范柏乃 鄭啟軍 段忠賢

一、引 言

自主創(chuàng)新能力是一個國家核心競爭力最主要的組成部分，也是一個國家科技事業(yè)發(fā)展的靈魂。在全球化背景下的知識經(jīng)濟時代，隨著國際競爭的日益加劇和新的科技革命的發(fā)展，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都致力于將自主創(chuàng)新視為其經(jīng)濟更快更好發(fā)展的下一個動力源泉，不斷制定和完善自主創(chuàng)新政策及其支撐體系和配套措施，提高自主創(chuàng)新能力。如美國2007年通過了《競爭法案》，歐盟提出《里斯本戰(zhàn)略》，日本提出《“創(chuàng)新25”科技長期戰(zhàn)略方針》，英國提出了《創(chuàng)新國家》白皮書等①浙江省統(tǒng)計局:《浙江省工業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新現(xiàn)狀與分析研究》［EB/OL］，http://www.zj.stats.gov.cn/art/2012/1/4/art_281_48732.html.。不可否認，技術創(chuàng)新與進步已逐漸成為一個決定國家、行業(yè)和公司競爭地位的關鍵因素，傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素如勞動力、自然資源等逐漸淡出經(jīng)濟增長的決定性因素行列，科學技術是第一生產(chǎn)力已是世界各國的普遍共識。對我國而言，自主創(chuàng)新尤為重要。在政府動員資源、指定方向的追趕型經(jīng)濟發(fā)展模式下，我國過去30年的經(jīng)濟以9.6% 的平均速度高速增長，舉世矚目。但是在世界經(jīng)濟一體化的今天，要力爭成為經(jīng)濟領跑集團的一員，必須轉變發(fā)展方式，走向自主創(chuàng)新，通過技術創(chuàng)新帶動經(jīng)濟增長。1995年科教興國戰(zhàn)略的提出意味著我國自主創(chuàng)新發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面，逐步走依靠科學技術進步的發(fā)展道路;2006年建設創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標的提出，標志著我國自主創(chuàng)新正式步入健康發(fā)展的軌道。這一過程中，國家及各省市地方政府有效制定和實施了一系列自主創(chuàng)新政策，并隨自主創(chuàng)新能力的不斷提高日益發(fā)展與完善，探索出了具有自身特色的自主創(chuàng)新政策演進模式。新時期，黨的十八大報告明確指出，科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。值此之際，對浙江省自主創(chuàng)新政策進行系統(tǒng)的梳理，了解和把握其演進階段，揭示其研究路徑并總結其發(fā)展經(jīng)驗，對于加快浙江省經(jīng)濟發(fā)展方式轉變具有特別重要的意義。

二、自主創(chuàng)新政策:一般分析框架

“創(chuàng)新”(innovation)是一個西方經(jīng)濟學名詞，最早源于美籍奧地利經(jīng)濟學家熊彼特(Joseph Schumpeter)于1912年出版的《經(jīng)濟發(fā)展理論》。在該書中，他把創(chuàng)新界定為“執(zhí)行新的組合”，即建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，把一種關于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合引入生產(chǎn)體系①約瑟夫.熊彼特:《經(jīng)濟發(fā)展理論——對于利潤、資本、信貸、利息和經(jīng)濟周期的考察》，商務印書館1990年版，第290頁。。而自主創(chuàng)新(Independent Innovation)則是我國特定發(fā)展背景下出現(xiàn)的新概念，更加強調(diào)創(chuàng)新過程中的自主性，與“創(chuàng)新”(innovation)和“技術創(chuàng)新”(technical innovation)概念緊密相關。自熊彼特提出“創(chuàng)新”概念以來，創(chuàng)新政策研究日益受到國內(nèi)外學者的重視，并且在西方演繹出了三個技術創(chuàng)新政策研究流派，即技術創(chuàng)新政策研究的新古典學派、新熊彼特學派和國家創(chuàng)新體系學派。與此對應，對創(chuàng)新政策概念的理解與界定也不盡相同。

