楊正蓮

1月18日，深圳市政府公布了土改細(xì)化實(shí)施方案的“1+6”文件，鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位掌握的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)。這被外界認(rèn)為，深圳農(nóng)村集體建設(shè)用地將不再需要經(jīng)過征地環(huán)節(jié)而可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，無(wú)疑是在傳統(tǒng)的征地制度上撕開了一個(gè)口子。

不過，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)副主任郭仁忠明確表示，這并不能叫集體土地進(jìn)入市場(chǎng)?！耙?yàn)椋ㄉ钲诔鞘谢螅┩恋匾呀?jīng)全部國(guó)有化?！痹?月18日的新聞發(fā)布會(huì)上，郭仁忠公開對(duì)媒體表示：“原則上講，拿了政府的地，你要建什么項(xiàng)目就建，不能地拿完了就賣了。但是為什么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地進(jìn)入市場(chǎng)，這確實(shí)是考慮深圳市具體情況，這個(gè)方面做了一個(gè)比較重要的創(chuàng)新?！?/p>

根據(jù)郭仁忠的解釋，深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位掌握的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)的前提是，深圳市的土地已經(jīng)全部國(guó)有化。然而，就在郭仁忠做出這番解釋的同一場(chǎng)發(fā)布會(huì)上，“農(nóng)村集體土地”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”“未征未轉(zhuǎn)”等提法亦先后出現(xiàn)在包括郭仁忠本人在內(nèi)的深圳市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的表述中。

這種前后矛盾的表述，其實(shí)同樣廣泛存在于深圳民間，背后折射的卻是深圳以行政命令一刀切推行土地國(guó)有化后留下的尷尬僵局：政府拿不回，集體用不了。

一次性轉(zhuǎn)地

僵局始于2004年6月26日深圳市政府印發(fā)的一份文件。這份全面改變土地權(quán)屬的《深圳市寶安、龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》表示：“兩區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)家所有?！?/p>

此前半年間，寶安、龍崗兩區(qū)原鎮(zhèn)、村兩級(jí)的行政建制已變更為城市街道、居委建制；原村民陸續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民，并相應(yīng)獲得深圳市的社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織也隨之改制為股份合作公司。

“本次兩區(qū)城市化與傳統(tǒng)意義上的征地行為有著本質(zhì)的區(qū)別。”2004年6月29日，深圳市國(guó)土房管局就上述土地管理辦法向當(dāng)?shù)孛襟w強(qiáng)調(diào)：“征地是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，將一個(gè)特定區(qū)域的土地通過相關(guān)程序征為國(guó)有，而此次城市化則是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，因而是‘轉(zhuǎn)地而非‘征地?！?/p>

中國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！币虼?，中國(guó)城市化拓展需要的新增土地，必須將農(nóng)村集體所有土地通過征用程序轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，然后才能用于城市建設(shè)。彼時(shí)，深圳市集體所有土地集中于寶安、龍崗兩區(qū)，共約956平方公里。

深圳市繞過“征地”環(huán)節(jié)將上述956平方公里集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的做法，依據(jù)的是1998年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)家所有?！?/p>

此舉飽受爭(zhēng)議?！吧钲跒槭裁创髲埰旃牡匦麄鬓D(zhuǎn)地，農(nóng)村集體土地?fù)u身一變?yōu)閲?guó)有土地就升值了，而在這個(gè)增值的過程中征地卻消失了?！痹?jīng)在深圳國(guó)土系統(tǒng)工作十多年的賀承軍，如今已變身為開發(fā)商，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，國(guó)土資源部當(dāng)時(shí)給深圳市一個(gè)評(píng)價(jià)“承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，下不為例”。轉(zhuǎn)眼已快十年，《中國(guó)新聞周刊》記者采訪到的多位深圳國(guó)土規(guī)劃系統(tǒng)的官員和專家，基本都像賀承軍這樣對(duì)這次轉(zhuǎn)地的合法性不置可否。

在深圳2003年提出城市化方案，并試圖一次性實(shí)現(xiàn)農(nóng)地國(guó)有化之初，得到廣東省政府的支持。但是，這個(gè)計(jì)劃在上報(bào)國(guó)土資源部時(shí)，卻遭到了反對(duì)。為此，國(guó)土資源部2004年下半年派小組赴深圳專項(xiàng)調(diào)查，并形成了上報(bào)國(guó)務(wù)院的調(diào)研報(bào)告，認(rèn)為此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

