方柏華 吳興智

公共服務(wù)型政府的建設(shè)，是我國(guó)行政管理體制改革的重要組成部分，也是后金融危機(jī)背景下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。為了解和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府公共服務(wù)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們通過(guò)座談會(huì)、專題研討、實(shí)地調(diào)查與訪談等形式對(duì)加州洛杉磯縣的治理結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，較為深入的了解了美國(guó)地方政府公共服務(wù)提供的基本模式和運(yùn)行機(jī)制以及當(dāng)前面臨的各種問(wèn)題，并從中茆許多有意義的啟示。

一、基于地方自治的治理結(jié)構(gòu):美國(guó)地方政府公共服務(wù)的制度載體

美國(guó)政府層級(jí)主要包括三級(jí):聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。州以下的政府都屬于地方政府，其中，縣(郡)與市是地方政府的主要構(gòu)成部分，市政府是美國(guó)最基層的政府管理層級(jí)。另外，地方政府還包括學(xué)區(qū)、自治市、特別區(qū)等等。美國(guó)實(shí)行地方自治，地方政府擁有較高程度的自治權(quán)。在具體的管理方式上，雖然由于歷史、經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的差別，美國(guó)地方政府的治理結(jié)構(gòu)不盡相同，但大部分的地方政府都采取企業(yè)董事會(huì)的方式進(jìn)行管理。

加州總共有58個(gè)縣，洛杉磯縣是該州最大的縣。洛杉磯縣有88個(gè)市，總?cè)丝诩s1100萬(wàn)，其中洛杉磯市就有400萬(wàn)人口，為全美第二大市。洛杉磯縣有5個(gè)縣長(zhǎng)，把全縣分為5個(gè)區(qū)域進(jìn)行管理，每個(gè)區(qū)域約220萬(wàn)人口，每個(gè)縣長(zhǎng)各負(fù)責(zé)其中一個(gè)區(qū)域。5個(gè)縣長(zhǎng)組成的委員會(huì)每星期舉行一次例會(huì)，具有行政、立法和準(zhǔn)司法權(quán)。在洛杉磯縣，共有8個(gè)官員是由公民選舉產(chǎn)生，除5個(gè)縣長(zhǎng)外，還包括縣警察局長(zhǎng)、縣檢察官和房地產(chǎn)估值官，因?yàn)檫@三個(gè)職位對(duì)于政府治理和公民生活來(lái)說(shuō)具有舉足輕重的作用。

在洛杉磯縣，有些部門(mén)直接向縣議會(huì)負(fù)責(zé)，或者其行政長(zhǎng)官由民選官員擔(dān)任，但這些部門(mén)也需要與縣政經(jīng)理進(jìn)行緊密合作以更好地開(kāi)展工作。主要包括:估值官、審計(jì)與控制局、議會(huì)執(zhí)行局、法律顧問(wèn)局需要與縣政經(jīng)理管理下的行政運(yùn)行系統(tǒng)的有關(guān)部門(mén)合作，社區(qū)發(fā)展委員會(huì)需要與社區(qū)/市政服務(wù)系統(tǒng)部門(mén)合作，警察局、地方監(jiān)察局、消防局需要與公共安全系統(tǒng)部門(mén)合作。其中，大部分由洛杉磯縣議會(huì)設(shè)立的部門(mén)都與公民所能享受的公共服務(wù)密切相關(guān)，諸如兒童成長(zhǎng)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、心理健康服務(wù)以及消費(fèi)者事務(wù)等等。

在市級(jí)政府管理體系中，一般只是市議員由公民選舉產(chǎn)生。例如，在洛杉磯縣的核桃市(Walnut City)，該市有5位市議員，均由當(dāng)?shù)氐?萬(wàn)2千居民投票選舉產(chǎn)生，議員的選舉一般采取全市共同選舉或分區(qū)選舉的方式進(jìn)行。市長(zhǎng)一般由這5位議員輪流擔(dān)任，市長(zhǎng)除具有象征性意義和召集會(huì)議外，并不擁有比其他4位議員更多的權(quán)力。由5位議員組成的市議會(huì)聘請(qǐng)擁有城市管理經(jīng)驗(yàn)的人士作為市政經(jīng)理，由其負(fù)責(zé)具體的事務(wù)管理工作，委員會(huì)則擁有決策權(quán)和對(duì)市政經(jīng)理的監(jiān)督權(quán)。因此，5位議員與市政經(jīng)理之間的關(guān)系就類似于企業(yè)管理中的董事會(huì)與CEO的關(guān)系。市議員的薪水很低，核桃市目前市議員的薪水只有每月1500美元，因?yàn)樽h員的職責(zé)相當(dāng)于是“兼任”的，他們往往有自己另外的事業(yè)，例如開(kāi)辦公司等。而市政經(jīng)理的月薪可高達(dá)1萬(wàn)5千美元，還不包括各種福利。但市政經(jīng)理不屬于公務(wù)員，如果管理不善隨時(shí)有可能面臨被解雇的風(fēng)險(xiǎn)。市政經(jīng)理?yè)碛袌?zhí)行權(quán)，有權(quán)任命如公用事業(yè)部門(mén)(水、電、氣)、防火部門(mén)、警察部門(mén)、財(cái)稅部門(mén)、公共工程部門(mén)、園藝部門(mén)等主管官員。主管官員對(duì)市政經(jīng)理負(fù)責(zé)，市政經(jīng)理對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，市議會(huì)則對(duì)全體選民負(fù)責(zé)。在核桃市，每?jī)蓚€(gè)星期開(kāi)一次市議會(huì)，一般為隔周的周三晚上開(kāi)。會(huì)議是完全開(kāi)放性的，所有居民(包括外地居民)都可以自由參加，并可以在會(huì)上發(fā)表不超過(guò)3分鐘的演講以表達(dá)自己的意見(jiàn)。每次會(huì)議的主題和議程至少72小時(shí)之前必須預(yù)先公布，包括在城市網(wǎng)站和市政大樓前公布。如果沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)公布，市議會(huì)則有可能被居民告上法庭。