一般認為，自主創(chuàng)新政策是科技進步與經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。眾所周知，科學與技術是人們有關自然界和人類社會運行規(guī)律的兩大知識體系，但是，無論是科學知識還是技術知識都只是一種潛在的生產(chǎn)力，它本身并不能保證國民經(jīng)濟必然持續(xù)地向前發(fā)展。科技進步與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，絕不像想象的那樣只有一步之遙，而是有著許多環(huán)節(jié)和驚險的飛躍，充斥著各種來自技術方面、市場方面、創(chuàng)新收益分配方面和制度環(huán)境方面的不確定性。這就意味著，要充分發(fā)揮科學技術第一生產(chǎn)力的作用，就必須要依賴一定的政策規(guī)范來保障科技進步與經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)平衡，保證技術創(chuàng)新的方向、速度以及所能達到的最終結果與經(jīng)濟發(fā)展和市場需求相一致。因此，可以認為，自主創(chuàng)新政策就是一國政府為了影響或者改變技術創(chuàng)新的速度、方向和規(guī)模而采取的一系列公共政策的總稱，它是以科學技術成果從科學技術的生產(chǎn)部門向產(chǎn)業(yè)部門轉移乃至經(jīng)歷市場檢驗的過程為作用對象的公共政策，其主要目標是處理由科學技術成果的流動而形成的科學技術部門與產(chǎn)業(yè)部門之間的關系②范柏乃:《面向自主創(chuàng)新的財稅激勵政策研究》，科學出版社2010年版，第25頁。。一般來說，創(chuàng)新政策的主要任務就是尋找能夠有效降低技術創(chuàng)新過程中的不確定性的制度安排，從而使創(chuàng)新主體在技術創(chuàng)新中面臨較少的不確定性和風險，激勵更多的創(chuàng)新，促進技術變遷和經(jīng)濟增長。

自主創(chuàng)新進程又決定了自主創(chuàng)新政策的特性。自主創(chuàng)新是一個極端復雜的社會過程，從科學知識到技術知識，從技術知識到科技創(chuàng)新成果，從科技創(chuàng)新成果到生產(chǎn)企業(yè)，從生產(chǎn)企業(yè)到最終消費者，這里的每一個環(huán)節(jié)和飛躍之中都充滿著風險和不確定性。馬克·道奇遜與約翰·本賽特也認為，創(chuàng)新不是一個瞬間的事件，而是一個涉及到許多階段的耗費時間的過程，這些階段包括:最初對于機會和需求的確認、研究、比較、選擇、獲得、執(zhí)行以及長期的使用(包括學習和開發(fā))③Mark Dodgson and John Bessant(1996)，Effective Innovation Policy，International Thomson Business Press，P.39.。因此，從政策設計的角度看，自主創(chuàng)新政策的作用對象在空間上應包括各種不同的自主創(chuàng)新參與者;在時間上，自主創(chuàng)新政策的影響范圍應涵蓋整個自主創(chuàng)新過程，并且注意到，在這個過程中，不同的自主創(chuàng)新階段對于自主創(chuàng)新政策的需求也不同。而從發(fā)展與演進的角度來看，由于自主創(chuàng)新是一個高風險事業(yè)，政府應該從一開始就注意到這一點并且愿意接受這種失敗的可能性，跟進相應的政策措施。與此同時，政策系統(tǒng)應該有足夠的靈活性并且足以對各種迅速變化的可能性做出反應，處理在不同環(huán)境中出現(xiàn)的不同類型的自主創(chuàng)新。

自主創(chuàng)新政策這一動態(tài)發(fā)展進程引起了國內(nèi)外學者濃厚的研究興趣。這些研究主要集中在三個方面，即自主創(chuàng)新政策的工具選擇、自主創(chuàng)新政策的演進階段以及自主創(chuàng)新政策的演進路徑研究。自主創(chuàng)新政策的工具選擇，是自主創(chuàng)新政策實施過程中比較關鍵的一環(huán)，必須權衡社會效益與企業(yè)收益，以能否有效地減少或消除技術創(chuàng)新過程中的不確定性為主要依據(jù)。盡管，由于考察問題的角度不同，國內(nèi)外學者在自主創(chuàng)新政策工具的選擇上仍然有著明顯的分歧，但事實上，幾乎所有國家實際上都依賴同一種機制，包括公共采購、補貼、稅收刺激、對于科學技術基礎設施的支持、管制、國家提供風險資本以及專利等。從這個意義上說，一般包括六種典型的自主創(chuàng)新政策工具，即對于研究開發(fā)支出的政府補貼和稅收優(yōu)惠，對于創(chuàng)新產(chǎn)品的公共采購政策，動員增加自主創(chuàng)新資本投入的風險資本，鼓勵自主創(chuàng)新擴散的中小企業(yè)政策，以及為自主創(chuàng)新創(chuàng)造良好外部環(huán)境的政府管制與發(fā)托拉斯政策等①王春法:《技術創(chuàng)新政策:理論基礎與工具選擇》，經(jīng)濟科學出版社1998年版，第185頁。。