2005年3月4目，國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)土資源部又對(duì)深圳市政府進(jìn)行“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)，即《土地管理法實(shí)施條例》第二條第（五）項(xiàng)，作出專項(xiàng)“解釋意見”。該解釋強(qiáng)調(diào)，只有在農(nóng)民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉(zhuǎn)為城市居民后，才能對(duì)農(nóng)民集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。這個(gè)偏向于否定的解釋，杜絕了一次性轉(zhuǎn)地在其他地方上演，而已經(jīng)既成事實(shí)的深圳轉(zhuǎn)地則成為特例。在一年后正式實(shí)施的《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國(guó)有土地儲(chǔ)備。

由此，深圳率先成為全國(guó)第一個(gè)沒有農(nóng)村建制的城市。

城市化狂飆突進(jìn)

一次性轉(zhuǎn)地，源于深圳市提速城市化建設(shè)的沖動(dòng)。

上世紀(jì)90年代以來(lái)，深圳升格為直轄市、兼并相鄰地級(jí)市郊區(qū)土地的傳言就一直不斷，卻始終未有結(jié)果。土地向外突圍難為，轉(zhuǎn)而向內(nèi)挖潛就成為深圳擴(kuò)容建設(shè)用地的原動(dòng)力。

早在1992年，深圳就通過行政手段對(duì)農(nóng)村城市化進(jìn)程進(jìn)行干預(yù)，使深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民在身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，把村民委員會(huì)自治組織改造成居民委員會(huì)，并把原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)隊(duì)這種集體經(jīng)濟(jì)組織方式改造成了股份合作制公司的形式。

不僅如此，深圳城市化建設(shè)很快又?jǐn)U張到關(guān)外。1993年寶安正式撤縣設(shè)區(qū)被劃分為寶安、龍崗兩個(gè)行政區(qū)并入深圳市，兩區(qū)范圍內(nèi)18個(gè)鎮(zhèn)的建制并未取消，各鎮(zhèn)村所擁有的集體土地也未被征用，保持原集體土地的性質(zhì)。

為加強(qiáng)管理，深圳市1993年下半年頒布了《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國(guó)土?xí)盒修k法》，該文件規(guī)定兩區(qū)轄區(qū)范圍為城市規(guī)劃區(qū)，兩區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所需非農(nóng)建設(shè)用地由市土地主管部門一次性劃定。劃定標(biāo)準(zhǔn)分別為，各行政村的工商用地按每人100平方米；農(nóng)村居民住宅用地，每戶基底投影面積不超過100平方米；農(nóng)村道路、市政、綠地、文化、衛(wèi)生、體育活動(dòng)等公共設(shè)置用地，按每戶200平方米計(jì)算。

非農(nóng)建設(shè)用地劃定后，屬劃定范圍內(nèi)的土地由該集體經(jīng)濟(jì)組織按城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，如要轉(zhuǎn)讓則要報(bào)國(guó)土部門批準(zhǔn)，補(bǔ)交地價(jià)，且國(guó)土部門不再劃給非農(nóng)用地指標(biāo)；在劃定范圍外的土地，盡管仍屬集體所有，但該集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)開發(fā)建設(shè)，開發(fā)利用權(quán)、處置權(quán)在政府。

在政府試圖掌控城市化進(jìn)程之前，村民早就開始了自發(fā)的城市化。在龍崗區(qū)平湖街道山廈新村鄔德華的記憶中，早在上個(gè)世紀(jì)80年代末該村農(nóng)田已經(jīng)變?yōu)楣I(yè)區(qū)，用于發(fā)展港資三來(lái)一補(bǔ)企業(yè)。他告訴《中國(guó)新聞周刊》記者，那時(shí)有條件的村民可以自己申請(qǐng)土地自建廠房，也可以與外商合作開發(fā)。地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)的山廈村如此，其他地方更是不甘落后，幾乎所有的農(nóng)地都被用于工商開發(fā)，農(nóng)民收益主要?jiǎng)t靠租地收入。

這些做法在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)得到各級(jí)政府的默許，出租土地和廠房成為招商引資的重要舉措?！爱?dāng)時(shí)發(fā)展很快，招商引資很厲害，個(gè)個(gè)招商。村里招商，鎮(zhèn)里招商，區(qū)里招商，村民個(gè)人也可以招商，所以那時(shí)候建房子是好事，沒有什么違法的負(fù)疚感，這是當(dāng)時(shí)的一個(gè)特定氛圍。”賀承軍1996年時(shí)在寶安分局龍華管理所工作，整天跟土地和村民打交道，他告訴《中國(guó)新聞周刊》：“實(shí)際上我當(dāng)國(guó)土所所長(zhǎng)的時(shí)候，是鼓勵(lì)違法建筑的。”

賀承軍1996年到龍華鎮(zhèn)工作時(shí)，89平方公里的土地上，建成區(qū)還不到10平方公里；6年后調(diào)離時(shí)，建成區(qū)已近50平方公里，人口也從30多萬(wàn)增長(zhǎng)到180萬(wàn)。2002年賀承軍調(diào)到寶安區(qū)公明鎮(zhèn)工作時(shí)，招商引資和搶建廠房的故事繼續(xù)火熱上演。

