常 蓉，李炎昆，陶豫萍

(1.云南省環(huán)境科學研究院，云南昆明650034;2.云南省環(huán)境保護廳，云南昆明650228)

1 重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的發(fā)展

清潔生產(chǎn)自20世紀80年代在美國等發(fā)達國家提出以后，得到國際社會的普遍響應，成為一種環(huán)保潮流，被認作是環(huán)境戰(zhàn)略由被動反應轉(zhuǎn)向主動行動的轉(zhuǎn)折點。西方發(fā)達國家經(jīng)歷數(shù)十年工業(yè)污染，在環(huán)境方面付出沉重代價之后，于20世紀80年代開始走出“先污染后治理”的泥潭，其法寶便是清潔生產(chǎn)。

20世紀90年代初期，中國從發(fā)達國家引入清潔生產(chǎn)理念，與多個國家和國際組織開展清潔生產(chǎn)合作。1993年10月，國家出臺了清潔生產(chǎn)的相關文件。2003年1月1日，世界上第一個《清潔生產(chǎn)促進法》在中國正式實施。清潔生產(chǎn)要求把污染物消除在它產(chǎn)生之前，提倡從產(chǎn)品設計開始，到生產(chǎn)過程的各個環(huán)節(jié)，通過不斷地加強管理和技術(shù)進步，提高資源利用率，減少乃至消除污染物的產(chǎn)生，確保實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。經(jīng)過20多年的發(fā)展，清潔生產(chǎn)已經(jīng)成為公認的預防性的環(huán)境管理策略和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要技術(shù)手段，并形成了自愿性審核和強制性審核并存發(fā)展的格局。清潔生產(chǎn)是一種以“源消減”和“污染預防”為主要特征的環(huán)境戰(zhàn)略?！豆?jié)能減排綜合性工作方案》中提出了工程減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整減排、管理減排三大措施，清潔生產(chǎn)審核作為管理減排的主要抓手，對于節(jié)能減排，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

強制性清潔生產(chǎn)審核亦稱為重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核，即強制性地要求重點企業(yè)進行的清潔生產(chǎn)審核。強制性清潔生產(chǎn)審核由我國政府首次提出，是在清潔生產(chǎn)審核的基礎上進一步強調(diào)了“強制性”，其原理和思路依然遵循清潔生產(chǎn)審核，具有獨創(chuàng)性和新穎性。2004年原國家環(huán)?？偩?、國家發(fā)改委發(fā)布了《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》 (16號令)，明確提出了強制性清潔生產(chǎn)審核的概念。2005年原國家環(huán)保總局為了落實《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》中關于強制性清潔生產(chǎn)審核的要求，發(fā)布了指導各地政府部門開展強制性清潔生產(chǎn)審核的《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》(151號文)，使強制性清潔生產(chǎn)審核有了操作層面實質(zhì)性的法律依據(jù)。2008年環(huán)境保護部頒布了《關于進一步加強重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作的通知》(60號文)，發(fā)布了《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估驗收實施指南》，明確提出要開展重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估與驗收工作，完善了清潔生產(chǎn)審核制度，有效地保障了重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量。

2 重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的工作范圍

“十二五”是全面建設小康社會的關鍵時期。深入貫徹落實科學發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，對節(jié)約資源、保護環(huán)境提出了新的更高的要求?！笆濉逼陂g，國家進一步加大環(huán)境保護力度，明確4種主要污染物總量減排約束性指標，并對重金屬污染和持久性有機污染物防治提出要求。為從源頭減少污染物產(chǎn)生量，盡可能降低末端治理壓力，促進國家“十二五”規(guī)劃綱要提出的各項資源節(jié)約和環(huán)境保護指標完成，必須進一步加大推行清潔生產(chǎn)力度，全面提升清潔生產(chǎn)水平。

2012年2月29日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》(修訂)，明確了強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)范圍:

(1)污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，或者雖未超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，但超過重點污染物排放總量控制指標的;

(2)超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標準構(gòu)成高耗能的;