對自主創(chuàng)新政策的演進階段劃分，近來出現(xiàn)了較多研究。為了探析未來歐洲創(chuàng)新政策的發(fā)展，國外學者Kuhlmann(2001)研究回顧了不同階段歐洲創(chuàng)新政策的演進歷程②Kuhlmann S(2004)，The rise of systemic instruments in innovation policy，Journal of Foresight and Innovation Policy，P.4 －32.。Radosevic(2003)從科技政策在調(diào)整和重構科技體系中的作用出發(fā)，將俄羅斯科技政策的演進歷程劃分為三個階段③Radosevic S.Patterns of preservation(2003)，restructuring and survival:science and technology policy in Russia in post－ Soviet era，Research Policy，P.1105 － 1124.。國內(nèi)學者劉鳳朝和孫玉濤(2007)以《國家促進自主創(chuàng)新的政策分析與研究》報告梳理的289項創(chuàng)新政策為樣本，以創(chuàng)新政策的效力與類別為基本維度，對1980－2005年的289項創(chuàng)新政策進行了分類與階段劃分，考察了其歷史演進④劉鳳朝、孫玉濤:《我國科技政策向創(chuàng)新政策演變的過程、趨勢與建議:基于我國289項創(chuàng)新政策的實證分析》，《中國軟科學》，2007年第5期。。白景美等(2007)按照時間順序和日本經(jīng)濟發(fā)展階段，將戰(zhàn)后日本技術創(chuàng)新政策演進劃分為四個時期⑤白景美、宋春艷、王樹恩:《試析戰(zhàn)后日本技術創(chuàng)新政策演變的特點及啟示》，《科學管理究》，2007年第2期。。但對自主創(chuàng)新政策演進路徑的考察，目前仍較為有限。最具代表性的研究是Freitas和Tunzelmann(2008)從政策的知識目標、政策工具、政策執(zhí)行等三個維度，將創(chuàng)新政策分為六類:使命型/擴散性;特定性/一般性;地方主導/中央主導，并以20世紀80年代早期至2002年英國和法國的149項政策規(guī)劃為數(shù)據(jù)，比較研究了英、法兩國創(chuàng)新政策的演進路徑⑥Bodas Freitas I M，Von Tunzelmann N(2008)，Mapping public support for innovation:A comparison of policy alignment in the UK and France，Research Policy，P.1446 －1464.。

基于上述對自主創(chuàng)新政策的論述與考量，本文提出自主創(chuàng)新政策演進的一般框架:自主創(chuàng)新過程的復雜性及不確定性和風險性決定了自主創(chuàng)新政策的多樣性與動態(tài)性，表現(xiàn)為自主創(chuàng)新政策工具和自主創(chuàng)新政策類型的多元化;不同時期不同自主創(chuàng)新政策工具的不同組合構成了自主創(chuàng)新政策的演進階段;各個階段自主創(chuàng)新政策的類型變化揭示了自主創(chuàng)新政策的演進路徑。如圖1所示。

