仍然不夠龐大，招生人數(shù)占全國學(xué)生總數(shù)不到10%，但是其在以色列國內(nèi)已經(jīng)占有相當(dāng)大的份額，約占全國高等教育機(jī)構(gòu)總數(shù)的45%。

相比20世紀(jì)90年代之前的第一階段的改革，第二階段的改革取得了巨大成功。成功的原因在于以色列充分認(rèn)識到了人們對于高等教育的強(qiáng)烈需求，以及急劇增長的人口。面對入學(xué)人口迅速增長，傳統(tǒng)的“國家監(jiān)管體制”的低效引發(fā)了第二階段的改革。由于人口的增長，以及移民潮的到來，20世紀(jì)90年代中期以色列國內(nèi)人口數(shù)量增加了20%。1996年，高等教育的報考人數(shù)超過了每年招收的實際人數(shù)近5000人。以上因素在不同程度上擴(kuò)大了社會對高等教育的需求，同時也對高等教育系統(tǒng)和決策者們施加了壓力。因此，高等教育委員會發(fā)表聲明：“由于移民的大量涌入以及以色列本國人民需求的不斷增長，委員會決定將重新考慮是否擴(kuò)大本科教育規(guī)模。以色列國內(nèi)始料未及的需求增長也促使了在1993年對高等教育進(jìn)行新的總體規(guī)劃?！币虼?，20世紀(jì)90年代推進(jìn)“三化”，即多元化、私有化、國際化的體制改革是勢在必行的。

三、以色列高等教育體制改革的進(jìn)程之三：“國家新監(jiān)管”體制 進(jìn)入21世紀(jì)，在持續(xù)第二階段的“三化”取向的體制改革的基礎(chǔ)上，以色列為更好地推進(jìn)“教育強(qiáng)國”的宏偉目標(biāo)，提出了“國家新監(jiān)管”的高等教育體制。在尊重市場需求的前提下，以色列不斷加強(qiáng)國家對于高等教育體制的監(jiān)管。2002年高等教育委員會重組，在委員會25個席位中，公立綜合大學(xué)聯(lián)盟從原來的17個席位減少到12個席位，失去了原有的主導(dǎo)地位，國家重新獲得高等教育的主導(dǎo)權(quán)。然而，與原有的第一階段的“國家監(jiān)管體制”不同，“新監(jiān)管體制”充分認(rèn)識到高校的自主地位，并根據(jù)國家的戰(zhàn)略規(guī)劃與長遠(yuǎn)目標(biāo)發(fā)揮其監(jiān)管方面的影響力。

以色列高等教育體制機(jī)制第三階段改革的成果之一是高等教育入學(xué)人數(shù)急劇增長，提升了以色列“教育強(qiáng)國”的國家影響力與文化實力。在1990年到2000年間，以色列各類高等教育機(jī)構(gòu)在校學(xué)生數(shù)量已經(jīng)翻番，從以前的74，000人左右到2000年的約185，000人，而2010-2011年度更是增長到251，800人。高等教育系統(tǒng)不斷擴(kuò)大的最顯著的結(jié)果就是高等教育機(jī)構(gòu)的入學(xué)率大大增長。各高等學(xué)院和綜合性大學(xué)的毛入學(xué)率從1991年的22.9%增長到2000年的36.1%。數(shù)據(jù)顯示，以色列高等教育體系的不斷擴(kuò)大不僅是滿足了不斷增長的入學(xué)群體，也為高等教育多提供了近50%的實際入學(xué)機(jī)會。[10]正因如此，將近90%參加大學(xué)入學(xué)考試的學(xué)生最后都進(jìn)入了高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行深造。除此之外，高等教育的辦學(xué)能力已經(jīng)開始超過應(yīng)試者的人數(shù)。

圖1 以色列1948-2011年各類高校學(xué)生數(shù)量的變化趨勢圖[11]

注：1為專業(yè)學(xué)院和教師教育學(xué)院本科生數(shù)量；2為大學(xué)本科生數(shù)量；3為碩士生數(shù)量；4為博士生數(shù)量；5為專業(yè)學(xué)院和教師教育學(xué)院的碩士生數(shù)量。