(3)使用有毒、有害原料進行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的。

重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核是通過環(huán)境保護對生產(chǎn)過程再設計、對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)再調(diào)整，是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展模式的最直接手段;強制性清潔生產(chǎn)審核彌補了長期以來環(huán)境管理制度沒有滲透到生產(chǎn)過程的缺陷，加強了對工業(yè)污染源的管理，作為對現(xiàn)有環(huán)境管理制度的有效補充，以一種操作性很強的方式將環(huán)境管理引入生產(chǎn)過程的污染防止，通過源頭削減、生產(chǎn)過程減排，對我國企業(yè)污染物達標排放和節(jié)能減排具有明顯作用。

節(jié)能減排是清潔生產(chǎn)的宗旨，穩(wěn)定達標排放是強制性清潔生產(chǎn)審核的直接目的。2010年環(huán)境保護部頒布環(huán)發(fā) ［2010］54號《關于深入推進重點企業(yè)清潔生產(chǎn)的通知》，進一步明確了重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核周期 (見表1)。

表1 重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核周期

3 云南省實施重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核概況

云南省重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核工作從2004年8月開始，近幾年對“雙超”“雙有”企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的工作已經(jīng)頗有成效，從公布強審企業(yè)名單到開展清潔生產(chǎn)審核、組織評估驗收已形成一套完整的體系，制定了《云南省重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核項目跟蹤備案制度》、《云南省重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估標準》、《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核驗收要求》等，強制性清潔生產(chǎn)審核工作有章可依、有規(guī)可循，強制性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)數(shù)量有了快速增長，帶動了一大批重點企業(yè)主動開展設備更新和技術(shù)改造，截止2013年1月共發(fā)布10批審核名錄，涉及工業(yè)企業(yè)874家 (見表2)。

4 云南省重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核存在的問題

4.1 企業(yè)對實施清潔生產(chǎn)缺乏足夠的重視

部分工業(yè)企業(yè)實行清潔生產(chǎn)的熱情不高。由于一些工業(yè)企業(yè)管理層的環(huán)境意識淡薄，加之對清潔生產(chǎn)了解不夠，甚至有些誤解，把清潔生產(chǎn)看成是單純解決環(huán)境問題的措施，參與清潔生產(chǎn)審核是把環(huán)境問題暴露給社會，花費大、受益少，還可能影響企業(yè)發(fā)展，不了解清潔生產(chǎn)對促進技術(shù)進步、提高勞動生產(chǎn)率，降低成本、提高經(jīng)濟效益，優(yōu)化生產(chǎn)程序、提高企業(yè)的管理水平，減少污染危害、提高企業(yè)社會信譽等方面的作用。部分企業(yè)一味追逐利益最大化，存在重競技效益、輕環(huán)境效益，重眼前利益、輕長遠發(fā)展的短視行為，為降低改造成本，不顧企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況選擇無低費方案，許多有利于降低企業(yè)經(jīng)營成本和污染能耗的中高費方案實施率較低。

4.2 企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造缺乏資金支持

《清潔生產(chǎn)促進法》對清潔生產(chǎn)技術(shù)進步專項資金的出處及建立、有利于清潔生產(chǎn)的財政稅收政策做了規(guī)定。但實際情況是，企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造缺乏暢通的融資渠道，中小企業(yè)技術(shù)改造融資更難。目前國家鼓勵企業(yè)清潔生產(chǎn)的財政資金中，缺乏扶持企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造的專項資金?？梢园才徘鍧嵣a(chǎn)技術(shù)推廣和應用的財政資金 (技術(shù)進步專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金、排污費中部分資金)數(shù)量很少，沒有明確規(guī)定的使用比例，資金管理渠道分散。目前查不到權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)字，促進法中要求的財稅鼓勵企業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造的作用甚微。

4.3 清潔生產(chǎn)推進工作的協(xié)同機制亟需完善

推行清潔生產(chǎn)工作是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要各有關部門共同努力、密切配合，形成在各級政府的統(tǒng)一領導下，各部門分工合作、齊抓共管的運作機制。但目前發(fā)改委、環(huán)保、工信等各部門間存在部門職能交叉現(xiàn)象，缺乏協(xié)調(diào)與配合，自愿性清潔生產(chǎn)審核和強制性清潔生產(chǎn)審核不能有機結(jié)合，缺少政府部門和相關政策支撐，這種局面影響了清潔生產(chǎn)工作的整體推進。