圖1 自主創(chuàng)新政策的演進框架

三、浙江省自主創(chuàng)新政策的演進階段

改革開放以來，為推動自主創(chuàng)新和提高自主創(chuàng)新能力，浙江省按照“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領未來”的科技發(fā)展方針，制定并實施了一系列自主創(chuàng)新政策，為浙江省經(jīng)濟發(fā)展克服資源稟賦不足，從低成本比較優(yōu)勢向技術優(yōu)勢轉型提供了內(nèi)在動力，促進了特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和塊狀經(jīng)濟的快速發(fā)展。為了更加清晰地理順這些自主創(chuàng)新政策的發(fā)展脈絡，探尋自主創(chuàng)新政策演進的動力因素和障礙因素，本文根據(jù)自主創(chuàng)新政策的內(nèi)容和發(fā)揮作用的領域，將自主創(chuàng)新政策劃分為科技投入政策、稅收優(yōu)惠政策、政府采購政策、風險投資政策、人才開發(fā)政策和專利保護政策6種類別(圖2)，并以浙江省近25年(1987—2012年7月)來制定和實施的共296項自主創(chuàng)新政策的時間序列統(tǒng)計(表1)為分析數(shù)據(jù)，將浙江省自主創(chuàng)新政策劃分為三個發(fā)展階段:浙江省自主創(chuàng)新政策的單項推進階段(1978年—1994年)、組合發(fā)展階段(1995年—2005年)、體系建構階段(2006年至今)。其中，單項推進是指針對自主創(chuàng)新過程中的具體問題，分析其產(chǎn)生的原因，聚焦于單方面的重點解決。應當看到，在推進自主創(chuàng)新前期，單項推進不失為提高自主創(chuàng)新能力的一種有效方式。隨著自主創(chuàng)新能力的提升，創(chuàng)新主體不斷向企業(yè)傾斜，此時不僅要從投入、立法方面著手，而且要從稅收、投資方面提供引導，發(fā)展多元的政策工具，組合推進自主創(chuàng)新。體系建構就是針對這些多元政策工具的迅速發(fā)展，以促進自主創(chuàng)新和提高自主創(chuàng)新能力為目標，對政策措施做出統(tǒng)籌規(guī)劃，全面調(diào)整各種社會要素，同步配套實施，從而達成社會要素的綜合協(xié)調(diào)配套。

圖2 自主創(chuàng)新過程與政策工具

(一)單項推進階段(1978年—1994年):政策起步，工具選擇單一

1978年全國科學技術大會的召開及《全國科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要草案(1978—1985)》的制定揭開了我國科技大發(fā)展、大繁榮的序幕。為響應國家戰(zhàn)略號召，積極貫徹中央關于發(fā)展科學技術的政策方針，1979年中共浙江省委召開了全省科學大會，重點討論了浙江省科學技術發(fā)展規(guī)劃，明確提出科學技術要為經(jīng)濟發(fā)展服務，這一要求標志著浙江省科技創(chuàng)新事業(yè)步入了新的健康發(fā)展的軌道。為鼓勵科技創(chuàng)新，活躍科研工作，浙江省政府出臺了《浙江省科學技術進步獎勵辦法》，專門設立了各種科技獎項，并多次強調(diào)著重開發(fā)和培養(yǎng)科技創(chuàng)新型人才，提出構建浙江省科技創(chuàng)新型人才資源高地的任務目標，開創(chuàng)了浙江省科技發(fā)展與創(chuàng)新的新局面。

但從表1中可以看出，這一時期自主創(chuàng)新政策總量較少，只有21項，且主要以科技投入政策和人才開發(fā)政策為主，稅收優(yōu)惠政策、風險投資政策和專利保護政策較少，政府采購政策仍處在空白階段。在自主創(chuàng)新政策工具選擇上主要以單項政策工具為主，1988－1990年和1993年只選擇了人才開發(fā)政策一項政策工具，其他政策工具仍在萌芽階段或空白階段，無法形成合力，且政策之間的關聯(lián)性和協(xié)同度低。