由圖1可知，過去20多年是以色列高等教育急劇發(fā)展的時期，特別是專業(yè)學(xué)院和教師教育學(xué)院的本科生與碩士生數(shù)量急劇增長，這反映了以色列對專業(yè)學(xué)科教育、師范教育等的重視。1989-1990年度以色列共有88，000名在校本科生，而到了2010-2011年度在校本科生則猛增到251，800人，平均每年增加5.9%。2010-2011年度的251，800名在校學(xué)生中，其中75%（189，200名）的學(xué)生將獲得本科學(xué)位（新生共55，300名）；20%（50，800名）是碩生生；4%（10，600名）是博士研究生；其余的是為獲得各類證書學(xué)習(xí)的學(xué)生（例如教學(xué)證書或翻譯證書）。與上一年相比，本科生數(shù)量增長了2.4%，碩士生的增長則高達(dá)7.5%。2010-2011年度，12，500名學(xué)生就讀本科，96，700名學(xué)生就讀專業(yè)院校（比上一年增長了5.6%），以及30，000名學(xué)生在讀教師教育學(xué)院（比上一年增長2.7%）。與日本、韓國擁有接近75%的私立大學(xué)不同，以色列的絕大多數(shù)高等教育是公立的，可以獲得政府的資助，僅有13%的高校是私立的。以色列高等教育中最熱門的專業(yè)領(lǐng)域是社會科學(xué)、管理和法律。在2009年這些專業(yè)占所有學(xué)生的46%，在經(jīng)合組織國家中是最高的，其他經(jīng)合組織國家攻讀這些科目的學(xué)生數(shù)量平均為34.6%。

以色列高等教育體制機(jī)制的第三階段改革的成果之二是各類高校的布局逐漸走向平衡，從以本科院校為主，逐步走向各類型本?？圃盒?、教師教育學(xué)院、開放大學(xué)等多元并舉的高校辦學(xué)模式。

圖2 以色列1986-2000年各類高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生分布趨勢圖[12]

由圖2可知，1986年，以色列85%以上的高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生是本科生，很少一部分為教師教育學(xué)院和其他高等教育機(jī)構(gòu)的本科生，而地方性學(xué)院的學(xué)生數(shù)則為零。之后，綜合大學(xué)的學(xué)生數(shù)所占總數(shù)的比例逐漸下降。2000年，綜合大學(xué)所占的比例不到60%，而教師教育學(xué)院、其他高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生比例急劇增加。而在2010-2011年度，據(jù)統(tǒng)計，共有125，000名學(xué)生在綜合大學(xué)，96，700名學(xué)生在專業(yè)學(xué)院，以及30，000名學(xué)生在教師教育學(xué)院，此外，還有46，000名學(xué)生在開放大學(xué)。因此，綜合大學(xué)在讀學(xué)生所占比例已經(jīng)降低到41.99%，而專業(yè)學(xué)院、教師教育學(xué)院的在讀學(xué)生比例則分別達(dá)到32.48%和10.08%。

以色列高等教育體制機(jī)制的第三階段改革的成果之三是加強(qiáng)國家的管理與提升高等機(jī)構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。近年來以色列的高等教育體制改革并不是以擴(kuò)大公立綜合性大學(xué)體系為目標(biāo)。恰恰相反，政府發(fā)起的高等教育體制與機(jī)制的政策改革是為了壯大其他各種類型的高等教育機(jī)構(gòu)，逐漸降低公立綜合性大學(xué)在校學(xué)生的比例。1999年上任的以色列教育部部長曾給以色列國內(nèi)頗具影響力的《國土報》（2002年1月6日）寄送一封名為“教育壟斷聯(lián)盟的終結(jié)”的信件，特別指出：“數(shù)年來，公立綜合性大學(xué)就如同商業(yè)壟斷機(jī)構(gòu)一樣，僅保護(hù)著某個特定社會階層的利益……教育壟斷聯(lián)盟采取了各種可能的手段來阻止拖延改革的進(jìn)程……目前，教育壟斷聯(lián)盟已經(jīng)完全脫離了社會大眾，擺脫了原本應(yīng)該服務(wù)大眾的職責(zé)?！备母镒畲蟮某晒菄覍Ω叩冉逃行ПO(jiān)管的體制得以形成。相對于從前高等教育機(jī)構(gòu)自主監(jiān)管和學(xué)院專項管理的體系，新的高等教育體制加強(qiáng)了國家對于各類大學(xué)的直接監(jiān)管，雖然市場調(diào)控依然發(fā)揮了更大的作用，但是國家的影響力得以形成。與此同時，高等教育從前封閉的政策網(wǎng)絡(luò)也經(jīng)歷了深刻變革，政府極力支持建立各種新的公立和私立教育機(jī)構(gòu)，同時削弱了傳統(tǒng)公立綜合大學(xué)的優(yōu)勢地位。以上各方面的改革都將觀念因素和新的政策范式相融合，并推動了觀念的制度化進(jìn)程。

