《孫子兵法》云：“凡用兵之法， & &日費(fèi)千金，然后十萬之師舉矣?！睉?zhàn)爭打的就是錢，歷時(shí)三年的鴉片戰(zhàn)爭打的不僅是錢，更有背后的財(cái)政制度和財(cái)政體制。

中英戰(zhàn)費(fèi)知多少

三年的鴉片戰(zhàn)爭總共花了多少錢，據(jù)茅海建先生考證，清政府總共花費(fèi)白銀2871余萬兩，《英國國會(huì)文件》記載的英軍花費(fèi)，折算成白銀，共1263萬兩。堅(jiān)船利炮勞師遠(yuǎn)征的英國，花費(fèi)竟然比居于本土作戰(zhàn)的清軍少一半不止。這不能不引人好奇，這兩國都是怎么花錢的，為什么差別這么大。

這一時(shí)期，中國GDP世界第一，占全世界的33%，是英國的6倍。擁有90萬常備軍，世界第一。清代馬上得天下，前期戰(zhàn)爭一直不斷，有一整套軍事財(cái)政體制和制度。常額的軍費(fèi)支出已經(jīng)是財(cái)政支出的70%左右，在財(cái)政制度上也有一套補(bǔ)充辦法。在中央高度集權(quán)的體制之下，龐大的常備軍，巨額的軍費(fèi)支出，都?xì)w于皇帝一人。在鴉片戰(zhàn)爭中，我們看到了龐大帝國巨大的動(dòng)員調(diào)度能力，也看到所有的調(diào)度命令都來自于紫禁城。信息的遲緩，個(gè)人意志的搖擺，嚴(yán)重影響著戰(zhàn)爭的進(jìn)程。而且財(cái)政的用度，既缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，又缺乏有效監(jiān)督。

1688年的“光榮革命”在英國建立了一種人類歷史上還不曾有過的國會(huì)財(cái)政體制，國會(huì)對國家收支取得了絕對的控制權(quán)，每一次戰(zhàn)爭都要通過國會(huì)撥款。此后的100多年，英國的戰(zhàn)爭從來沒有停息，打仗的范圍越來越大，龐大的戰(zhàn)爭軍費(fèi)帶來了一次又一次的財(cái)政危機(jī)。雖然英國此時(shí)已經(jīng)成了世界第一強(qiáng)國，世界各地的財(cái)富源源不斷地輸來此間，但國會(huì)緊緊控制著收稅權(quán)，讓國王也無可奈何。隨著國會(huì)對支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，到威廉三世時(shí)，國王的年金只剩下100鎊左右。為了更好平衡收支，在鴉片戰(zhàn)爭的100年前，英國建立了現(xiàn)代預(yù)算制度。為了更好的花好錢，避免浪費(fèi)，在鴉片戰(zhàn)爭的10年前，英國國會(huì)建立起來?？顚Ｓ玫膶徍酥贫龋撧k法首先施行于海軍部。海軍實(shí)在太能花錢了，按照英國當(dāng)時(shí)的記錄，海軍的軍費(fèi)支出是陸軍的三倍多。

1839年6月，林則徐虎門硝煙，嚴(yán)厲禁煙。8月消息傳到了英國，英國國會(huì)開始了長達(dá)數(shù)月的辯論。國會(huì)最關(guān)心的是錢從哪里來。財(cái)政部長弗朗西斯·巴爾寧向國會(huì)匯報(bào)，國庫已經(jīng)入不敷出，在過去的三年，每年赤字多達(dá)100萬英鎊。英國政府還答應(yīng)補(bǔ)償受損失的鴉片商人250萬英鎊，國會(huì)從一開始就拒絕支付這筆賠償費(fèi)。89歲的陸軍大臣，著名歷史學(xué)家托馬斯·麥考雷提出解決辦法，讓中國支付這場戰(zhàn)爭的費(fèi)用，這些錢將在打敗中國后獲得。外交大臣巴麥尊也向國會(huì)保證，不會(huì)用英國納稅人的錢賠償鴉片商人的損失，戰(zhàn)費(fèi)將從中國獲得賠償。媒體也在鼓吹：“想想看，太陽和月亮的兒子（中國皇帝）將成為我們政府的資助人，每年給我們50萬，而只要一位英國大臣處理他的事情就可以了?！薄叭绻f印度是英國的金礦，中國將成為英國的白金礦床。”1840年4月7日，英國國會(huì)下院以271對262票的微弱多數(shù)通過了政府對華戰(zhàn)爭政策?！皷|方遠(yuǎn)征軍”正式受令出發(fā)，國會(huì)和政府給予了明確的指令和目的。鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)。