(二)組合發(fā)展階段(1995年—2005年):政策興起，協(xié)同度與關聯(lián)性低

1995年中共中央和國務院發(fā)布了《關于加速科學技術進步的決定》，提出“科教興國”戰(zhàn)略，將科技事業(yè)發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面，這意味著依靠科學技術進步和勞動者素質提高的發(fā)展軌道的到來。在這種戰(zhàn)略大背景下，為了促進科學技術發(fā)展與創(chuàng)新，發(fā)揮科學技術第一生產(chǎn)力的作用，1996年浙江省委、省政府提出《關于深入實施科教興省戰(zhàn)略，加速科技進步的若干意見》，并出臺了二十條與之配套的政策措施，對全省科技工作進行了總體部署，同時，為加強對全省科技創(chuàng)新工作的組織領導與綜合協(xié)調(diào)，還專門成立了省科技領導小組，夯實了全省科技大發(fā)展、大繁榮的基礎。次年，為切實貫徹與推進科教興省戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，浙江省頒布了《浙江省科學技術進步條例》，以地方性法規(guī)的形式保障科技發(fā)展與創(chuàng)新。在科技進步的重要舉措首次上升到法規(guī)高度后，浙江省先后實施了深化科研院所體制改革、鼓勵技術要素參與收益分配、加快民營科技企業(yè)發(fā)展等政策措施，開始探索從不同的政策角度促進科技發(fā)展與創(chuàng)新，并相繼發(fā)布了《浙江省促進科技成果轉化條例》、《浙江省技術市場條例》和《浙江省專利保護條例(修訂)》三條促進科技發(fā)展與創(chuàng)新的政策法規(guī)，使科技立法日趨完善，為科技發(fā)展與創(chuàng)新進一步掃清了障礙。

如表1所示，這一時期的自主創(chuàng)新政策整體上有所增加，自主創(chuàng)新政策內(nèi)容不斷豐富與完善，政策工具日益多樣化，除科技投入政策和人才開發(fā)政策外，稅收優(yōu)惠政策和風險投資政策開始起步，政府采購政策和專利保護政策也開始醞釀。在每一年實施的自主創(chuàng)新政策中，政策工具都達到了3種甚至是4種，逐步走上多元政策組合的自主創(chuàng)新驅動模式，但由于政策作用對象的快速變化及政策工具選擇的有限，不同政策工具之間的關聯(lián)性與協(xié)同度仍有待提高。

(三)體系建構階段(2006年至今):政策協(xié)同，連續(xù)性與關聯(lián)性強

2006年1月，全國科學技術大會召開，會上中共中央總書記胡錦濤提出了建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標和任務，并指出要走具有中國特色的自主創(chuàng)新道路。為此，國務院出臺了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布了《關于實施科技規(guī)劃綱要、增強自主創(chuàng)新能力的決定》，正式向創(chuàng)新型國家邁進。在這種創(chuàng)新驅動的發(fā)展戰(zhàn)略指導下，2006年浙江省委、省政府召開了全省自主創(chuàng)新大會，會議提出到2020年，基本建成科技綜合實力、區(qū)域創(chuàng)新能力、公眾科學素質居全國前列的科技強省，成為具有持續(xù)創(chuàng)新能力的創(chuàng)新型省份，并出臺了《關于加快提高自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型省份和科技強省的若干意見》和《浙江省科技強省建設與“十一五”科學技術發(fā)展規(guī)劃綱要》，研究制定了《浙江省技術創(chuàng)新引導方案》、《落實企業(yè)技術開發(fā)費有關財務稅收政策以及相應管理辦法》等配套政策，為浙江省今后一個時期科技工作的順利開展提供了保障。2007年浙江省第十二次黨代會進一步提出“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”總戰(zhàn)略，并將自主創(chuàng)新作為全省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的核心戰(zhàn)略。為此，浙江省相繼出臺了從知識產(chǎn)權保護到財政稅收優(yōu)惠到高技能人才開發(fā)到政府采購支持到創(chuàng)業(yè)風險投資再到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策措施，并發(fā)布《關于建設創(chuàng)新型城市(縣、區(qū))的指導意見》，明確指出以城市(縣、區(qū))為載體，將浙江省創(chuàng)新驅動的發(fā)展思路滲透至全省各個地區(qū)，開創(chuàng)了以城市創(chuàng)新發(fā)展帶動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。

這一時期自主創(chuàng)新政策得到了全面發(fā)展，政府采購政策和稅收優(yōu)惠政策也開始進入快速發(fā)展階段，政策內(nèi)容豐富，6種政策工具在每一年都得到了綜合運用，均成為創(chuàng)新政策工具中不可或缺的一部分(表1)，且形成了從創(chuàng)新型省份和科技強省戰(zhàn)略的提出—知識產(chǎn)權保護—財政稅收優(yōu)惠—高技能人才開發(fā)—政府采購支持—創(chuàng)業(yè)風險投資—戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性自主創(chuàng)新政策支撐體系，并以城市為中心在全省各地區(qū)擴大推廣，建設創(chuàng)新型縣、區(qū)，政策關聯(lián)性與協(xié)同度高。

