趙義

減稅，是時(shí)候了。

2013年新一屆中央政府履新以來，穩(wěn)增長的壓力空前。穩(wěn)增長，就是保就業(yè)；保就業(yè)，就是保穩(wěn)定。

政府的減稅步伐明顯加快：營改增試點(diǎn)推向全國，預(yù)計(jì)一兩年內(nèi)完成全部轉(zhuǎn)型，減稅9000億左右；對小微企業(yè)中月銷售額不超過2萬元的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人，暫免征收增值稅和營業(yè)稅。

減稅，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢不好。經(jīng)濟(jì)形勢不好，同時(shí)發(fā)生的就是政府的財(cái)政收入增速也下降了。那么，政府就不可能再像過去那樣花錢了，開支要壓縮下來。這層邏輯，沒有深?yuàn)W之處，和居家過日子一個(gè)道理。

改革的窗口期

政府已經(jīng)下決心要過“緊日子”。中央政府的各個(gè)部門的一般性支出，一律削減5%，不得有例外。說得直白些，就是公款吃喝、公款買車、公款出國旅游、會(huì)議費(fèi)用等等，不像過去幾年只是要求零增長，而是要降一點(diǎn)了。樓堂館所也不要再蓋了，暫停5年。領(lǐng)導(dǎo)干部的辦公用房，超標(biāo)的，9月30日前向中央上報(bào)騰退結(jié)果。

嚴(yán)格地說，現(xiàn)在的“緊日子”還不是“苦日子”。這就像是來一次“緊急剎車”，把奢靡、享樂、講排場之風(fēng)遏制住，離真正把政府的開支降下來，距離還遠(yuǎn)得很。俗話說，由儉入奢易，由奢入儉難，政府亦然。

并且，一紙紅頭文件，一次行政命令，見效是快，就是沒有可持續(xù)性，“隨著領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移”。這種方式的效力，其實(shí)已經(jīng)比較差了。教訓(xùn)不遠(yuǎn)。比如，這幾年，輿論和政府部門在“三公”經(jīng)費(fèi)公開問題上，糾纏了不少，放眼全國各級政府，能公開的有多少？

李克強(qiáng)總理前段時(shí)間要求，從今年開始，逐步實(shí)現(xiàn)縣級以上政府公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)公開。8月21日，財(cái)政部下發(fā)了通知，要求2013年各省應(yīng)至少選擇20%的地市級和縣級地區(qū)開展“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開工作，2014年應(yīng)至少達(dá)到省內(nèi)同級政府?dāng)?shù)量的50%。這個(gè)舉措，算是“加快了步伐”。

減稅的邏輯再進(jìn)一步，就是“開源”。2008年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次提出的“結(jié)構(gòu)性減稅”，這個(gè)“結(jié)構(gòu)性”就是“有增有減”。8月初，財(cái)政部表示要擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍。此前，我們的財(cái)政部長還表示要完善消費(fèi)稅，研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)計(jì)征范圍，并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，等等。

開源，主要還是指開征新稅種。像提高煤炭等資源品目的稅負(fù)水平，對政府的財(cái)政收入增加有好處，但不會(huì)是“結(jié)構(gòu)性”的重點(diǎn)。我們國家沒有條件和俄羅斯一樣，財(cái)政收入一半以上來自于燃料能源行業(yè)，賺的還是外國人的錢。而且，提高資源品目稅負(fù)，必然以能源漲價(jià)為代價(jià)（所謂能源價(jià)格市場化改革），其對下游產(chǎn)業(yè)、對相關(guān)社會(huì)群體的影響，政府肯定會(huì)謹(jǐn)慎對待。

以本刊記者采訪的專家的判斷，新開稅種，主要是直接稅，比如房產(chǎn)稅?！斑@對于中國人的日常生活、思維習(xí)慣以及稅收意識(shí)都是極大的挑戰(zhàn)?！碑?dāng)然，對政府同樣是極大的挑戰(zhàn)。

總而言之，現(xiàn)在的減稅的邏輯鏈條并不復(fù)雜，真正做起來，卻可以說是個(gè)“深水區(qū)”。穩(wěn)增長是頭等大事，這并無多大疑議，但減稅也在不斷倒逼我們的政府和民眾，去共同面對和解決過去多次被推諉掉、繞過去的“深層次問題”。前路多艱，但減稅也為我們打開了一個(gè)“改革窗口期”，值得倍加珍惜，真正有所作為。

央地關(guān)系

這個(gè)“改革的窗口”也涉及政府自身。政府不是鐵板一塊。減稅來臨，央地關(guān)系如何調(diào)整的問題也就開始顯性化。

稅的大頭是中央政府拿走的，經(jīng)濟(jì)形勢不好，稅收降速的影響，中央政府自然首當(dāng)其沖。根據(jù)8月份財(cái)政部最新數(shù)據(jù)，1～7月累計(jì)中央財(cái)政收入增幅是2.6%，遠(yuǎn)低于年初預(yù)算目標(biāo)的7%，更遠(yuǎn)低于地方政府13.5%的財(cái)政收入增幅。

