摘要：北京市人口總量持續(xù)增長，其中主要是流動人口迅速增長，流動人口對城市建設(shè)和首都發(fā)展做出了重要貢獻，但也給城市管理和公共服務(wù)帶來了巨大壓力，使城市人口承載力不斷面臨新的挑戰(zhàn)。如何引導(dǎo)人口有序流動，提高流動人口管理和服務(wù)水平，促進中國特色世界城市建設(shè)的任務(wù)已經(jīng)十分迫切。文章首先分析了北京市流動人口現(xiàn)狀，其次采用時間序列法，依據(jù)2000年～2011年數(shù)據(jù)預(yù)測到2025年北京流動人口規(guī)模約為1 340萬人（不包括臨時性流動人口）。最后從功能定位、城市布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場和政府、區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化等七個方面提出了北京市流動人口調(diào)控管理的對策與建議。

關(guān)鍵詞：北京；流動人口；趨勢預(yù)測；調(diào)控管理

北京的人口問題是對首都未來發(fā)展具有全局性、根本性的關(guān)鍵問題，也是社會各界廣泛關(guān)注的重大理論與實踐問題。進入新世紀以來，隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面推進和城市化進程的加快，我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、人口轉(zhuǎn)變的特殊背景使人口流動成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的普遍現(xiàn)象。北京作為全國的政治、文化中心和國際交流中心，也是中國北方地區(qū)的經(jīng)濟中心和環(huán)渤海經(jīng)濟圈的核心，首都獨特的吸引力使得人口總量不斷膨脹，大量流動人口的迅速集中致使城市人口總量壓力持續(xù)加大，城市管理和公共服務(wù)難以適應(yīng)。

做好北京流動人口調(diào)控及服務(wù)管理工作對貫徹中央對北京市的要求具有重要作用，對區(qū)域率先實現(xiàn)現(xiàn)代化與建設(shè)中國特色世界城市和踐行“愛國、創(chuàng)新、包容、厚德”北京精神具有十分重要的戰(zhàn)略意義。近年來，首都綜治流管系統(tǒng)在流動人口服務(wù)管理方面做了大量基礎(chǔ)性和開創(chuàng)性的工作，積累了一些成功經(jīng)驗，也面臨著諸多問題。如何引導(dǎo)人口有序流動已成為中央、北京市及社會各界廣泛關(guān)注的首要問題，也進一步成為北京建設(shè)中國特色世界城市、推動首都經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的迫切要求。

一、 北京市流動人口現(xiàn)狀

自2000年以來，北京市人口總量持續(xù)快速增長，其中流動人口增長迅速，主要原因在于：一是首都獨特的政治、經(jīng)濟、文化等資源優(yōu)勢吸引和集中了各界人士。二是城市發(fā)展產(chǎn)生了大量的勞動力需求，經(jīng)濟利益吸引力增強。三是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動力，人口流動的限制條件逐漸減少，外來人口大量涌入城市成為普遍現(xiàn)象。2000年，北京市常住人口1 363.6萬人，戶籍人口1 107.5人，外來人口為256.1萬人，占常住人口比重僅為18.8%。2011年5月發(fā)布的北京市第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全市常住人口1 961.2萬人，其中，外來人員為704.5萬人，占常住人口的35.9%。2012年，北京市統(tǒng)計局發(fā)布的《北京市2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，人口加速增長態(tài)勢明顯，2011年末全市常住人口達2 018.6萬人，其中，外來人口742.2萬人，占常住人口的比重達36.8%。

近12年間，全市人口總量從1 363.6萬人增長到2 018.6萬人，增長了655萬人，年均增長近60萬人，其中，流動人口從2000年的256.1萬人增加到2011年的742.2萬人，年均增長17.3%。而戶籍人口從2000年的1 107.5萬人到2011年的1 277.9萬人，年均僅增長1.4%?？梢娏鲃尤丝谠鲩L是北京人口總量迅速增長的主要原因。如圖1所示，外來人口增長曲線與常住人口總量曲線基本一致，而戶籍人口變化曲線相對平穩(wěn)。