表1 1987—2012年間浙江省自主創(chuàng)新政策時間序列統(tǒng)計

四、浙江省自主創(chuàng)新政策的演進路徑

通過對浙江省不同階段自主創(chuàng)新政策的比較分析，能夠準確了解和把握浙江省自主創(chuàng)新政策的發(fā)展動態(tài)及方向，明晰浙江省自主創(chuàng)新政策的演進規(guī)律，進而為自主創(chuàng)新政策的不斷完善提供現(xiàn)實依據(jù)。本文主要依據(jù)Freitas和Tunzelmann兩位學者從政策的知識目標、政策工具、政策執(zhí)行等三個維度，對創(chuàng)新政策的劃分，即使命型/擴散型、特定性/一般性、地方主導/中央主導，來對浙江省不同階段自主創(chuàng)新政策作比較分析。其中:

(1)使命型創(chuàng)新政策主要是面向國家主權，采取大科學的方式，從事對國家發(fā)展具有重大影響的激進型創(chuàng)新，公共物品的供給是次要考慮的問題，其最大的特點是集中化，即決策的集中化、選擇技術和項目的集中化，支持重點主要集中在少數(shù)大型企業(yè)和科研機構;擴散型創(chuàng)新政策主要側重于科技基礎設施的建設、促進技術的轉移和擴散以及不同主體之間的合作，關注公共物品的供給，促進漸進創(chuàng)新①李正風:《走向科學技術學》，人民出版社2006年版，第345－347頁。。

(2)特定性創(chuàng)新政策假設企業(yè)具有某些相似的需求(如IT應用、物流運輸?shù)?，以提供財政補貼等特定方式促進企業(yè)這些相似功能的創(chuàng)新與發(fā)展;一般性創(chuàng)新政策主要向企業(yè)提供信息和方向支持，使具有不同需求的企業(yè)根據(jù)自身特點不斷改善和創(chuàng)新自身的功能。

(3)地方主導型創(chuàng)新政策傾向于提供一個較為全面的創(chuàng)新支持框架，主要包括信息服務、技術建議和財政扶持等，并以間接的方式監(jiān)督政策的傳遞與實施，實施主體主要是較為分散的地方政府或組織;中央主導型創(chuàng)新政策主要是為特定項目提供政策支持，提高企業(yè)創(chuàng)新意識，由中央主管部門直接實施和管理。

按照上述描述的創(chuàng)新政策比較分析的三維框架及創(chuàng)新政策的六分類法，本文借助定量分析的方法對浙江省三個發(fā)展階段的自主創(chuàng)新政策(1987年—2012年7月)進行了分類與總結，如圖3所示，以揭示浙江省自主創(chuàng)新政策的演進路徑。

圖3 浙江省不同發(fā)展階段各類自主創(chuàng)新政策比例

圖3顯示了浙江省各類自主創(chuàng)新政策在其不同發(fā)展階段所占的比例，其結果表明，組合發(fā)展階段是浙江省自主創(chuàng)新政策設計與組合的重要轉折點。在單項推進階段(1987年—1994年)，浙江省自主創(chuàng)新政策主要以使命型創(chuàng)新政策、中央主導型創(chuàng)新政策和特定性創(chuàng)新政策為主，表現(xiàn)為由省政府主導、以特定方式實施的激進型創(chuàng)新模式。具體地說，政府通過契約合同或采購，引導某類特定技術的重大突破與創(chuàng)新，在這過程中，承包人可以提高其技術能力，積累生產(chǎn)知識，降低成本，從而尋求商業(yè)應用，使得政府前期的巨額投入產(chǎn)生效益。這種模式可以導致大規(guī)模的高端的技術成就，它們將導致大量規(guī)模較小、可以向下端移動的實際應用，是一種“衍生”或自上而下的“涓滴”過程。