戰(zhàn)爭，成了發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)

英軍來了，請款的奏折也從四面八方奔向北京。調(diào)動(dòng)兵馬和動(dòng)撥各地國庫銀兩的圣諭又從北京奔向各地。

“ & &跟役余丁、軍裝行李 & &以及護(hù)解軍火、硝磺、餉鞘等項(xiàng)，絡(luò)繹不絕”各地的回報(bào)也迅速回到北京。這是一場全國大調(diào)兵。以前清朝防衛(wèi)重點(diǎn)在西北西南東北，這次大量調(diào)遣云貴川、陜甘、吉林和黑龍江“勁旅”參戰(zhàn)。最遠(yuǎn)的是從松藩鎮(zhèn)調(diào)來的兩千藏兵赴浙東參戰(zhàn)。前期的準(zhǔn)備、沿途的供給、駐防的安置和供給，都是一筆十分龐大的數(shù)字。僅吉林、黑龍江的3000士兵的調(diào)兵費(fèi)用就近30萬兩。三年間，前后共調(diào)動(dòng)兵力25.8萬人。

“工欲善其事，必先利其器”調(diào)兵的同時(shí)，各地也開始大規(guī)模鑄造火炮。廣東鑄造大小炮1千多門，福建鑄造300多門，浙江1100多門，江蘇鑄造百余門，山東鑄造73門、奉天鑄造195門、江西鑄造85門，直隸不知鑄了多少門，但據(jù)奏報(bào)也花了13萬兩以上的白銀。除了火炮，還有抬槍、鳥槍、火藥、鉛彈不計(jì)其數(shù)。從廣東虎門，一直到天津大沽口，龐大的海岸線都開始大修工事，建造炮臺(tái)。光虎門炮臺(tái)就費(fèi)銀40萬兩。這簡直是一次國防再造。

大清朝對于這場戰(zhàn)事，真可以說是已經(jīng)竭盡全力。整個(gè)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政機(jī)制也全力運(yùn)轉(zhuǎn)起來了，但一些前線官員卻把這場戰(zhàn)事當(dāng)成了一次發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)。

據(jù)后來查實(shí)的，寧海知縣以修理城墻、支應(yīng)兵差之名，貪贓34587兩白銀。浙江開銷10萬兩，據(jù)稱訓(xùn)練了南勇9000多人，但打仗時(shí)，卻不知這支部隊(duì)去了哪里。還有定海稱雇有水勇2萬余人，花費(fèi)40余萬兩，但卻不知所蹤，朝廷追查時(shí)說是都在戰(zhàn)時(shí)逃散了。龍溪縣名單上有1200名士兵卻見不到一個(gè)人，地方官承認(rèn)是閩浙總督被革職還鄉(xiāng)，路過此地，地方接待花費(fèi)了1萬兩白銀，無處報(bào)賬，只好造空餉彌補(bǔ)。錢花了，找不到兵了，原來三公經(jīng)費(fèi)也被揩油。

1841年10月，道光帝命揚(yáng)威將軍奕經(jīng)馳援浙江戰(zhàn)事，可奕經(jīng)帶著大批隨員，這批隨員不是他的親朋故舊，便是王公大臣推薦的闊老闊少，從北京到浙江途中，一路上游山玩水，勒索地方供應(yīng)，到蘇州后更是屯兵不前，整天花天酒地。軍中文秘貝青喬記載：“將軍之外，復(fù)有參贊；參贊之外，復(fù)有欽差；欽差之外，復(fù)有小欽差郡縣供應(yīng)愈煩。”把一場馳援戰(zhàn)打成了公款旅游、公款吃喝了。

而打造的各式火炮，質(zhì)量低劣。當(dāng)時(shí)前線奏報(bào)：“大炮以鐵沙攙泥料，外包鐵皮”，“適用之炮無多?！?從這些經(jīng)費(fèi)的使用看，前景似乎已經(jīng)不妙。

