摘要：文章基于我國現(xiàn)有法律和制度框架，在充分尊重歷史和現(xiàn)實的前提下，以可行性為原則，探討了完善國有獨資公司治理的一種可行路徑。文章認(rèn)為，完善國有獨資公司治理結(jié)構(gòu)并有效發(fā)揮其功能，既有利于國有獨資公司治理與管理水平的進(jìn)一步提高，使直接出資人（政府）和最終出資人（全體公民）的股東權(quán)益得到最大體現(xiàn)，也可以使企業(yè)國有資產(chǎn)管理模式得到進(jìn)一步優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：國有獨資公司；公司治理；結(jié)構(gòu)與機(jī)制；國有資產(chǎn)管理

一、 國有獨資公司的基本現(xiàn)狀

1. 國有獨資公司基本概念。國有獨資公司的概念，在2005年新修訂的《公司法》頒布執(zhí)行前后是有所區(qū)別的。原《公司法》（1993年頒布，2004年第二次修正）對國有獨資公司的定義是：“本法所稱國有獨資公司是指國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門單獨投資設(shè)立的有限責(zé)任公司”。而新《公司法》對國有獨資公司的定義是：“本法所稱國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司”。二者相比可以看出，新《公司法》的定義比原公司法更為清晰明確，國有獨資公司的范圍得到了明確界定。

（1）國有獨資公司的出資人代表得到進(jìn)一步明確和限定。隨著2003年國務(wù)院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”），除了金融等部分特殊領(lǐng)域外，中央政府企業(yè)國有資產(chǎn)出資人代表得到明確。在地方政府中，企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)隨后也逐步基本轉(zhuǎn)為由本級國資委承擔(dān)。這種將行政管理職能與經(jīng)營管理職能分開的改革，符合政企分開、管辦分開的要求，有利于解決政府部門“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運動員”、各部門追求自身利益等問題，使國有資產(chǎn)管理得到了統(tǒng)一管理。

（2）國有獨資公司的范圍得到明確界定。原《公司法》規(guī)定只有國有獨資公司能夠設(shè)立全資子公司，但由于沒有一人有限責(zé)任公司的規(guī)定，這種全資子公司的性質(zhì)一直較為模糊。國家工商行政管理總局《對國有獨資公司及其子公司設(shè)立登記有關(guān)問題的答復(fù)》（工商企字[2001]第133號）中說明：“依據(jù)《公司法》、《公司登記管理條例》規(guī)定，國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門可以投資設(shè)立國有獨資公司。國有獨資公司只有自身是國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，方可投資設(shè)立全資子公司。該子公司設(shè)立登記時，除應(yīng)提交其母公司是國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文件外，不需提交該子公司設(shè)立登記的批準(zhǔn)文件，其注冊資本最低限額應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。通過這個答復(fù)可以看出，在實際操作中，國有獨資公司設(shè)立的全資子公司也是被按照國有獨資公司來認(rèn)定的。這樣就造成國有獨資公司的全資子公司、乃至全資“孫公司”都是國有獨資公司的不合理現(xiàn)象，造成公司治理上的難題。新《公司法》的頒布執(zhí)行，使這個問題得到了解決。只有由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)才屬于國有獨資公司。國有獨資公司出資成立的全資子公司，屬于法人一人有限責(zé)任公司。國有獨資公司的范圍得到了明確界定，為進(jìn)一步明確國有獨資公司的定位和職能并完善其治理，提供了保障。

2. 國有獨資公司的獨特性。

（1）公、私法人兩重性。我國國有獨資公司區(qū)別于其他公司的最大特點就在于兼具公法人、私法人性質(zhì)，而其他類型的公司只具有私法人性質(zhì)。相關(guān)學(xué)者研究指出“‘公法人意在強調(diào)其執(zhí)行國家的職能，而私法人則旨在表彰私人的意志。國有獨資公司‘如果注重營利性，減輕其政策性使命，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，放寬和改善政府對國有獨資公司的干預(yù)管理，則更接近于私法人、社團(tuán)法人和營利法人。反之，則更象國家機(jī)關(guān)或其附屬物；作為法人更接近于公法人，財團(tuán)法人和公益法人。而‘國有獨資公司的產(chǎn)權(quán)主體為國家，新《公司法》已經(jīng)明確規(guī)定其承擔(dān)主體為政府。即便處于一般競爭領(lǐng)域的國有獨資公司，其產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)決定了其作為公法人的基本性質(zhì)。因此，國有獨資公司是一種兼具公法人與私法人，營利法人與公益法人性質(zhì)于一身的特殊法人”。這種觀點并不孤立，很多學(xué)者都持有這個觀點。