“科教興國”戰(zhàn)略提出與實施后，浙江省自主創(chuàng)新政策進入組合發(fā)展階段，此時在政策執(zhí)行維度上主要以中央主導型創(chuàng)新政策為主，在政策的知識目標和政策工具維度上各類自主創(chuàng)新政策比例較為均衡，是浙江省自主創(chuàng)新政策進入體系建構發(fā)展階段的過渡時期。這一時期浙江省自主創(chuàng)新能力仍相對薄弱，創(chuàng)新在經(jīng)濟增長中的貢獻有限，省政府通過對特定項目提供政策支持，實施技術引進項目，同時注重各類政策的協(xié)調(diào)運用，提高企業(yè)創(chuàng)新意識，是在當時條件下的最優(yōu)選擇，能夠有效提升自主創(chuàng)新能力。

進入體系建構階段，浙江省自主創(chuàng)新政策主要以擴散型創(chuàng)新政策、一般性創(chuàng)新政策和地方主導型創(chuàng)新政策為主，傾向于科技基礎設施的建設，發(fā)揮企業(yè)及市縣級地方政府的自主性，實施漸進式創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為提升現(xiàn)有產(chǎn)品的附加值，改進質量，提高效率，而不是創(chuàng)造全新的產(chǎn)業(yè)，通過“自下而上”和“后發(fā)制人”的方式，產(chǎn)生高端復雜新技術，進入科學前沿。這種政策組合實現(xiàn)了“十一五”時期浙江省科技事業(yè)的大發(fā)展，自主創(chuàng)新能力的大提升。

通過對浙江省三個不同發(fā)展階段自主創(chuàng)新政策的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，浙江省自主創(chuàng)新政策主要是沿著由使命型創(chuàng)新政策到擴散型創(chuàng)新政策、特定性創(chuàng)新政策到一般性創(chuàng)新政策、中央主導型創(chuàng)新政策到地方主導型創(chuàng)新政策的路徑演進(圖4)，進而不斷提高自主創(chuàng)新能力，逐漸完成浙江省創(chuàng)新體系建設，實現(xiàn)科技強省和創(chuàng)新型省份的建設目標。

圖4: 浙江省自主創(chuàng)新政策演進路徑

五、浙江省自主創(chuàng)新政策的發(fā)展經(jīng)驗

經(jīng)過近三十年的發(fā)展，浙江省自主創(chuàng)新政策經(jīng)歷了從單項推進到組合發(fā)展再到體系建構的發(fā)展階段，政策內(nèi)容不斷豐富，政策工具日益多元，形成了覆蓋較為全面的激勵自主創(chuàng)新的政策體系。同時，結合自身市場經(jīng)濟和民營經(jīng)濟較為發(fā)達的優(yōu)勢，實現(xiàn)了從使命型創(chuàng)新政策到擴散型創(chuàng)新政策、特定性創(chuàng)新政策到一般性創(chuàng)新政策、中央主導型創(chuàng)新政策到地方主導型創(chuàng)新政策的轉變，充分利用和發(fā)揮了市場在調(diào)節(jié)與配置創(chuàng)新資源、創(chuàng)新要素上的重要作用?？梢哉f，浙江省已逐步形成了具有鮮明地方特色的科技發(fā)展方式和自主創(chuàng)新道路。通過梳理與總結浙江省在自主創(chuàng)新道路上的這些探索，可以發(fā)現(xiàn)，主要有四個方面的經(jīng)驗。

1.努力打造激發(fā)和激勵自主創(chuàng)新的良好環(huán)境與平臺

良好的自主創(chuàng)新環(huán)境與平臺是保證自主創(chuàng)新順利開展的重要條件。改革開放以來，為打造良好的自主創(chuàng)新環(huán)境，浙江省不斷加大財政科技投入，R＆D經(jīng)費支出由1990年的2.04億增長到2010年的494.23億元;為加強創(chuàng)新載體和平臺建設，2002年浙江省實施“六個一批”工程，培育國家工程技術中心1家，省級高新技術企業(yè)研發(fā)中心400余家，國家級重點實驗室4家，省(部)級重點實驗室和試驗基地31家，省級民營科研機構13家，科技企業(yè)孵化器30家，國家示范生產(chǎn)力促進中心8家，省級區(qū)域科技創(chuàng)新服務中心65家，為浙江省的科技發(fā)展與創(chuàng)新注入了新的活力。與此同時，2002年以來，浙江省人大先后修訂了《浙江省科學技術進步條例》、《浙江省技術市場條例》、《浙江省專利保護條例》，并制定了《浙江省促進科技成果轉化條例》等，為科技進步與創(chuàng)新營造了良好的法制環(huán)境。這些有效措施使企業(yè)創(chuàng)新主體意識明顯增強，在全社會形成了崇尚創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新、支持創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍。