根據(jù)2005年國務(wù)院批復(fù)的城市定位，北京是“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，按照宜居城市的標準和北京市規(guī)劃委的發(fā)展規(guī)劃，1 800萬人口將是北京可承載的最大極限?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃》（2004年～2020年）提出，北京市常住人口規(guī)模到2020年計劃控制在1 800萬人，其中戶籍人口1 350萬人左右，居住半年以上外來人口450萬人左右，總體規(guī)劃中的城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標按2 000萬人預(yù)留。這意味著，規(guī)劃極限的人口承載力規(guī)模已經(jīng)提前10年被突破。

二、 北京市流動人口趨勢預(yù)測（2025年）

1. 方法選取與假設(shè)條件。經(jīng)綜合考慮，本文選擇時間序列法通過趨勢外推對北京市未來流動人口數(shù)量進行預(yù)測，時間點為到2025年末。本研究基于如下假設(shè)：

H1：決定當前城鎮(zhèn)化進程的主要因素也是決定未來（至2025年）城鎮(zhèn)化進程的主要因素，其條件基本不變或變化不大?？傮w上我國仍處在城鎮(zhèn)化進程加速發(fā)展階段，沒有跳躍式變化；

H2：由于流動人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑存在一定差異，年度數(shù)據(jù)統(tǒng)一使用常住人口與戶籍人口數(shù)量之差即為流動人口；

H3：本研究中流動人口不包括駐京部隊、在社會上散居未登記的和短期來京探親、旅游、就醫(yī)的流動人口，一般是指在京居住半年以上無本地戶籍的人口；

H4：到2025年之前，北京市的人口政策、戶籍政策等影響人口數(shù)量的主要因素沒有發(fā)生根本性變化或較大變化。

2. 數(shù)據(jù)來源。本文選擇最近12年（2000～2011）的常住人口和戶籍人口數(shù)據(jù)，并以此得出流動人口數(shù)據(jù)，通過時間序列法預(yù)測到2025年。數(shù)據(jù)來源為北京統(tǒng)計年鑒2012、北京市第六次全國人口普查數(shù)據(jù)、《北京市2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，如表1所示。

3. 趨勢預(yù)測。預(yù)測2025年流動人口數(shù)量，以X代表第n年（n=2000，2000，2001，…，2025），對應(yīng)的X取值為：1，2，3，…，26。以Y代表任一年的流動人口數(shù)量，如圖2所示。用時間序列法進行趨勢外推，則有：Y=46.25X+ 138.44（X=1，2，…，26）。

2025年流動人口Y2025=46.25×26+138.44=1 340.9，即2025年流動人口為1 340.9萬人?；谘芯考僭O(shè)，根據(jù)以上預(yù)測，可以推斷到2025年北京市流動人口數(shù)量約為1 340萬人。

三、 北京市流動人口調(diào)控與管理的對策建議

要合理調(diào)控流動人口過快增長的勢頭，為首都構(gòu)建社會主義和諧社會首善之區(qū)和構(gòu)建世界城市創(chuàng)造良好的人口發(fā)展環(huán)境。毋庸置疑，經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大差異和區(qū)域不均衡、強烈的改變生活環(huán)境的愿望和發(fā)展預(yù)期形成了流動人口規(guī)模持續(xù)增長的基本動力。據(jù)前文預(yù)測結(jié)果，至2025年流動人口數(shù)量將接近1 400萬，還不包括臨時性流動人口。如此龐大的流動群體確實給首都的發(fā)展做出了貢獻，對農(nóng)村人口流出地區(qū)發(fā)展以及國家經(jīng)濟發(fā)展也做出了巨大貢獻，但流動人口的負面效應(yīng)是不容忽視的，大量的流動人口給首都的城市管理和公共服務(wù)帶來巨大壓力，使首都的人口承載力也不斷面臨新的挑戰(zhàn)。因此要多措并舉合理調(diào)控流動人口過快增長，促進首都人口與經(jīng)濟社會和資源環(huán)境均衡發(fā)展。