實踐中，國有獨資公司因其經(jīng)營理念和側(cè)重點的不同，在公法人、私法人性質(zhì)上是有側(cè)重的，有的偏向于盈利性私法人，有的偏向于公益性公法人。但在新《公司法》提供的概念基礎(chǔ)上，國有獨資公司的范圍大大縮小了。因此，現(xiàn)有定義下國有獨資公司具有更大的公法人性質(zhì)，在國有資產(chǎn)管理中也應(yīng)具有特殊地位，擔(dān)負(fù)特殊使命。

（2）中央與地方差異性。中央和地方的國有獨資公司雖然在法律地位上是一致的，但是實際上存在著差異性。首先，是實際出資人代表的不同，中央的一般是國務(wù)院國資委，地方的則是相應(yīng)各級地方國資委。其次，是經(jīng)營目的和范圍不同，中央的往往是從宏觀經(jīng)濟(jì)、全國統(tǒng)籌角度考慮，而地方的往往會從地方經(jīng)濟(jì)、區(qū)域發(fā)展角度考慮。最后，是服務(wù)對象不同，中央的是明確服務(wù)于國家利益和全體國民，而地方的傾向于服務(wù)地方發(fā)展和地方公民。

（3）公司治理特殊性。國有獨資公司從法律上看，因其直接出資人是國家或地方政府（機(jī)關(guān)法人），所以具有一人有限責(zé)任公司的特色；但另一方面，因最終出資人實際為全體公民，其又具有股權(quán)極度分散的公眾性公司的特色。從最終出資人到實際出資人再到國有獨資公司，存在著多重委托代理關(guān)系。

（4）職責(zé)范圍不確定性。國有獨資公司在實踐中的職責(zé)范圍不確定。有的承擔(dān)經(jīng)營任務(wù)，以市場化、盈利性為追求，職責(zé)明確簡單；有的承擔(dān)一定的公益職能，受政府委托，部分行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)；有的甚至與國資委一套機(jī)構(gòu)兩個牌子，最大程度承擔(dān)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。

二、 國有獨資公司治理有待完善

很多國有獨資公司的治理結(jié)構(gòu)仍不符合《公司法》基本要求。新《公司法》規(guī)定“國有獨資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)”。但實踐中，國資委在相關(guān)權(quán)利行使上存在問題。一是，國資委“管人、管事、管資產(chǎn)”，實際上更像是董事會，過多介入企業(yè)具體管理，如管理層的任免，經(jīng)營指標(biāo)、經(jīng)營計劃確定等；二是，不能向最終出資人（全體公民）公開相關(guān)經(jīng)營業(yè)績和成果。此外，董事會沒有建立或虛設(shè)，監(jiān)事會沒有建立或虛設(shè)，董事長、總經(jīng)理統(tǒng)一由政府任命等違背《公司法》基本要求的問題，也屢見不鮮。

此外，各級政府均基本由國資委行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，在理論上實現(xiàn)了國有獨資公司出資人代表的單一性，但是仍有進(jìn)一步優(yōu)化的余地。國資委自身職能定位模糊，究竟是著重于政策制定和重大決策，還是著重于追求所轄資產(chǎn)具體經(jīng)營并不明確。因此國資委被戲稱為“婆婆+老板”。雖然新頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定有利于國資委向經(jīng)營管理職能為主轉(zhuǎn)化，但有待細(xì)化完善。此外，現(xiàn)狀的國資委混同了監(jiān)督、管理兩項需要分開的職能。造成了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)利范圍過大，其自身仍需要監(jiān)督管理的問題的出現(xiàn)。

我國國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，加快改革、“國退民進(jìn)”是大趨勢。但在競爭性領(lǐng)域國有資產(chǎn)的退出過程中，需要積極有序的管理，避免國有資產(chǎn)流失；同時在戰(zhàn)略性領(lǐng)域國有資產(chǎn)的管理力量還需要加強。因此，繼續(xù)完善國有獨資公司治理仍非常重要。

三、 完善國有獨資公司治理的設(shè)想

1. 繼續(xù)加強董事會建設(shè)。

（1）應(yīng)該重點完善對高管團(tuán)隊選拔、監(jiān)督和激勵。該職能目前基本由國資委承擔(dān)，不妥善解決此問題，董事長與總經(jīng)理均由上級同時同級任命，長期存在的董事長與總經(jīng)理的職責(zé)不清、矛盾重重的問題，會繼續(xù)延續(xù)。