在經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)期，地方政府通過鼓勵(lì)房地產(chǎn)、啟動(dòng)非稅收入增加機(jī)制、加大征管等手段來應(yīng)對，其負(fù)面后果就是引發(fā)一些社會(huì)矛盾，架空中央政府的某些政策，比如房地產(chǎn)調(diào)控。

這不是一個(gè)好的循環(huán)，亟需改變。收入來源直接決定政府的行為模式。地方政府看上去有財(cái)力，但沒有財(cái)權(quán)。從社會(huì)汲取財(cái)力，手段可以是多種多樣，不代表有健康的財(cái)權(quán)，其行為模式與民主法治、以人為本等要求相去甚遠(yuǎn)。

同時(shí)，營改增試點(diǎn)，是中央財(cái)政收入減少的一個(gè)原因。增值稅本來是中央政府拿大頭，試點(diǎn)過渡期內(nèi)暫歸地方政府。這是為了推動(dòng)改革，中央政府把改革成本承擔(dān)下來。全面轉(zhuǎn)型之后，地方政府就會(huì)面臨財(cái)政收入減少的局面。

問題就回到那個(gè)老問題，即央地財(cái)稅關(guān)系如何調(diào)整，中央和地方財(cái)稅關(guān)系如何重構(gòu)？一般來說，不同等級的政府所依賴的主體稅種，與其主要職能應(yīng)該對應(yīng)。比如，美國聯(lián)邦政府主體稅種包括社會(huì)保障稅，社會(huì)保障也是聯(lián)邦政府的一項(xiàng)主要職能。州以下的地方政府要提供更加社區(qū)化的公共服務(wù)，因此財(cái)產(chǎn)稅就是其主體稅種。

我們國家的各級政府，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是頭等大事，相應(yīng)的主體稅種是增值稅和營業(yè)稅。只是到了今天，過高的稅負(fù)已經(jīng)不利于放水養(yǎng)魚，也無法解決消費(fèi)者被轉(zhuǎn)嫁的隱性稅收負(fù)擔(dān)問題。就像一位財(cái)稅系統(tǒng)政府人士說的那樣，“間接稅都是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的，而且不管企業(yè)盈不盈利，賺不賺錢，都是要征收的。如果光景好，企業(yè)可能無所謂，但當(dāng)原材料都漲價(jià)了，利潤薄的時(shí)候，企業(yè)就吃不消了，于是就轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上”。

更多的情況則是財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，我們常說中央政府把財(cái)政收入大頭拿走了，并不嚴(yán)謹(jǐn)，主要是說稅收，不是整個(gè)政府的財(cái)政收入，比如2012年中央政府占比是49%。而每年中央財(cái)政支出中，給地方的比例超過一半多，途徑包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。地方政府要提供的大量公共服務(wù)，需要“跑部錢進(jìn)”才能提供，這種模式已經(jīng)弊端重重，已經(jīng)在中央政府的改革日程表上。

因此，我們不能籠統(tǒng)地呼吁要增加地方政府辦事的財(cái)力，因?yàn)樨?cái)政收入的大頭已經(jīng)是地方政府在花。在減稅的背景下，這樣呼吁更是搞錯(cuò)了方向。減稅了，中央政府既要壓縮自己的開支，肯定也要壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保證一般轉(zhuǎn)移支付，維持落后地區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，否則會(huì)影響大局。

那么，地方政府那些需要從中央要錢的公共服務(wù)怎么辦？財(cái)政部長樓繼偉曾經(jīng)提出一個(gè)觀點(diǎn)，像常規(guī)的大國那樣，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。有人認(rèn)為這是“集權(quán)”。這看起來也沒有抓到要害問題。錢本來就在我手里，給你花叫分權(quán)，現(xiàn)在我自己花，事情我來辦，這就叫集權(quán)？這個(gè)邏輯是不成立的。

問題的關(guān)鍵還是職能和稅種的對應(yīng)怎么科學(xué)設(shè)計(jì)。就像專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付如果大量減少，中央自己去“辦事”，肯定可以減少現(xiàn)在“跑部錢進(jìn)”的弊端，減少效率損失等，在稅收增速下降的背景下，也算是“盤活財(cái)政存量”的一招。只要沒有地方政府要配套等投入要求，也算減輕了地方政府的負(fù)擔(dān)。

但具體到這些事務(wù)，究竟適不適合中央政府來辦？你的稅收支撐是什么？是靠社會(huì)各界已經(jīng)急切呼吁要減負(fù)的間接稅，還是新的稅種？如果是各級地方政府來辦更合理，如果現(xiàn)在的財(cái)政投入模式已經(jīng)必須要改變，那么地方政府對應(yīng)的稅種是什么？這些問題也許才是真正需要回答的。