沒錢了，仗打不下去了

《孫子兵法》云：“善用兵者，役不再籍，糧不三載?！?三年的戰(zhàn)爭拖垮了大清國的財(cái)政，不斷的撥款使以戶部銀庫和各地司道庫構(gòu)成的國家儲(chǔ)備系統(tǒng)幾近崩潰。而各地本應(yīng)正常上解的稅款，也多以戰(zhàn)爭的名義截留地方了。國家正常的財(cái)政安排全部被打亂了，不得不靠賣官鬻爵等捐輸來維持開支。到了1842年，不僅軍事無力對抗，財(cái)政也無法持續(xù)了。1842年3月，浙江巡撫上書，說英人炮火“猛烈異常，無可抵御”，而沿海各省“一月之防，為數(shù)甚巨，防無已時(shí)，即費(fèi)難數(shù)計(jì)，糜費(fèi)勞師，伊于胡底？”

道光帝無可奈何，只好派出宗室耆英和英人議和。而英軍除了國會(huì)正常撥款，還得到了東印度公司近30萬英鎊的支持，并不急于議和，為了爭取更大好處，繼續(xù)攻打南京。清政府終于在英軍攻占南京后與之簽訂《南京條約》。條約規(guī)定賠償英國軍費(fèi)1200萬元，賠償鴉片商人600萬元。英國政府向國會(huì)承諾的兩筆款項(xiàng)全部取得。

而清朝不僅無以填補(bǔ)戰(zhàn)爭帶來的巨額虧空，緊接著來的巨額賠款又成了巨大包袱，大清政府不僅僅是財(cái)政困難了。戰(zhàn)后，道光帝命刑部尚書惟勤親自去戶部銀庫查清家底，結(jié)果發(fā)現(xiàn)賬面應(yīng)存白銀1千2百多萬兩，而實(shí)際還不到300萬兩，9千多萬兩不知道去了哪里，道光帝閱報(bào)后，“愧恨忿急”，一時(shí)間不知所措。

戰(zhàn)后的財(cái)政思考

清朝鴉片戰(zhàn)爭之?dāng)?，不僅僅是軍事的失敗，更是社會(huì)制度腐敗和財(cái)政體制落后的失敗。沒有監(jiān)控的軍費(fèi)開支，成了各級(jí)大小官吏的提款機(jī)。對于軍中之弊，道光帝的父親嘉慶帝就曾言“向來積弊”，“朕所素知”，但體制一旦建立，改弦易轍實(shí)在不易。

戰(zhàn)中和戰(zhàn)后，清廷也做了一些追究。擅自割讓香港琦善被流放，抄家所得銀1000余萬元，珍珠奇寶無數(shù)，田地34頃，房產(chǎn)340間，店鋪87處。真是讓人瞠目結(jié)舌，不僅超過當(dāng)時(shí)任何一個(gè)英國貴族，甚至超過英女王本人。對于腐敗也追究了一些，最后法不責(zé)眾，只是讓各項(xiàng)費(fèi)用的承辦人員捐獻(xiàn)出所辦款項(xiàng)的十分之一了事。琦善也被赦免，任命為四川總督。

更多仁人志士，開始思考財(cái)政體制。黃遵憲說：“余考泰西理財(cái)之法，預(yù)計(jì)一歲之入，某物課稅若干，某事課稅若干，一一普告于眾，名曰預(yù)算。及其支用已畢，又計(jì)一歲之出，某項(xiàng)費(fèi)若干，某款費(fèi)若干，亦一一普告于眾，名曰決算。其征斂有制，其出納有程，其支銷各有實(shí)數(shù)，于預(yù)計(jì)之?dāng)?shù)無所增，于實(shí)用之?dāng)?shù)不

能濫，取之于民，用之于民，既公且明，上下孚信。”孫怡讓也在其所著《周禮政要》中比較中西財(cái)政制度，提出預(yù)算制度必是“豫計(jì)明年一歲用出之?dāng)?shù)”，“普告于眾”，“其出納有常程。其支銷有實(shí)數(shù)。貪吏猾胥無所行其隱匿侵蝕而官成國計(jì)”。在鴉片戰(zhàn)爭失敗52年后，清廷終于下詔要建立西式預(yù)算制度，實(shí)行預(yù)算公開之制。在鴉片戰(zhàn)爭失敗58年后，終于編出來了第一部西式預(yù)算，出版刊行，公布于世。

（作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）