（2）優(yōu)化董事會人員構(gòu)成。國有獨資公司董事往往由內(nèi)部高管擔(dān)任（極少數(shù)的有外部專家、退休高管、退休官員），董事長一般由公司黨委書記兼任（某些由總經(jīng)理兼任），董事會的決策質(zhì)量一般。內(nèi)部董事過多、總經(jīng)理與董事長一人擔(dān)任等情況，大幅度削弱了董事會對管理層的控制和制衡，易引發(fā)內(nèi)部人控制，應(yīng)極力避免，至少應(yīng)通過加大獨立董事、外部董事比例等方式彌補。董事會成員專業(yè)性、獨立性必須加強，否則其戰(zhàn)略決策質(zhì)量得不到保障。建立一個具有專業(yè)性、獨立性，較少干預(yù)企業(yè)日常決策，同時保持對企業(yè)發(fā)展方向控制和風(fēng)險控制的董事會，對直接股東和最終股東負(fù)責(zé)，有利于其發(fā)揮更佳作用。

2. 建立和完善監(jiān)事會。

（1）應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)事會的相關(guān)制度，使監(jiān)事會監(jiān)督工作的開展更加明晰具體，同時提高其專業(yè)化、獨立性水平，不受干擾的行使職能，對直接股東和最終股東負(fù)責(zé)。

（2）加強監(jiān)事會建設(shè)可與“老三會”（黨委會、工會、職工代表大會）的改造工作相結(jié)合。從“老三會”的既有職能決定其最適合參與到企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督工作中。黨委書記擔(dān)任監(jiān)事長可能比擔(dān)任董事長更為合理，這一方面利于黨務(wù)與經(jīng)營管理工作的分開；另一方面黨作為人民的代表進(jìn)行企業(yè)監(jiān)督，也更容易切實發(fā)揮監(jiān)督作用，并保持獨立性。而工會、職工代表大會作為職工代表機(jī)構(gòu)，在監(jiān)事會中發(fā)揮監(jiān)督作用，可更好保證職工自身權(quán)益，同時不過度干擾企業(yè)日常管理。通過“老三會”與監(jiān)事會的結(jié)合，可使“老三會”繼續(xù)發(fā)揮積極作用，又使“新三會”（股東會、董事會、監(jiān)事會）基本公司治理結(jié)構(gòu)得到保證。

（3）適當(dāng)?shù)膶⒆罱K股東（全體國民）的外部監(jiān)督內(nèi)部化。在我國目前的法律體制下，最終股東很難通過外部治理手段監(jiān)督制衡，因此實踐中國有獨資公司常處于暗箱狀態(tài)，為直接股東把持。除通過建立制度要求國有獨資公司披露信息外，將外部治理內(nèi)部化，通過監(jiān)事會來進(jìn)行內(nèi)部化的外部監(jiān)督是較為可行的。監(jiān)事會可以參考古代監(jiān)察制度“臺諫合一”（即對下的監(jiān)察和對上諫議的雙重職能合一）的模式，加大對股東會（國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或下文提及的改革后的股東會）和直接股東（政府）的監(jiān)督。同時，可以考慮賦予監(jiān)事會（乃至監(jiān)事個人）在一定的特殊情況下，向社會公開披露國有獨資公司股東、董事會、高級管理人員違法違規(guī)事項的權(quán)利，以實現(xiàn)這種外部監(jiān)督內(nèi)的部化。

雖然擴(kuò)大監(jiān)事會職能可能會造成企業(yè)決策效率下降，但是對國有獨資公司來說，直接追求經(jīng)營效益不是主要工作，從戰(zhàn)略上統(tǒng)籌好各項投資，以穩(wěn)為主，保證決策的正確性才是關(guān)鍵，也即決策效果勝于決策效率。因此，對于國有獨資公司來說，擴(kuò)大監(jiān)事職能帶來的減少重大決策偏差的優(yōu)點是會大大超過引發(fā)的效率問題的。

3. 理順國資委與國有獨資公司的關(guān)系。

（1）優(yōu)化完善國資委職能，使其充分發(fā)揮股東會作用，掌握企業(yè)最終決策權(quán)，特別是在國有獨資公司董事會、監(jiān)事會的選拔任免上發(fā)揮更大的作用。同時，將外部監(jiān)督適當(dāng)引入國資委工作中，請人大代表、政協(xié)委員、專家、社會賢達(dá)、熱心群眾等參加國資委的決策工作，以類似股東會的定期、不定期會議模式，對國有獨資公司重大決策進(jìn)行討論。這樣可以提高國資委工作的科學(xué)性，并更好地滿足最終股東的利益。