到2003年，特區(qū)外總量532.3平方公里的建設(shè)用地中，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)規(guī)模達(dá)到247，3平方公里，與城鎮(zhèn)用地規(guī)模旗鼓相當(dāng)，大規(guī)模的集體土地已經(jīng)轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的城市建設(shè)用地。而此前一年特區(qū)外土地變更調(diào)查的結(jié)果顯示，工業(yè)用地占非農(nóng)建設(shè)用地總量的53.7%，公用設(shè)施、公用建筑用地僅占8‰

歷史遺留

2003年10月，深圳市頒布《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》，要求到2004年底用一年多的時(shí)間，將特區(qū)外27萬(wàn)農(nóng)村人口，全部完成從農(nóng)村人到城里人的身份轉(zhuǎn)換，其核心則是將寶安、龍崗兩區(qū)約956平方公里的集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有。

其中，政府只需對(duì)256平方公里純農(nóng)業(yè)用地“適當(dāng)補(bǔ)償”，另有360公里未曾承包到戶的農(nóng)村山林地以“默認(rèn)國(guó)有”原則被自然地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。對(duì)于300多平方公里“已建成區(qū)”，作為歷史遺留問題視為征地處理，政府承認(rèn)農(nóng)民對(duì)“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，不追究違規(guī)責(zé)任，但必須把“已建成區(qū)”的土地權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國(guó)有，且不再對(duì)農(nóng)地征用做任何補(bǔ)償。

對(duì)于這次轉(zhuǎn)地，寶安區(qū)一位不愿意透露姓名的村集體股份合作公司負(fù)責(zé)人，將其形容為擠干“最后一滴血”。2月22日中午，他在位于寶安中心城區(qū)的一棟辦公樓內(nèi)告訴《中國(guó)新聞周刊》，他對(duì)這次轉(zhuǎn)地連“已建成區(qū)”都不放過感覺很過分，“我們成了沒有土地的農(nóng)民”。

心懷不滿的不只是這位股份合作公司負(fù)責(zé)人，《中國(guó)新聞周刊》接觸到的不同層面的原住民都持有類似的抱怨。事實(shí)上，大量原集體土地（包括已建和未建用地）的實(shí)際使用權(quán)也仍然掌握在原村民或繼受單位手中，既不具有合法產(chǎn)權(quán)，又得不到政策的支持，并且涉及復(fù)雜的歷史遺留問題。

其中，2004年城市化轉(zhuǎn)地過程中劃定的非農(nóng)建設(shè)用地，是政府承諾給原村民合法利用用地中的主要組成部分，屬于原集體建設(shè)用地的一種類型，也是當(dāng)前深圳原集體土地管理的重點(diǎn)之一。深圳市規(guī)劃國(guó)土委土地利用處書面回復(fù)《中國(guó)新聞周刊》的采訪時(shí)稱，合法工業(yè)用地是村集體到國(guó)土部門辦理了用地手續(xù)的工業(yè)用地；未征未轉(zhuǎn)土地是政府尚未征用和轉(zhuǎn)為國(guó)有現(xiàn)仍在村集體手中的土地，包含合法工業(yè)用地。

深圳市規(guī)劃國(guó)土委土地利用處1月31日的這份書面回復(fù)顯示，南山、鹽田、寶安、龍崗、大鵬等五區(qū)（新區(qū)）原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地面積為24.57平方公里（包含部分工商用地）。其他區(qū)（新區(qū)）暫未統(tǒng)計(jì)。

對(duì)于未征未轉(zhuǎn)地的成因，深圳市規(guī)劃國(guó)土委土地利用處在提供給《中國(guó)新聞周刊》的文字材料中表明，在1992年和2003年的城市化過程中，由于部分土地或地上建筑物等未及時(shí)清理、補(bǔ)償?shù)轿?，?dǎo)致仍存在部分未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的用地。

但現(xiàn)實(shí)顯然更加復(fù)雜。在2004年的這次轉(zhuǎn)地中，龍崗區(qū)考慮歷史已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地，不再對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地已達(dá)標(biāo)（甚至超標(biāo)）的街道重復(fù)劃定，只對(duì)未達(dá)指標(biāo)的街道按建成區(qū)和未建區(qū)不同比例進(jìn)行劃定，使實(shí)際劃定的規(guī)?！俺笜?biāo)”。寶安區(qū)則不考慮歷史已劃定的非農(nóng)建設(shè)用地，全部按指標(biāo)重新劃定，使部分街道因無(wú)地可劃而產(chǎn)生“懸空指標(biāo)”，出現(xiàn)“未達(dá)標(biāo)”的現(xiàn)象。