在教育方面，從小學(xué)到高中都主要由學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)。學(xué)區(qū)也屬于地方政府層級(jí)，直接受州政府的教育委員會(huì)管理，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也主要由州政府承擔(dān)。因此，學(xué)區(qū)的劃分與縣、市政府的管理邊界完全不同。學(xué)區(qū)同樣也采用決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的董事會(huì)管理模式，一般由5到7個(gè)人構(gòu)成校董事會(huì)，由他們聘請(qǐng)校長(zhǎng)對(duì)學(xué)區(qū)進(jìn)行管理。在大學(xué)教育方面，除大家較為熟悉的州立與私立大學(xué)外，還有一種重要的大學(xué)系統(tǒng):社區(qū)大學(xué)。社區(qū)大學(xué)以培養(yǎng)實(shí)用型人才為主要特色，一般為兩年制，學(xué)生畢業(yè)后可獲得準(zhǔn)學(xué)士學(xué)位(associated degree)，并可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)入四年制的大學(xué)深造以獲得學(xué)士學(xué)位和繼續(xù)申請(qǐng)研究生階段學(xué)習(xí)的資格。準(zhǔn)學(xué)士學(xué)位往往也是公民申請(qǐng)某些技術(shù)性崗位的重要條件，例如，要想成為消防隊(duì)員，就需要這個(gè)證書(shū)。社區(qū)大學(xué)都屬于公立性質(zhì)，社區(qū)大學(xué)的學(xué)費(fèi)相對(duì)較為便宜，在加州，社區(qū)大學(xué)的學(xué)費(fèi)為12美元每學(xué)分，畢業(yè)需要30學(xué)分。加州最大的社區(qū)大學(xué)有七萬(wàn)多學(xué)生，接受州政府管理，經(jīng)費(fèi)由州政府負(fù)擔(dān)。

二、規(guī)范與多元:美國(guó)地方政府公共服務(wù)實(shí)踐模式分析

美國(guó)的各級(jí)政府在公共服務(wù)中都承擔(dān)著不同的職責(zé)。其中，社會(huì)救助功能主要由各個(gè)縣的“公共服務(wù)部”承擔(dān)。在聯(lián)邦，專司社會(huì)救助的項(xiàng)目叫做TANF(Temporary Assistance for Needy Families)。在加州，這個(gè)項(xiàng)目叫做CalWorks，項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方面，聯(lián)邦承擔(dān)90%，州政府承擔(dān)10%;在公共服務(wù)的辦公和人員經(jīng)費(fèi)方面，一般是縣政府承擔(dān)15%，州政府承擔(dān)35%，余下的50%全由聯(lián)邦政府承擔(dān)。由于整個(gè)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦付錢(qián)，所以對(duì)于聯(lián)邦的相關(guān)規(guī)定地方公共服務(wù)部門(mén)必須遵守。洛杉磯縣社會(huì)公共服務(wù)部有著規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)和明晰的權(quán)責(zé)配置，以保障整個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的有效運(yùn)作。