表2 云南省清潔生產(chǎn)強制審核一覽表

4.4 清潔生產(chǎn)技術(shù)服務機構(gòu)管理混亂

我國出臺了較完善的清潔生產(chǎn)法律、法規(guī)和制度，尤其是對重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的法律體系和規(guī)章制度體系已經(jīng)基本建成。但是，國家推進清潔生產(chǎn)的組織管理體系相對落后， 《清潔生產(chǎn)促進法》中有關清潔生產(chǎn)的推行和實施條款中沒有明確對清潔生產(chǎn)技術(shù)服務人員及機構(gòu)的資質(zhì)要求和管理，導致清潔生產(chǎn)審核咨詢機構(gòu)、人員的技術(shù)服務缺少規(guī)范管理，審核中發(fā)現(xiàn)咨詢機構(gòu)不聘請行業(yè)專家、審核過程敷衍了事，對審核企業(yè)的現(xiàn)狀未進行真實、全面、準確的分析，虛報、謊報經(jīng)濟和環(huán)境效益的現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有明確專門的機構(gòu)對其進行指導和監(jiān)督。承擔重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核評估的評估機構(gòu)至今未能正式建立，影響了工作的整體推進。

5 關于強制性清潔生產(chǎn)審核工作的對策和建議

5.1 摸清企業(yè)生產(chǎn)和環(huán)保管理家底，有效開展重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核

結(jié)合重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核特點，從生產(chǎn)過程到現(xiàn)行的環(huán)保管理，需要對審核企業(yè)開展以下幾個方面的核實，從而真實反映企業(yè)在生產(chǎn)工藝裝備、環(huán)境保護等方面存在的欠缺和不足，尋找清潔生產(chǎn)方案。

(1)工藝、技術(shù)裝備。符合國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和行業(yè)政策要求;在評估中查實存在國家明令限期淘汰的生產(chǎn)工藝、裝備情況應予以明晰，原有不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或仍在使用國家明令淘汰工藝裝備、設備的企業(yè)，按照國家的時效要求，制定結(jié)構(gòu)調(diào)整和更新替代計劃，通過中/高費方案實施后的驗證，在時效期限內(nèi)達到國家政策法規(guī)要求。

(2)產(chǎn)品。沒有生產(chǎn)國家明令淘汰的落后產(chǎn)品。

(3)企業(yè)重大危險源及應急設施情況、環(huán)境風險事故應預案。

(4)查證環(huán)保設施采用的工藝流程適用性、環(huán)保設施的完好和完備性;重點核實實施污染物總量控制、重金屬污染防治、環(huán)境風險防范等建設的環(huán)保設施與運行效果。

(5)納入審核范圍的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)設施和環(huán)保設施建設與環(huán)保審批要求的一致性:①各建設項目環(huán)評文件及審批情況;②各建設項目環(huán)保設施竣工驗收文件及審查情況;③查證企業(yè)配套的主要生產(chǎn)設施、環(huán)保設施、應急設施建設和運行與環(huán)保法律法規(guī)、政策、標準要求的一致性。

(6)排污申報等級文件、排污許可證、排污費繳納通知單和繳納憑證。

(7)污染物總量控制指標分配、污染物減排任務文件。

(8)固體廢棄物綜合利用和處理處置。一般工業(yè)固體廢棄物綜合利用和處理處置;危險廢物綜合利用和處理處置、綜合利用和處理處置企業(yè)單位的資質(zhì)證書、歷次危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。

(9)與生產(chǎn)設施及配套環(huán)保設施運行和維護相關記錄的真實、可信及原始記錄規(guī)范性。企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的主要工作是通過對全公司各個環(huán)節(jié)的調(diào)研評估，挖潛節(jié)能減排的空間，制定并實施節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、減排、加強管理等各類無費低費方案或中費高費方案，從而達到提高企業(yè)形象和降低生產(chǎn)成本的目的。結(jié)合審核重點工藝流程圖、工藝設備圖以及排污流程節(jié)點和各單元操作流程圖、物料平衡圖，按生產(chǎn)工藝以及清潔生產(chǎn)的要求，在行業(yè)專家的指導下開展審計重點的物料平衡，并進行廢棄物產(chǎn)生原因分析 (正確表達審核重點物料、能耗情況)，同時補充企業(yè)對報告中的數(shù)據(jù)真實性負責的相關承諾。