不僅如此，兩區(qū)均對(duì)公建指標(biāo)做了捆綁，使絕大部分指標(biāo)作為工商用地和居住用地，公建用地指標(biāo)被嚴(yán)重騰挪。由于農(nóng)村已經(jīng)自行開發(fā)建設(shè)多年，本次城市化轉(zhuǎn)地對(duì)非農(nóng)用地的劃定存在劃定位置偏遠(yuǎn)、地塊分散、指標(biāo)無(wú)地落實(shí)、與規(guī)劃用地性質(zhì)沖突等問題，不少村民或集體都提出置換調(diào)整的要求，等等。

“這種情況又不好界定是不是違法用地，但是違法建筑總是存在的，即使是農(nóng)村集體土地也不能隨便建設(shè)，我們用了個(gè)詞叫合法外用地?！鄙钲谑袊?guó)土規(guī)劃系統(tǒng)一位不方便透露姓名的政策研究制定者告訴《中國(guó)新聞周刊》，2009年曾經(jīng)做了一個(gè)調(diào)查，全市大概有將近300平方公里合法外用地，尤其以特區(qū)外居多，而且絕大部分以握手樓、廠房等各種形式存在。

對(duì)于這些業(yè)界俗稱為小產(chǎn)權(quán)房的建筑，深圳方面有所回避，統(tǒng)稱為歷史遺留?！艾F(xiàn)在一開會(huì)就說，我們深圳不一樣，我們沒有小產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)村土地上未經(jīng)國(guó)家法理批準(zhǔn)所蓋的房子，所以他就換一個(gè)說法，是歷史遺留問題?！鄙钲诰C合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，“只是政府宣布這個(gè)地是你的，但是政府沒有條件去拿地，還是在原集體經(jīng)濟(jì)手中，有些又一塊一塊分別轉(zhuǎn)讓給其他的企業(yè)?！碑a(chǎn)業(yè)用地瓶頸

“將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地納入全市統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，將有效拓展產(chǎn)業(yè)用地來(lái)源。”1月18日，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)主任王幼鵬，在新聞發(fā)布會(huì)上介紹產(chǎn)業(yè)用地情況時(shí)，毫不回避產(chǎn)業(yè)用地的緊迫性。

在深圳全市1991.71平方公里的土地總面積中，接近50%的是保護(hù)性用地不允許開發(fā)，建設(shè)用地的規(guī)模已達(dá)到全市總面積的46%，開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)非常大。深圳官方預(yù)計(jì)，到2020年，深圳可供新增建設(shè)用地只有59平方公里，且所剩地塊零星、分散，重大項(xiàng)目和公共設(shè)施落地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展都受到土地制約。數(shù)據(jù)顯示，2012年深圳建設(shè)用地推出面積同比下降超40%，全年土地出讓收入同比下降50%。

而已經(jīng)開發(fā)的建設(shè)用地中也有很多尚未得到有效利用。深圳雖然沒有農(nóng)村建制，但又是一個(gè)城中村與村中城并存的城市，原農(nóng)村集體占用了大量土地資源?！瓣P(guān)內(nèi)是城市包圍農(nóng)村，關(guān)外是農(nóng)村包圍城市?！?月20日上午，深圳市國(guó)土規(guī)劃系統(tǒng)一位不方便透露姓名的政策研究者在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，如此描述深圳的土地利用現(xiàn)狀。

目前深圳市建設(shè)用地（含住宅、公共設(shè)施、工業(yè)用地）為917.77平方公里，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地390平方公里，占全市建設(shè)用地42%；農(nóng)村合法集體建設(shè)用地95平方公里，僅占農(nóng)村建設(shè)用地近25%。

從土地利用效率來(lái)看，2010年整個(gè)深圳特區(qū)的地均工業(yè)增加值是11億元/平方公里，其中原特區(qū)內(nèi)是55億元/平方公里。原特區(qū)外是7億元/平方公里，差了將近7倍；地均工業(yè)產(chǎn)值整個(gè)深圳特區(qū)是49億元/平方公里，原特區(qū)內(nèi)是196億元/平方公里，原特區(qū)外則是36億元/平方公里。

“約300平方公里的非法用地掌握在30萬(wàn)原住民手里，其余600多平方公里建設(shè)土地面積上，卻承載將近1500萬(wàn)人的外來(lái)務(wù)工和新移民?！鄙钲诰C合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁2月19日接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，此種土地資源占有狀況極不合理，“所有在這片土地上生存的人們的矛盾關(guān)系，都是因?yàn)檎@么多年來(lái)沒有及時(shí)處理土地以及地面物業(yè)的發(fā)展問題?！?/p>