可以看出，洛杉磯縣社會(huì)公共服務(wù)部的組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單清晰，各職能體系分工明確，是洛杉磯縣最重要的政府機(jī)構(gòu)之一。全縣公務(wù)員總共約10萬(wàn)，其中“公共服務(wù)部”就有1萬(wàn)3千員工。公共服務(wù)部在全縣共配備了37個(gè)城市辦公室，保證每個(gè)市鎮(zhèn)都有人負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的落實(shí)。非市屬管轄的自治體是縣內(nèi)的非市地區(qū)，洛杉磯縣共有100萬(wàn)人生活在這種非市屬管轄的范圍內(nèi)，他們的各項(xiàng)服務(wù)保障由縣政府來(lái)提供。洛杉磯縣公共服務(wù)部門(mén)目標(biāo)在于保障每位居民的健康、個(gè)人尊嚴(yán)和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。其社會(huì)救助的對(duì)象包括失業(yè)、低收入群體、醫(yī)療保障、精神健康、勞教人員社會(huì)適應(yīng)、無(wú)家可歸者等群體。按照洛杉磯縣2012年的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，年收入低于15130美元就為貧困人口。目前6.3%的人屬于貧困群體，相當(dāng)于每16個(gè)人中有一個(gè)貧困人口。由于洛杉磯的房租較高，一般一個(gè)家庭每月要付1000美元左右的房租，因此，房租占據(jù)了低收入群體年收入的80%左右。

洛杉磯縣的公共服務(wù)項(xiàng)目共分為五大類:一是給家庭提供經(jīng)濟(jì)上的支援、就業(yè)服務(wù)、提供房屋居住。例如，2012年8月這一個(gè)月中，洛杉磯縣公共服務(wù)部門(mén)就服務(wù)了434159個(gè)人，177649個(gè)家庭。提供教育、訓(xùn)練、心理健康、家庭暴力、重大案件處置(特殊事件)、以及由此產(chǎn)生的支持性支出(小孩照顧、交通等)，從而讓他們能夠自主和自足。對(duì)于無(wú)家可歸的人，政府一般提供65到125元不等的連續(xù)16天補(bǔ)助;對(duì)于貧困家庭的搬遷提供2000元搬家費(fèi)補(bǔ)助;對(duì)于家庭遭遇特殊困難的則提供緊急支援2000元和120天的緊急避難所，但這些緊急支援項(xiàng)目每個(gè)人一生只能享受一次。二是食物救濟(jì)。在聯(lián)邦政府中，這個(gè)項(xiàng)目叫做“額外營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助”，以前也叫食物券，其目的是為了改善低收入群的營(yíng)養(yǎng)，增加他們購(gòu)買力，使他們能夠去獲得自己所需要的食物，而不僅是最低限度的維持生命的食物。食物券只能買食物，不能買其他東西。2012年8月，洛杉磯縣在食物救濟(jì)方面服務(wù)了1106581個(gè)人，524145個(gè)家庭，占全縣人口的十分之一。這部分經(jīng)費(fèi)全部來(lái)自聯(lián)邦政府。三是醫(yī)療福利，也叫醫(yī)療補(bǔ)助(Medi-caid)。洛杉磯縣公共服務(wù)部門(mén)針對(duì)不同醫(yī)療項(xiàng)目制定了20個(gè)醫(yī)療補(bǔ)助專案，采用了超過(guò)200種方法來(lái)確定不同醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。四是居家養(yǎng)老服務(wù)，居家殘疾服務(wù)(In－h(huán)ome Supportive Services)。在聯(lián)邦政府的救助項(xiàng)目中，居家服務(wù)屬于醫(yī)療項(xiàng)目里面的小項(xiàng)。一般來(lái)說(shuō)，居家老人或者殘疾人可以要求他們的配偶、父母、親屬、朋友等來(lái)為他們服務(wù)，政府會(huì)為此提供一定的補(bǔ)助金。2012年8月，全縣就有180130老人和殘疾人享受了這項(xiàng)服務(wù)。五是無(wú)小孩家庭的支援。這個(gè)屬于一般性救助，目的是為那些無(wú)法申請(qǐng)州或聯(lián)邦扶助項(xiàng)目的成年人提供現(xiàn)金和支援性服務(wù)，這些人常常沒(méi)有收入、沒(méi)有子女、獨(dú)自居住。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為221美元每月，目前107685人享受這項(xiàng)服務(wù)。這項(xiàng)服務(wù)是洛杉磯縣所獨(dú)有，其資金由縣自行籌集。

除了上述給錢(qián)的服務(wù)外，還有很多其它延伸性服務(wù)項(xiàng)目。例如，洛杉磯縣設(shè)立有60個(gè)玩具租借中心，每個(gè)孩子每周可以免費(fèi)借一次，每年30000個(gè)小孩通過(guò)這個(gè)項(xiàng)目借了12萬(wàn)玩具。玩具基本上是捐贈(zèng)的，丟失也不用賠償。醫(yī)療診所或者公園都有這個(gè)項(xiàng)目。一般借兩周，可以續(xù)借，以訓(xùn)練小孩子的責(zé)任心。玩具租借中心的工作人員主要是義工，他們要負(fù)責(zé)修復(fù)損壞了的玩具。