四、以色列高等教育體制改革的思考與啟示 始于2000年的第三階段改革在新政策范式形成的條件下開始，并已逐漸與原有人口外部因素相分離。根據(jù)對以色列高等教育體制改革的分析，我們發(fā)現(xiàn)相對于第二階段的改革（1993-1998年），以色列高等教育已經(jīng)能夠滿足甚至超過了國內(nèi)的需求，可以說已經(jīng)從追求歐洲模式的“精英”教育階段過渡到以美國高等教育為模本的“大眾化”教育階段。這一階段改革的主要動力是觀念因素，旨在使新監(jiān)管體制和政策體系制度化，并與新興政策范式形成統(tǒng)一。在新政策體系中，政府更加重視市場的自身調(diào)控力，但與此同時也加強(qiáng)了對公立綜合大學(xué)的管理。

自20世紀(jì)80年代末期以來，以色列主流政策范式經(jīng)歷了深刻的變革，主要表現(xiàn)為逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)自由化、市場化以及經(jīng)濟(jì)管理放松化。由于引導(dǎo)政府處理日常事務(wù)的基本準(zhǔn)則發(fā)生了改變，政府的角色作用也發(fā)生了明顯的變化，這種變化使整個公共社會都納入了政府的“基本準(zhǔn)則”中。然而，從20世紀(jì)90年代起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體趨勢是適應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)競爭并逐步實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)私有化。正如1990年一項法案所言：“要調(diào)整經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力，并逐步實現(xiàn)公共部門及政府干預(yù)最小化?！弊詮?0世紀(jì)90年代以色列開始實現(xiàn)國有企業(yè)自由化和私有化進(jìn)程之后，在國家經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革的大背景下，以色列高等教育的改革同樣有條不紊地開展著。很多學(xué)者在對20世紀(jì)90年代以色列改革的評價中，都強(qiáng)調(diào)了以下兩點(diǎn)：一是政府官方承認(rèn)了90年代以色列教育改革建立的新教育體系；二是改革保存了公立綜合大學(xué)一直沿用的自主辦學(xué)方式以及公立研究型綜合大學(xué)在高等教育委員會中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，進(jìn)入21世紀(jì)后，以色列政府對高等教育體制機(jī)制改革中的問題提出了新的改革動議，并發(fā)起了新一輪的教育改革，再一次對公立研究型綜合大學(xué)的辦學(xué)方式及地位提出了質(zhì)疑。這就是當(dāng)前以色列高等教育的第三階段的“國家新監(jiān)管”體制的改革。

綜合以色列高等教育體制改革的三個進(jìn)程，我們可以發(fā)現(xiàn)高等教育體制機(jī)制的改革與國家經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的改革是密不可分的。在許多制度研究中發(fā)現(xiàn)，“幾乎所有的重大改革均是由外部因素引起的，均是由于外部一些未知的沖擊而造成的”[13]。在影響教育特別是高等教育體制機(jī)制改革的諸多外部因素中，經(jīng)濟(jì)無疑是非常重要的關(guān)鍵因素。國家經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革的方向會指引著高等教育體制的改革。當(dāng)前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的重要?dú)v史時期，在經(jīng)濟(jì)改革過程中如何提升高等教育的辦學(xué)質(zhì)量與先進(jìn)理念，并能使廣大人民群眾真正享受到經(jīng)濟(jì)體制改革、教育體制改革所帶來的“紅利”，這是我們對高等教育體制改革迫切需要思考的重要問題。

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[13]Robert， L.Ideas， Institutions， and Political Order： Explaining Political Change[J].American Political Science Review， 2002， 96（4）：697-712.

（責(zé)任編輯 陳志萍）