1. 建立“以市場為主導(dǎo)、以政府為引導(dǎo)”的治理模式。結(jié)合北京當前實際和“十二五”發(fā)展規(guī)劃，要重點研究“以業(yè)控人”的機制和措施，在各有關(guān)部門開展相關(guān)調(diào)研的基礎(chǔ)上，進一步加強對全市流動人口規(guī)模調(diào)控工作的調(diào)研，為首都經(jīng)濟社會發(fā)展和城市管理提供決策支持。從一些西方發(fā)達國家特大城市關(guān)于人口流動的治理經(jīng)驗看，主要有三種模式：一是完全市場化模式；二是政府主導(dǎo)模式；三是以市場為基礎(chǔ)的政府引導(dǎo)模式。盡管各地人口遷移的時代背景和遷移政策各不相同，但人口遷移背后“看不見的手”是一樣的，我國正處在轉(zhuǎn)軌時期的人口流動更加明顯地體現(xiàn)了這一規(guī)律。在未來很長時間內(nèi)，我國的流動人口仍然是經(jīng)濟利益導(dǎo)向，因此，建立以"以市場為主導(dǎo)、以政府為引導(dǎo)"的治理模式，是我國轉(zhuǎn)軌時期特大城市流動人口治理模式的理性選擇之一。

2. 進一步明確城市功能定位，優(yōu)化城市布局。城市功能的準確定位對城市人口均衡發(fā)展至關(guān)重要。按照國務(wù)院2004年的城市定位，北京市是“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”，當前正處在加快建設(shè)中國特色世界城市的關(guān)鍵時期。盡管北京在規(guī)劃中不再提經(jīng)濟中心的目標定位，但實際上，北京的經(jīng)濟中心地位在近20年中并未削弱，且不斷增強。對北京城市功能的準確定位，將會對北京人口總量的控制產(chǎn)生重要影響。人口大規(guī)模向北京集中，絕不僅僅因為這里是首都。主要原因在于北京在制定發(fā)展規(guī)劃時對城市功能定位傾向“大而全”，是政治中心、文化中心，又試圖發(fā)展經(jīng)濟中心、金融中心等等，集成了如此全面的多種功能中心于一體，必然對勞動力需求越來越大，對人口遷入的吸引力也更大，人口數(shù)量也就越來越膨脹，以致出現(xiàn)失控局面。

北京市功能定位的重要任務(wù)就是要為北京作為全國政治中心和文化中心這兩項城市功能服務(wù)，至于其他的城市功能均要淡化或適度發(fā)展。同時將與這些功能定位密切相關(guān)的單位作適當壓縮，至少在規(guī)模上不允許進一步擴充。如果再發(fā)展經(jīng)濟中心，勢必會使得北京的公共資源與人口流入更加集中。從長遠來看，北京人口問題的解決，必須嚴格執(zhí)行中央對首都的定位并結(jié)合實際情況不斷完善，北京只有放棄經(jīng)濟中心的地位，才能有效地遏制人口的失控。要逐步將經(jīng)濟中心的地位剝離到上海等其他城市，進而促進人口在全國地區(qū)分布中的適度均衡。

在明確功能定位的基礎(chǔ)上，要優(yōu)化城市布局，合理進行市域規(guī)劃。從北京市范圍來看，對于東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)，要嚴格控制中心城人口規(guī)模，進一步疏解舊城人口，合理調(diào)整中心城的人口分布。通過疏散中心城的產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)人口向新城和小城鎮(zhèn)集聚。要認真完善并落實發(fā)展規(guī)劃，積極促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體生態(tài)環(huán)境的改善，引導(dǎo)人口在市域?qū)用嫔系暮侠矸植迹ＷC北京人口規(guī)模和人口分布長期保持在均衡水平。同時要積極探索并充分運用法律、經(jīng)濟和行政等多種手段對人口的增長與分布實行有效的引導(dǎo)和調(diào)控。