在具體的提供方式上，洛杉磯縣通過(guò)服務(wù)外包、政府間合作等形式實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的多元化供給?？h政府以及很多市政府都在明確提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)招標(biāo)形式將一部分公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)外承包給私人部門(mén)或非營(yíng)利組織，涉及的領(lǐng)域包括垃圾清理、污水處理、消防服務(wù)甚至監(jiān)獄管理等。例如在社會(huì)救助中，政府與許多餐館訂立協(xié)議，讓他們參與食物援助項(xiàng)目，使那些老人、殘疾人、流浪者能夠在1500多個(gè)餐館中獲得熱騰騰的飯菜，以提高他們的健康飲食習(xí)慣和人生飲食選擇。這樣，對(duì)于那些沒(méi)有做飯場(chǎng)所的無(wú)家可歸者以及那些因身體原因無(wú)法做飯者，除了利用食物券在超市買食物外，還可以利用這個(gè)援助項(xiàng)目在餐館中獲得有營(yíng)養(yǎng)的熱食和熟食。而在如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、公共教育等領(lǐng)域，洛杉磯縣各政府之間的合作則顯得尤為必要。例如，該縣包括核桃市在內(nèi)很多市政府與縣警察局簽訂了警察服務(wù)協(xié)議，由縣警察局派員進(jìn)行治安巡邏等，市政府則需支付相關(guān)費(fèi)用。在人口規(guī)模相對(duì)較大的波莫納市，市政府修建了一座較大的水廠，在保障本市居民用水的同時(shí)，還與周邊數(shù)個(gè)城市簽訂了供水協(xié)議，也為那些轄區(qū)的居民提供飲用水服務(wù)。同時(shí)，該市同樣與洛杉磯縣監(jiān)獄簽訂協(xié)議，將當(dāng)?shù)氐姆缸锵右扇藢彶楹笠扑涂h監(jiān)獄進(jìn)行羈押。

在多元的公共服務(wù)提供體系中，普通公民也扮演著重要的角色和作用，并享有一些特殊的權(quán)利來(lái)保障他們得到及時(shí)和公正的對(duì)待。例如，民眾在申請(qǐng)相關(guān)社會(huì)救助項(xiàng)目時(shí)，有權(quán)利得到縣政府提供的翻譯員的幫助，假如該辦事處沒(méi)有能夠交談的雇員，民眾可打免費(fèi)電話進(jìn)行求助。其它的還包括如下一些重要權(quán)利:收到對(duì)申請(qǐng)表做決定的書(shū)面說(shuō)明;收到對(duì)申請(qǐng)資格、福利或服務(wù)計(jì)劃做出改變的書(shū)面說(shuō)明;對(duì)公共服務(wù)部門(mén)的最終決定可以上訴;查看任何有關(guān)申請(qǐng)者資格方面的資料;假如請(qǐng)求州聽(tīng)證的話，可以查看所有的案件記錄;等等。上述這些權(quán)利，是在申請(qǐng)和領(lǐng)取補(bǔ)助的全過(guò)程都享有的，每一個(gè)辦事員和每一個(gè)單位，包括福利部門(mén)、公共飲食單位和機(jī)構(gòu)、日間照看所、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)職員、醫(yī)院、療養(yǎng)院、醫(yī)生以及藥劑師等都必須尊重的權(quán)利。

三、金融危機(jī)后美國(guó)政府的公共服務(wù)變革

2008年由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性大規(guī)模金融危機(jī)對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)形成巨大沖擊，也必然對(duì)美國(guó)政府的公共服務(wù)職能帶來(lái)相應(yīng)的影響作用。在2007年1月1日至2010年3月31日期間，美國(guó)206家由聯(lián)邦承保的銀行(商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄銀行，及儲(chǔ)蓄與貸款社，之后的“銀行”)倒閉。這些倒閉的銀行在2006年6月30日掌控3730億美元的存款(占全部銀行存款的6.5%);單是華盛頓信托銀行就在倒閉銀行的存款中占2110億美元。在過(guò)去7年內(nèi)20個(gè)最嚴(yán)重的破產(chǎn)案中，有10個(gè)是銀行或相關(guān)機(jī)構(gòu)。隨著金融危機(jī)的出現(xiàn)，美國(guó)失業(yè)率不斷增高，大量房屋止贖，房市下跌。面對(duì)可能會(huì)傷害整個(gè)金融系統(tǒng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)政府2008年以來(lái)對(duì)銀行體系進(jìn)行了改革，提高對(duì)銀行的資本要求、確保政府可接管衰退的機(jī)構(gòu)、確保政府可保護(hù)消費(fèi)者與投資人、建立新的消費(fèi)者金融保護(hù)機(jī)構(gòu)、賦予聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)更高權(quán)利以保護(hù)消費(fèi)者等等。