5.2 加強與節(jié)能減排工作的結(jié)合，樹立清潔生產(chǎn)示范企業(yè)

一些重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核的目的僅僅是通過驗收，未能有效開展持續(xù)性清潔生產(chǎn)。應加強與污染減排等環(huán)保重點工作的融合，將清潔生產(chǎn)審核主要污染物削減量納入減排核算及地方政府環(huán)?？己梭w系中，逐步將清潔生產(chǎn)審核新增污染物削減量與國家主要污染物減排核查目標和現(xiàn)行環(huán)境管理政策(如排污許可證等)掛鉤。加強對重點企業(yè)實施清潔生產(chǎn)的后監(jiān)督檢查，通過梳理一批清潔生產(chǎn)示范企業(yè)，倡導清潔生產(chǎn)理念，引導更多企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，實現(xiàn)和指導企業(yè)將上一輪清潔生產(chǎn)審核成果納入日常管理，推進清潔生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

5.3 加大企業(yè)實施清潔生產(chǎn)政策扶持力度

清潔生產(chǎn)審核中提出的一些中高費項目，資金需求大，必須建立相應的保障機制。一是將清潔生產(chǎn)績效納入地方政府環(huán)境考核體系，督促各級政府在制定和實施重點投資計劃時，把節(jié)能、節(jié)水、綜合利用、提高資源利用率、預防工業(yè)污染等清潔生產(chǎn)項目列為重點，加大投資力度;二是綜合運用行政、稅收、金融等調(diào)控手段，最大限度調(diào)動企業(yè)實施清潔生產(chǎn)項目的積極性，鼓勵和吸引社會資金及銀行貸款投入企業(yè)實施清潔生產(chǎn);三是進一步加大專項資金投入，鼓勵具備條件的新、改、擴建項目優(yōu)先安排清潔生產(chǎn)審核項目;四是建議政府財政劃撥專項資金對重點企業(yè)中清潔生產(chǎn)審核高費項目進行補助，提高中高費項目實施率;五是對按規(guī)定應進行強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)申請省級污染防治資金的項目提出要求，企業(yè)必須通過清潔生產(chǎn)審核驗收，方具備申報條件。

5.4 健全重點企業(yè)清潔生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，完善清潔生產(chǎn)獎懲機制

健全重點企業(yè)清潔生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，確保清潔生產(chǎn)審核、評估驗收和清潔生產(chǎn)方案的實施效果;對未按規(guī)定要求開展清潔生產(chǎn)審核和審核不符合要求的企業(yè)，嚴格按照《清潔生產(chǎn)促進法》的規(guī)定進行處罰。

5.5 健全促進清潔生產(chǎn)審核的管理機制

各級環(huán)保部門要加強對各類中介機構(gòu)的監(jiān)管和引導，統(tǒng)一收費標準，規(guī)范審核市場秩序，避免低價承攬業(yè)務導致惡性競爭。同時，加大重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核管理和咨詢?nèi)藛T的培訓力度，進一步加強清潔生產(chǎn)技術(shù)支撐和專業(yè)人才隊伍的建設，對咨詢機構(gòu)審核人員實行年度考核，不定期抽查審核項目報告，淘汰一批不按規(guī)定內(nèi)容、程序進行清潔生產(chǎn)審核、弄虛作假或者技術(shù)水平低、服務能力達不到要求的咨詢機構(gòu)，提升全省清潔生產(chǎn)審核咨詢機構(gòu)整體服務質(zhì)量。

［1］于秀玲，馬妍．我國推行清潔生產(chǎn)面臨的問題及對策 ［J］．環(huán)境保護，2010，(6)．

［2］馬妍，白艷英，于秀玲．中國清潔生產(chǎn)發(fā)展歷程回顧分析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2010，(6)．