要大力發(fā)展首都新城，新城建設(shè)是北京“兩軸—兩帶—多中心”城市空間結(jié)構(gòu)中的重要節(jié)點，是承擔疏解中心城人口和功能、集聚新的產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)?；鞘械貐^(qū)。此外，新城的開發(fā)應(yīng)通過以軌道交通為龍頭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行“時空收斂”，軌道交通將貫通各中心區(qū)和副中心區(qū)，實現(xiàn)用最短的時間通達新城各主要功能區(qū)，從而實現(xiàn)人口向新城分流。同時，應(yīng)引導(dǎo)新城人口由居住型向就業(yè)型轉(zhuǎn)變，新城人口如果形成“鐘擺式”早出晚歸的生活節(jié)奏，既給交通增加壓力，中心城城市功能又不能得到分散。為了不成為“睡城”，要增加就業(yè)量、提高就業(yè)穩(wěn)定性來確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵新城居民多種渠道就業(yè)，引導(dǎo)人口在新城周邊城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

3. 放眼環(huán)渤海經(jīng)濟圈，推動區(qū)域一體化。從區(qū)域范圍來看，放眼環(huán)渤海經(jīng)濟圈，推動區(qū)域一體化是促進北京市人口均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略。從北京周邊來看，京津冀城市群的空間地域范圍涉及兩市一省，包括北京、天津兩個直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇島、張家口、承德等市，區(qū)域人口三千多萬人，占全國人口的2.3%。要積極推動京津冀一體化，京津的聯(lián)合和資源的整合會為“大北京”的發(fā)展提供更大空間，從而推動北京周邊城市和區(qū)域的均衡發(fā)展，將會在很大程度上分擔這些區(qū)域流動人口的壓力。

北京市應(yīng)當按照中央決定把建設(shè)華北經(jīng)濟中心任務(wù)移交給天津。把分流外來人口的任務(wù)交給遠郊新城和周邊的廊坊、固安、涿州、三河、香河、玉田等城市，通過軌道交通連接這些衛(wèi)星城。推進京津冀都市圈和環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，形成功能互補、布局合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，增強周邊城鎮(zhèn)人口承載能力，有效疏導(dǎo)首都流動人口。嚴格控制中心城建成區(qū)的土地開發(fā)強度和建設(shè)規(guī)模，結(jié)合城市功能布局調(diào)整，完善新城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，促進人口向郊區(qū)和新城轉(zhuǎn)移。制訂鼓勵人口轉(zhuǎn)移的政策措施，引導(dǎo)人口跨區(qū)域合理流動。國家發(fā)改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制，但一直沒有推出。2010年5月，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司透露，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》已經(jīng)上報國務(wù)院，有望于當年出臺。歷經(jīng)多年進行調(diào)研、編制，京津冀都市圈目前已經(jīng)形成了較為完整的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃藍圖。這一規(guī)劃有望形成中國經(jīng)濟新的增長極，也將為推動區(qū)域一體化，促進北京人口均衡發(fā)展產(chǎn)生重要作用。

4. 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。人口規(guī)模與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，一個城市或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了人口就業(yè)結(jié)構(gòu)。未來北京要加快市域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，轉(zhuǎn)移勞動密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)含量低以及吸納外來人口就業(yè)為主的低端產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對人口分布的引導(dǎo)和配置功能，促進人口在市域內(nèi)、區(qū)域內(nèi)合理分布。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，要大力進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐漸擴大第三產(chǎn)業(yè)的整體帶動作用。首鋼遷往曹妃店就是一個成功的案例，這對周邊地區(qū)的發(fā)展本身就是促進。既有利于首都城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有利于北京人口總量的控制。由于地區(qū)承載力有限，特別是不能再發(fā)展耗能多、用水多、運輸量大、占地多、污染擾民的工業(yè)，目前，北京從事工業(yè)生產(chǎn)的勞動力占勞動力總數(shù)的比重仍然較高，不僅遠高于上海、天津，更高于發(fā)達國家的很多城市，與構(gòu)建世界城市的要求還有很大差距。為此，北京必須下決心將已有的制造業(yè)遷往外地。要堅決退出不符合首都發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)，下大力氣退出劣勢產(chǎn)業(yè)存量，利用經(jīng)濟、行政和技術(shù)等手段，實行嚴格的產(chǎn)業(yè)進入制度。