為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，金融危機(jī)后，美國(guó)政府先后三次實(shí)行定量寬松政策，降低利率，并通過(guò)減低稅收，包括工資稅(個(gè)人所得稅)等方式來(lái)為市場(chǎng)發(fā)展提供動(dòng)力?，F(xiàn)在美國(guó)的所得稅方面?zhèn)€人和企業(yè)一樣，都是最高稅率為35%。為鼓勵(lì)人們參與工作，美國(guó)政府規(guī)定個(gè)人報(bào)稅時(shí)還可以獲得一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，例如超過(guò)工資7.5%的醫(yī)療費(fèi)用可以抵稅等等。而面對(duì)金融危機(jī)后出現(xiàn)的大量失業(yè)人口，美國(guó)增加了失業(yè)方面的救助力度，提供更長(zhǎng)的失業(yè)福利?，F(xiàn)在有50%的人在領(lǐng)取政府食物補(bǔ)貼，15－16%的家庭在領(lǐng)取低收入福利，40%的政府開(kāi)支用在社會(huì)保障相關(guān)方面。在這方面，北歐福利國(guó)家更高，一般超過(guò)50%，甚至達(dá)到70%。

2008年的金融危機(jī)對(duì)政府的治理模式和服務(wù)方式的影響還在持續(xù)中。最重要的挑戰(zhàn)就是:民眾要求政府能夠盡可能地做更多的事但同時(shí)要花更少的錢(qián)。為此，各級(jí)地方政府努力通過(guò)各種方式改進(jìn)服務(wù)，以獲取民眾的信任和增加政府的合法性。因?yàn)樵诿绹?guó)地方自治的政府體制下，無(wú)論是任命的事務(wù)官、還是市民選舉的政務(wù)官，都需要獲取市民的信任。只有服務(wù)導(dǎo)向的政府才能把政府的目標(biāo)和人民的需求結(jié)合起來(lái)。金融危機(jī)后，市民需要的公共服務(wù)(諸如失業(yè)救助等)不斷增多，但政府可供支配的服務(wù)資源不斷減少。由此，許多市民抱怨服務(wù)太少、質(zhì)量太差以及稅收太高。在洛杉磯核桃市，有一次市議會(huì)討論中，有5項(xiàng)增稅議程，結(jié)果因市民的強(qiáng)烈反對(duì)而全部沒(méi)有通過(guò)。

因此，金融危機(jī)后美國(guó)地方政府公共服務(wù)面臨的重要問(wèn)題就是預(yù)算短缺，這使得政府不得不尋求更有效的、更經(jīng)濟(jì)的服務(wù)與管理方式。一些地方政府甚至已經(jīng)裁減了三分之一的政府雇員。作為社會(huì)救助的最主要職能承擔(dān)部門(mén)，洛杉磯縣公共服務(wù)部同樣面臨著資金難題，2008年以來(lái)，該部門(mén)所提供的好些項(xiàng)目資金都出現(xiàn)每年2%到5%不等的縮減。在人員方面，近幾年該部門(mén)已有數(shù)百人退休，但因財(cái)政方面的原因都沒(méi)有及時(shí)重新招聘新人。為了改進(jìn)服務(wù)，提高政府公共服務(wù)效率，洛杉磯各級(jí)政府不得不從多個(gè)方面進(jìn)行改革，主要包括改進(jìn)執(zhí)行能力、強(qiáng)化行政責(zé)任、強(qiáng)調(diào)反腐的優(yōu)先性、反對(duì)奢侈和浪費(fèi)、增加行政事務(wù)的透明度等等。具體則包括強(qiáng)化政策執(zhí)行的追蹤調(diào)查，了解下級(jí)政府或部門(mén)對(duì)政策的執(zhí)行情況;確保政府的所有命令都得到很好的執(zhí)行;規(guī)定個(gè)人財(cái)務(wù)狀況報(bào)告和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度;控制預(yù)算，不讓政客去建政績(jī)工程;嚴(yán)格控制公車和公費(fèi)旅游;減少會(huì)議和繁文縟節(jié)，提高會(huì)議效率;創(chuàng)造條件讓市民看到和聽(tīng)到政府所做的事;讓新聞媒體充分發(fā)揮其應(yīng)有的公開(kāi)監(jiān)督功能，等等。

同時(shí)，在具體的治理模式上，洛杉磯縣各級(jí)政府還試圖通過(guò)服務(wù)整合以及電子化政府建設(shè)的方式去應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。例如，面對(duì)不斷增長(zhǎng)的民眾醫(yī)療和健康服務(wù)需求，為降低醫(yī)療保障的運(yùn)行成本，包括洛杉磯縣在內(nèi)的眾多地方政府都推行了整合式健康照護(hù)系統(tǒng)，注重醫(yī)療照護(hù)的連續(xù)性，并通過(guò)初級(jí)保健與醫(yī)師的整合實(shí)現(xiàn)照護(hù)的重點(diǎn)由醫(yī)療向健康拓展，使民眾能夠獲得及時(shí)、有效和完善的照護(hù)服務(wù)。而電子化政府建設(shè)不但能夠提高政府運(yùn)行效率和透明度，也能夠一定程度上降低政府管理成本。如在洛杉磯縣社會(huì)公共服務(wù)部，其檔案的保管正逐步走向全面電子化。目前，70%的文件資料已實(shí)現(xiàn)了電子化儲(chǔ)存，大量的紙質(zhì)文檔正被逐步清理出檔案室。同時(shí)，政府網(wǎng)站的建設(shè)已成為滿足民眾信息服務(wù)需求的最重要渠道。例如，在洛杉磯縣社會(huì)公共服務(wù)部的網(wǎng)站中，不但詳細(xì)介紹了各種服務(wù)救助項(xiàng)目的申請(qǐng)條件、程序和資料等，還通過(guò)橫向整合各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)、縱向整合各個(gè)層級(jí)政府資源以及向社會(huì)領(lǐng)域延伸整合社會(huì)服務(wù)資源，從而為民眾提供高效實(shí)用而又人性化的服務(wù)。