（2）在第一步基礎(chǔ)上繼續(xù)優(yōu)化，取消國資委的設(shè)置，建立與企業(yè)一一對應(yīng)的正式股東會（部分規(guī)模相對較小的企業(yè)可以考慮合并為一個股東會），股東代表由對應(yīng)各級人民代表大會代表、政府行業(yè)管理部門代表、員工代表、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、黨代表、區(qū)域內(nèi)重要企業(yè)和知名人士代表、自愿報名或隨機(jī)抽選的公民代表等組成。股東會作為國有獨資公司的最終所有人（全體公民）的代表，行使《公司法》規(guī)定的股東會相關(guān)職能，向全體公民公開會議情況，保障最終股東的知情權(quán)。股東代表的選取、罷免等具體制度的建立和修訂等，由各級人民代表大會制定通過。解決現(xiàn)《公司法》國有獨資公司不設(shè)立股東會，造成最終所有人（全體公民）的相關(guān)權(quán)利不能得到保證的問題。當(dāng)然，在實際操作中，政府作為直接出資人（機(jī)關(guān)法人）在代表選派和決策權(quán)利上，可以有一定優(yōu)先權(quán)。股東會一旦成立，董事會、監(jiān)事會就可以嚴(yán)格根據(jù)《公司法》的規(guī)定，各司其職，做好工作，徹底避免政府對國有獨資公司的過渡干預(yù)。調(diào)整后，可形成如圖1所示以國有獨資公司為核心的企業(yè)國有資產(chǎn)管理模式，中間層級被有效壓縮。

4. 國有獨資公司的定位問題。明確國有獨資公司企業(yè)法人身份及其在企業(yè)國有資產(chǎn)管理中的定位，是進(jìn)一步優(yōu)化國有獨資公司治理乃至企業(yè)國有資產(chǎn)管理的重要先決條件。國有獨資公司合理定位應(yīng)是：由政府（直接出資人）的相關(guān)人員和全體國民（最終出資人）的代表共同組成的股東會負(fù)責(zé)國有獨資公司的重大決策權(quán)，在完善董事會、監(jiān)事會建設(shè)的基礎(chǔ)上，由國有獨資公司行使國有資產(chǎn)經(jīng)營職能，進(jìn)行戰(zhàn)略性股權(quán)投資，由其所投資企業(yè)面向市場開展直接經(jīng)營行為。

具體操作方式是，在“國退民進(jìn)”大前提下，由各級政府根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模和行業(yè)特點，整合目前由國資委等持有的國有股份，成立一至十家左右的國有獨資公司（數(shù)量盡量合理減少）。既能實現(xiàn)直接出資人、最終出資人對公司有效控制，又能限制國有資產(chǎn)規(guī)模無序擴(kuò)大，主要投資于關(guān)乎國計民生的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。通過同類國有獨資公司的縮減合并，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的整合，以提高管理效率，降低管理難度。調(diào)整后的國有獨資公司所投資企業(yè)也可以進(jìn)一步實現(xiàn)投資主體多元化，提高經(jīng)營靈活性和經(jīng)營收益。

5. 力爭建立適當(dāng)?shù)耐獠恐卫頇C(jī)制。國有獨資公司因其最終股東為全體國民，是具有一定的公眾公司性質(zhì)的，需要有力的外部治理，而其實際法律地位則類似一人制公司，外部治理極度缺乏。要從根本上完善國有獨資公司治理，除了前面提到的一些增強獨立性、并適當(dāng)將外部監(jiān)督內(nèi)部化的措施外，直接的外部監(jiān)督仍是必不可少的。在當(dāng)前國情下，輿論監(jiān)督、公開信息披露、人大專設(shè)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)等措施可能是較為合理的選擇，但具體方式仍有待進(jìn)一步分析研究以及實踐檢驗。

四、 結(jié)論

綜上所述，完善公司治理是國有獨資公司發(fā)揮特殊作用的突破口，能為國有獨資公司的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步理順企業(yè)國有資產(chǎn)管理。本文是對國有獨資公司治理和企業(yè)國有資產(chǎn)管理模式調(diào)整的一個初步思考，核心思路是：充分利用現(xiàn)有法律規(guī)定的公司治理框架，優(yōu)化國有獨資公司治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中管理、減少委托代理層級。希望對國有獨資公司、國有資產(chǎn)管理等相關(guān)領(lǐng)域的研究者和管理者起到一定的參考作用。

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重點項目：天津市社科規(guī)劃項目“國企高管薪酬管理制度與分配改革研究”（項目號：TJGL-980）資助。

作者簡介：金強，南開大學(xué)商學(xué)院/公司治理研究中心博士生。

收稿日期：2013-03-05。