張占斌

城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，也期待著配套的改革突破。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開改革，離不開體制機制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新改革密不可分，城鎮(zhèn)化存在的矛盾和問題也與體制機制不完善直接相關。今后一段時期推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，須把深化改革特別是體制機制改革放在突出位置，加大難題破解，在體制機制的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)有突破。

統(tǒng)籌推進戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，須以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標和方向，在中央統(tǒng)一規(guī)劃和部署下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度中的其他二元制度，分類整體推進。

首先要剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復其本身的管理功能。打破城鄉(xiāng)分割的農業(yè)、非農業(yè)二元戶口管理結構，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度。特大城市和大城市要合理控制人口無體量。

其次要建立健全深化戶籍制度改革的配套制度。這也是戶籍制度改革的難點所在。要繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口附加利益，須同時解決土地制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等配套改革問題。

第三要改革公共財政體制，為戶籍制度改革提供必要財政基礎。進一步完善分稅制財政體制改革，確保地方財政有穩(wěn)定可靠稅源，推動市民化的財力支持，調整城鎮(zhèn)財政支出結構，戶口登記與財政待遇相結合，以財政管理促進戶口管理。

深化土地管理制度改革

按照解放和發(fā)展生產力，提高土地利用效率和城鎮(zhèn)化的質量、保障農民利益的要求深化土地制度改革。

一是要切實保護農民合法土地權益。要按照有明確和保護土地用益物權的思路，建立以承包權為核心的農地產權制度，并完善土地產權法律制度。

二是要完善征地和流轉制度。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，提高對農民的征地補償標準。要在注重糧食安全和保護耕地的前提下，逐步放開農村集體建設用地流轉后上市交易，保護農民成為農村集體用地交易主體地位，使農村集體建設用地與城市建設用地真正實現(xiàn)同地、同權、同價。

三是要積極開展土地綜合整治。在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃的目標和用途，以土地整理、復墾、開發(fā)為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，通過建立農村集體土地流轉市場進行產權調整、協(xié)調各方主體利益，以及進行配套制度改革。

四是要加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用。要制定科學的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，注重城鎮(zhèn)內涵發(fā)展。小城鎮(zhèn)發(fā)展應注意規(guī)?；?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應適當集中。建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，提高土地利用集約度。重視土地環(huán)境的整治與保護，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

完善住房保障制度改革

要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農民工保障性住房為重點，完善住房保障制度體系。一要堅持市場供應為主，加大保障性住房供給，建立覆蓋不同收入群體的城鎮(zhèn)住房多元化供應體系。二要完善住房保障體系，加大經(jīng)濟適用房和廉住房建設力度，大力發(fā)展公租房，增加對城鎮(zhèn)中低收入群體住房供給。三要將住房保障納入公共財政體系，建立穩(wěn)定的住房保障資金渠道。四要多渠道多形式改善農民工居住條件，逐步將符合條件的農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

深化財稅金融體制改革

要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵機制。

一是建立健全公共服務能力，調整財政支出結構，強化政府基本公共服務供給責任，推進建立包括農民工在內的基本公共服務體系，探索農業(yè)人口市民化的成本分擔責任和時間安排。

二是加大中央財政轉移支付力度，逐步提高中央財政在義務教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務支出中的比重。

三是加快地方稅收體系建設，培育穩(wěn)定的地方收入來源，加快開征房產稅，增強地方政府提供基本公共服務的能力。

四是合理確定土地出讓收入在不同主體間分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政管理，提高土地出讓收入使用效率，減少地方政府對土地財政的依賴。在深化城鎮(zhèn)建設投融資體制改革方面，根據(jù)城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務性質不同，建立多元化、多渠道資金供給模式。放寬市場準入，鼓勵民間資金進入經(jīng)營性基礎設施領域，加大公益性基礎設施投入，政策性金融要予以支持，對介于公益性和經(jīng)營性之間的城鎮(zhèn)基礎設施項目，拓寬融資渠道，通過特許經(jīng)營、股權融資、項目融資等方式，鼓勵和吸引社會資金和境外資金參與建設，嚴格規(guī)范地方投融資平臺運作，穩(wěn)妥發(fā)行城鎮(zhèn)建設債券。

優(yōu)化行政區(qū)劃設置改革

加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制，行政區(qū)劃優(yōu)化設置越來越重要。通過加快市鎮(zhèn)體制改革，提高社會管理能力，加快形成設置科學、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。未來20年，需在以下方面努力探索：

第一，依法調整行政區(qū)劃，促進地方政府層級向三級轉化。調整的方向是逐步調整省、縣規(guī)模，把大省縮小，把小縣擴大。一是增加省級建置。從國外的經(jīng)驗和有效的公共產品供給出發(fā)，我國省級建置還要多增設一些。增加的辦法有三個：第一，將一個省一分為二；第二，從幾個省中劃出一塊設一個??；第三，以一個特大城市為中心增設幾個重慶模式的直轄市?，F(xiàn)在看第三種辦法比較好，增加機構少、震動小。二是調整縣域規(guī)模。我國現(xiàn)有2000多個縣（市），存在數(shù)量偏多，規(guī)模偏小問題。可考慮適當整合規(guī)模過小的縣。

第二，增設直轄市，實行合理布局。直轄市是城市政區(qū)中層次最高、規(guī)模最大、直隸于中央政府管理的一級政區(qū)，在國家政治經(jīng)濟生活中占有極其重要的地位?，F(xiàn)在直轄市數(shù)量偏少，分布不平衡。4個直轄市京、津、滬集中于沿海，重慶直轄后消除了西南的空白點，但西北、華中、華南和東北仍缺少直轄市。國內外經(jīng)驗證明，特大城市作為國家或大區(qū)域的經(jīng)濟中心具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、科技、信息、金融、管理和經(jīng)濟運行質量等方面，大城市具有獨特優(yōu)勢。在中國特定的體制環(huán)境下，行政地位即政治權力因素對城市和區(qū)域發(fā)展的影響往往會超過經(jīng)濟因素的作用。重慶直轄以后的發(fā)展就是一個很好例證。當然，增設直轄市的數(shù)量不宜過多，要強調城市質量，注意合理布局，要有帶動性。

第三，加快省域內的區(qū)域中心城市的形成，重點發(fā)展縣級市。目前我國縣級政區(qū)中市的數(shù)量太少，比例太低，縣與縣級市的比例為4：1，在一些地方制約了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，需要增設一些縣級市。未來20年，應重點發(fā)展縣級市。無論是整縣改市還是切塊設市，都是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求。設市模式存在這樣那樣的缺陷應該改革、創(chuàng)新和完善，但不能因為設市模式的不足而長期停止設市工作。城市的數(shù)量應隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而逐漸有所增多。在“十二五”時期重新啟動縣級市的審批條件已經(jīng)成熟。

第四，盡快啟動“鎮(zhèn)級市”試點。我國小城市數(shù)量偏少，應該積極發(fā)展。對于經(jīng)濟實力較強，城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)應該積極進行設市的改革，大膽探索“鎮(zhèn)級市”的新模式?！版?zhèn)級市”為縣轄市行政體制。設立“鎮(zhèn)級市”有這樣一些理由：一是“鎮(zhèn)級市”為建制鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)型居民區(qū)向中小城市轉型找到了新途徑。二是“鎮(zhèn)級市”是對我國城鎮(zhèn)體系的完善，更是對中國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化歷史的充分尊重。