四、美國(guó)地方政府公共服務(wù)實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

1、公共服務(wù)型政府建設(shè)首先需要確立服務(wù)理念與法治理念

在美國(guó)的公共服務(wù)型政府建設(shè)中，其服務(wù)理念和法治理念貫穿了政府所有公共服務(wù)項(xiàng)目的始終，是美國(guó)各級(jí)政府公共服務(wù)項(xiàng)目取得成就的最重要價(jià)值前提所在。無(wú)論是政府的治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)和變革，還是具體的公共服務(wù)提供，都較好地體現(xiàn)了政府“服務(wù)”于市民的價(jià)值理念。例如，為了為市民創(chuàng)造良好的社會(huì)交往環(huán)境，各個(gè)市鎮(zhèn)均建設(shè)了設(shè)施齊備的活動(dòng)中心、圖書(shū)館以及保障市民參與地方自治事務(wù)的開(kāi)放型政務(wù)中心和網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)。而在具體的服務(wù)提供方式上，諸如流動(dòng)公共服務(wù)車、免費(fèi)玩具租借等等，均體現(xiàn)了政府服務(wù)至上的價(jià)值理念?？梢哉f(shuō)，服務(wù)已經(jīng)成為21世紀(jì)政府行政管理的本質(zhì)，服務(wù)精神是21世紀(jì)政府行政的靈魂。公共服務(wù)型政府的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要看“公共服務(wù)”的價(jià)值理念能否在政府日常運(yùn)作中根深蒂固。政府必須順應(yīng)形勢(shì)的需要，實(shí)現(xiàn)從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)管理模式走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代管理模式。

法治理念則是政府公共服務(wù)提供的可靠保障，其中既包括對(duì)政府行政行為的法律約束，也包括對(duì)公民獲取社會(huì)公共救助資源的法治規(guī)范。美國(guó)各級(jí)政府均有完善的法律制度體系以遏制腐敗，諸如“陽(yáng)光”法案以公開(kāi)政務(wù)的方式保證公職人員廉潔從政，接受全社會(huì)的廣泛監(jiān)督。同樣，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的公正和確保社會(huì)救助資金的有效使用，各級(jí)政府的公共服務(wù)部門(mén)對(duì)福利欺詐行為也嚴(yán)加防范。例如，洛杉磯縣公共服務(wù)部波莫納區(qū)域辦公室就設(shè)立了由6名探員組成的反欺詐部門(mén)。而全縣共有61名探員專職從事針對(duì)福利欺詐行為的調(diào)查。在過(guò)去幾年中，最高一個(gè)福利欺詐者因不正當(dāng)獲取政府福利資助7萬(wàn)1千元，被判處十年徒刑。

2、完善的公民參與機(jī)制是公共服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求

公民需要哪些服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)該怎樣供給，都必須經(jīng)過(guò)公民的廣泛探討而確定。因此，公共服務(wù)的供給必須建立在公民和社區(qū)團(tuán)體之間的利益充分協(xié)商和協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上。美國(guó)的實(shí)踐表明，需要政府通過(guò)建立溝通對(duì)話和協(xié)商的機(jī)制，為公民充分表達(dá)自己的意愿，協(xié)商和協(xié)調(diào)各方達(dá)成一致，營(yíng)造共同的價(jià)值觀提供平臺(tái)和服務(wù)。特別是在金融危機(jī)后，公民不愿意增加稅負(fù)，但要求政府提供更多更好的服務(wù)。在這種情況下，政府需要讓公民參與政府的預(yù)算等治理過(guò)程，讓公民了解政府所面臨的艱難選擇，從而獲得公民的理解。如果公民有可能愿意為更多的公共服務(wù)支付更多的稅收或費(fèi)用，那么對(duì)于政府的公共服務(wù)提供來(lái)說(shuō)壓力就小多了。但公民支付更多稅負(fù)的前提在于他們對(duì)政府的信任，這種信任很大程度來(lái)源于政府的透明性和開(kāi)放性。