2.堅持政府主導與市場調(diào)節(jié)的協(xié)同導向模式

政府與市場的關系一直是學術界爭論的焦點，但普遍的共識是，不管是政府還是市場，作為兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟活動的制度機制，都會存在失靈，因此，問題的關鍵不是只要政府或只要市場，而是如何進行分工，使二者相互協(xié)調(diào)與互補。自主創(chuàng)新是一個充滿不確定性的動態(tài)過程，既要政府作用的推動，也要市場調(diào)節(jié)的導向。改革開放初期，浙江省自主創(chuàng)新政策集中表現(xiàn)為科技政策供給，側重科技本身和產(chǎn)業(yè)科技規(guī)則的制定，主要通過政府政策推進科技發(fā)展與創(chuàng)新;新世紀，在科技立法日趨完善的背景下，浙江省的稅收優(yōu)惠、風險投資等政策逐漸興起，注重通過財政、稅收和金融等市場手段鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，以開放的思路和市場的辦法集聚配置各種優(yōu)質科技資源與創(chuàng)新要素，市場與政府角色得到完美融合，逐步形成了政府主導與市場調(diào)節(jié)的協(xié)同導向模式，并不斷擴展到科技管理領域。

3.以體制機制創(chuàng)新推動科技發(fā)展與創(chuàng)新

體制、機制是提高自主創(chuàng)新能力，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力的關鍵。1997年浙江省人民政府發(fā)布《關于“九五”期間深化科研院所體制改革的決定》，以科研院所體制改革為起點，全面推進浙江省體制機制創(chuàng)新。2002年浙江省委、省政府立足于浙江省市場化程度高，民營經(jīng)濟比較發(fā)達的自身特點，在民營科技企業(yè)大會上出臺了《關于進一步加快民營科技企業(yè)發(fā)展的若干意見》，強調(diào)通過采取一系列政策措施，充分發(fā)揮民營企業(yè)產(chǎn)權清晰，機制靈活的優(yōu)勢，鼓勵和引導企業(yè)加大科技投入，加強自主創(chuàng)新。與此同時，浙江省不斷深化政府科技管理體制改革，通過一系列配套措施實現(xiàn)了政府科技管理工作的“五個轉變”，即由重項目管理向重綜合管理轉變、由重審批向重培育轉變、由被動受理向主動設計轉變、由重前期立項向重全過程管理轉變、由重經(jīng)費分配向重使用績效轉變，建立健全了有利于強化科技創(chuàng)新動力、激勵科技創(chuàng)新主體的科技計劃和管理體系。

4.堅持科技創(chuàng)新與強化科技成果推廣應用并存

科技是第一生產(chǎn)力，自主創(chuàng)新政策的根本目標就是引導技術創(chuàng)新向著有利于公共利益的方向發(fā)展，促進技術創(chuàng)新的規(guī)模與速度，縮短發(fā)明—技術創(chuàng)新時滯，從而最大限度的促進科學技術成果的產(chǎn)業(yè)化進程，發(fā)展生產(chǎn)力。因此，浙江省自主創(chuàng)新政策立足服務經(jīng)濟社會發(fā)展全局，在加強科技發(fā)展與創(chuàng)新的同時，更加重視科技成果推廣應用。“科教興國”戰(zhàn)略提出之前，浙江省自主創(chuàng)新政策主要集中在科技投入政策和人才開發(fā)政策兩方面，以推進自主創(chuàng)新進程，培育自主創(chuàng)新能力為主要目標?！翱平膛d國”戰(zhàn)略提出之后，浙江省政府采購政策、風險投資政策和專利保護政策開始起步，科學技術轉化為實際生產(chǎn)力的政策目標日益受到重視，傾向通過發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的基礎性作用創(chuàng)造科技需求，刺激科技消費。這樣，一手抓大力推進自主創(chuàng)新，一手抓強化科技成果推廣應用，使科技進步與創(chuàng)新在推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、轉變經(jīng)濟增長方式中的支撐和引領作用得到了真正發(fā)揮。