北京未來要在2006年發(fā)布的《北京市“十一五”時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局調(diào)整規(guī)劃》基礎(chǔ)上，進一步完善產(chǎn)業(yè)定位。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為雙引擎，以現(xiàn)代制造業(yè)和基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)為雙支撐，以科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)意為雙驅(qū)輪，深入把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，通過加強信息化建設(shè)，提高創(chuàng)新能力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化空間布局，擴大開放程度，推進區(qū)域合作，提升產(chǎn)業(yè)綜合競爭能力，完善城市綜合服務(wù)功能，并在規(guī)劃實施中不斷適時調(diào)整，以實現(xiàn)首都人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

要實現(xiàn)北京人口規(guī)模適度可控，絕不能僅靠控制戶口，因為即使沒有戶口仍然會也有大量的外來人口流入。也不能靠提高進京門檻或強制限入，因為這不符合中央對北京的政治要求，唯有加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，準確做好城市功能定位，才是促進人口長期均衡發(fā)展的治本良策。

5. 轉(zhuǎn)變理念，樹立服務(wù)意識。流動人口是我國現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然產(chǎn)物、是與城鎮(zhèn)化進程伴生的人口現(xiàn)象。北京流動人口已經(jīng)首都建設(shè)和發(fā)展不可或缺的重要力量，為首都發(fā)展做出了重要貢獻，因此我們要轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新工作思路，全面提升流動人口服務(wù)管理水平。要堅持以人為本、服務(wù)為先的工作理念，積極推動各部門、各區(qū)縣系統(tǒng)豐富為流動人口辦理的實事項目，并使流動人口分享改革發(fā)展的成果。進一步做好在京流動人口的服務(wù)保護工作，切實維護流動人口合法權(quán)益，努力營造流動人口在京工作生活良好環(huán)境，增強流動人口歸屬感，促進“人文北京”與和諧社會首善之區(qū)建設(shè)。此外，要加快研究實施居住證制度。加快推進實施居住證制度的立法調(diào)研工作，研究發(fā)揮居住證制度在人口管理和城市管理中的功能作用，將居住證制度作為流動人口管理的基礎(chǔ)制度與其他有關(guān)職能部門的行政管理和公共服務(wù)政策有效銜接，并結(jié)合北京實際，盡快出臺北京市居住證制度。在當前構(gòu)建社會主義和諧社會首善之區(qū)和中國特色世界城市的新形勢下，居住證不僅是方便政府部門管理的重要手段，更應(yīng)該成為公民享有必要待遇的憑證。這樣既有利于保護公民的合法權(quán)益，又有利于吸引流動人口主動辦理居住證，從而提高管理效能。

6. 加快推進城鄉(xiāng)一體化進程。積極探索人口有序流動與合理分布的長效機制。北京市“十二五”規(guī)劃明確提出了“兩個率先”的具體目標，即率先形成創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展格局、率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，城鄉(xiāng)一體化對于引導(dǎo)人口合理分布具有關(guān)鍵作用。從全國范圍的宏觀形勢上來看，城鄉(xiāng)一體化對全國的人口流動具有根本性的調(diào)控作用。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程，努力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差距是引導(dǎo)人口合理有序流動的長遠考慮。在農(nóng)村地區(qū)，要切實解決好“三農(nóng)”問題，積極穩(wěn)妥地建設(shè)社會主義新農(nóng)村，改善農(nóng)村地區(qū)的生活質(zhì)量。大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，一方面避免大量農(nóng)村人口集中遷入大城市，另一方面有利于加快農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化進程；在城市，要合理配置城市資源，貫徹區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走新型城鎮(zhèn)化之路。

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作者簡介：張先兵，管理學(xué)博士，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后、講師。

收稿日期：2013-03-16。