公正的聽(tīng)證制度是公民參與的最重要方式，特別是在公民申請(qǐng)社會(huì)救助項(xiàng)目的過(guò)程中，聽(tīng)證制度能夠較好地保障每一位公民都得到及時(shí)、公正的對(duì)待。另外，在洛杉磯縣核桃市每?jī)芍芤淮蔚氖凶h員會(huì)議中，所有居民都可以參與并發(fā)表自己的看法。這是一種非常傳統(tǒng)的公民參與公共決策的制度，它可以讓政府在決策前聽(tīng)取公民的意見(jiàn)。幾年前，曾有兩位新選上的議員提議提高議員的薪水，結(jié)果在當(dāng)次會(huì)議討論的時(shí)候，一大批居民來(lái)抗議。因?yàn)榉梢?guī)定每個(gè)居民可以在會(huì)議上講3分鐘，很多市民輪流上臺(tái)發(fā)言反對(duì)議員加薪水，一些老年居民更是以憤慨的語(yǔ)氣將這兩位議員怒斥一頓。

公民的參與雖然可能具有參與者不專業(yè)、時(shí)間限制、成本高等問(wèn)題，但廣泛的公民參與機(jī)制的存在無(wú)疑能夠不斷提高公民的參與技能、促進(jìn)多元化的意見(jiàn)表達(dá)以督促政府提供更好的服務(wù)、為政策執(zhí)行提供良好的溝通基礎(chǔ)等。特別是在公共服務(wù)型政府建設(shè)中，公民參與是可行的，因?yàn)閷?duì)于“什么服務(wù)是最緊迫的”這個(gè)公共服務(wù)的最關(guān)鍵的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，社區(qū)中的每個(gè)公民都是最有能力和資格做出回答的。這意味著，只有多傾聽(tīng)公民的聲音，才能做最正確的事情，也才能將資金安排到最正確的方向上去。在有些政策領(lǐng)域中，公民還可成為政府公共服務(wù)的合作提供者。這樣的公民參與不僅有利于公共管理效能的提高，也培養(yǎng)了公眾的責(zé)任感和公民意識(shí)，為基于公民有效參與基礎(chǔ)上的公共服務(wù)型政府構(gòu)建創(chuàng)造了條件。

3、主體多元化:尋求最有效的公共服務(wù)提供方式

政府的主要職責(zé)是提供公共服務(wù)，但這并不意味著政府是公共服務(wù)提供的唯一主體。在美國(guó)，由于實(shí)行高度的地方自治，地方政府擁有極高的服務(wù)自主權(quán)，因而其公共服務(wù)提供更是呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。

政府的服務(wù)外包，早在1956年就在加州的一個(gè)城市開(kāi)始實(shí)行。當(dāng)前，服務(wù)外包已成為市政府提供公共服務(wù)的最重要方式之一。在洛杉磯，大部分的市政府管理已經(jīng)走向企業(yè)化的管理模式，以“合約”的方式提供服務(wù)就成為一種常態(tài)，成為“合約城市contract city”。市政府要將需要提供給公民的所有服務(wù)進(jìn)行綜合性的成本分析，然后決定是自己提供還是外包。和企業(yè)及公司的合作也是美國(guó)地方政府提供公共服務(wù)的重要補(bǔ)充。例如，在社會(huì)救助過(guò)程中，為了給部分貧困人口提供充足的營(yíng)養(yǎng)和必要的熱食，洛杉磯縣公共服務(wù)部門(mén)和很多餐館以及企業(yè)簽訂協(xié)議，由他們?yōu)楸姸嗟男枰戎呢毨丝谔峁╋嬍车确?wù)。而在一些城市管理中，面對(duì)越來(lái)越多的法律訴訟，法律援助和保險(xiǎn)被引入到政府治理之中。一些市政府向保險(xiǎn)公司購(gòu)買諸如路況保險(xiǎn)等服務(wù)項(xiàng)目，或者將政府訴訟項(xiàng)目外包給保險(xiǎn)公司。甚至連警察服務(wù)也可以納入保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中。例如警察在執(zhí)行公務(wù)中完全有可能因行為不當(dāng)而被居民以“非禮”等原由而告上法庭，如果最終法院判決警察方敗訴的話，保險(xiǎn)公司則要對(duì)政府作出賠償。

4、以科學(xué)化與規(guī)范化不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量

為了提高公共服務(wù)質(zhì)量，洛杉磯縣公共服務(wù)部以科學(xué)化和規(guī)范化的管理體制來(lái)確保公共服務(wù)提供的針對(duì)性和有效性。例如，該部門(mén)施行“走出去”項(xiàng)目，采用流動(dòng)服務(wù)車(mobile unit)的方式盡可能地為每一個(gè)需要救助的人員提供及時(shí)周到的服務(wù)。最近該部門(mén)還新設(shè)立了公共服務(wù)客服中心(Customoer Service Center)，采用電腦聯(lián)網(wǎng)回答問(wèn)題。最新的服務(wù)項(xiàng)目還包括建立的Your Benefits NOW website，居民可以通過(guò)這個(gè)網(wǎng)站來(lái)知道自己可以獲取哪些服務(wù)項(xiàng)目、如何去獲取這些項(xiàng)目等。

在具體的服務(wù)內(nèi)容上，洛杉磯縣公共服務(wù)部按照當(dāng)?shù)夭煌木用裆钏街贫嗽敱M的社會(huì)救助方案。并編制了非常詳盡的服務(wù)手冊(cè)，對(duì)居民如何獲取相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目提供了明白易懂的指導(dǎo)，對(duì)居民在申請(qǐng)救助過(guò)程中所可能面臨的歧視等問(wèn)題制定了相應(yīng)的救濟(jì)政策，這些規(guī)范化的制度程序設(shè)計(jì)能夠有效保證每一位居民都能夠輕松、公正地獲取自己所應(yīng)得的社會(huì)福利。

在防止社會(huì)福利欺詐方面，洛杉磯縣公共服務(wù)部同樣有著科學(xué)化與規(guī)范化的規(guī)定。福利詐騙預(yù)防部門(mén)的職責(zé)就是及早發(fā)現(xiàn)福利欺詐行為，他們每年要審查3萬(wàn)到4萬(wàn)個(gè)案例，大概能發(fā)現(xiàn)5千到8千欺詐，其中1千左右的案件會(huì)送到檢察院，這些案件中95%的被起訴者被送進(jìn)了監(jiān)獄。為了確保準(zhǔn)確性，洛杉磯縣建立了非常詳盡、完善和強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，各個(gè)政府部門(mén)資料共享，包括稅務(wù)部門(mén)、車管部門(mén)等，來(lái)審查申請(qǐng)者的資料真實(shí)性。在縣的公共服務(wù)部中，福利詐騙預(yù)防部門(mén)的位階和警察差不多。

5、公共服務(wù)型政府建設(shè)需要循序漸進(jìn)以強(qiáng)化發(fā)展的可持續(xù)性

美國(guó)的政府體制決定了政府的民選官員需要不斷地提高公共服務(wù)支出以爭(zhēng)取更多的選票，但金融危機(jī)后嚴(yán)重財(cái)政困難和為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展而加大的政府建設(shè)性投資以及結(jié)構(gòu)性減稅等政策使得政府在收支上出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，政府財(cái)政狀況面臨崩潰。與美國(guó)財(cái)政赤字緊密相連的就是債務(wù)問(wèn)題。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在成功獲得連任后，不得不面對(duì)的一個(gè)棘手問(wèn)題就是美國(guó)達(dá)到8000億美元規(guī)模的財(cái)政懸崖。財(cái)政懸崖的出現(xiàn)必將導(dǎo)致美國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)陷入極度萎縮，也使得美國(guó)政府的公共服務(wù)提供面臨著嚴(yán)峻的難以持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題，這意味著已經(jīng)處于財(cái)政緊縮之下的地方公共服務(wù)項(xiàng)目將不得不面臨進(jìn)一步消減的艱難處境，一些福利項(xiàng)目將難以得到持續(xù)的提供。甚至一些地方政府因?yàn)閭鶆?wù)高筑而面臨破產(chǎn)。在洛杉磯縣，該縣的一位縣長(zhǎng)就警告說(shuō)，大量的退休金支付缺口的存在使得該縣政府正面臨著破產(chǎn)的危險(xiǎn)。而政府的巨額財(cái)政缺口也進(jìn)一步影響到了諸如公共圖書(shū)館、社會(huì)緊急救助等公共服務(wù)項(xiàng)目。一些圖書(shū)館甚至因?yàn)橘Y金短缺問(wèn)題而難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

雖然在2012年底的最后關(guān)頭，美國(guó)民主與共和兩黨就“財(cái)政懸崖”問(wèn)題暫時(shí)達(dá)成一致，避免了“自動(dòng)削減赤字機(jī)制”的啟動(dòng)。但就長(zhǎng)期來(lái)看，如何解決民眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求和捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政支付之間的矛盾，以及如何在普通民眾與富人之間平衡稅額負(fù)擔(dān)問(wèn)題，民主和共和兩黨仍然分歧嚴(yán)重，這在2012年美國(guó)總統(tǒng)大選中已有清晰的體現(xiàn)。美國(guó)公共服務(wù)項(xiàng)目所遭遇的困境對(duì)于我國(guó)的公共服務(wù)型政府建設(shè)來(lái)說(shuō)具有重要的警示意義。它表明，公共服務(wù)提供的項(xiàng)目和水平需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)際，采取循序漸進(jìn)的方式合理有序地推進(jìn)，特別是對(duì)于我國(guó)人口眾多、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，就需要在確?；竟卜?wù)均等化的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際承載能力，統(tǒng)籌安排社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目，從而使公共服務(wù)提供具有可持續(xù)性。