世界上也許從來沒有不缺錢的政府，不論經(jīng)濟(jì)社會如何發(fā)展，財政收入如何增長，支出缺口似乎總是如影隨形，一方面地方財源建設(shè)的呼聲總是不斷，另一方面是轉(zhuǎn)移支付需求不足的呼聲持續(xù)高漲。為了彌補(bǔ)支出缺口，不論是作為“財務(wù)主管”的財政部門還是各級政府都在想盡辦法增加資金來源，即是經(jīng)濟(jì)意義上的負(fù)債。

財政部部長樓繼偉在中國高層發(fā)展論壇上就公開表示，財政部正在部署有關(guān)地方債的調(diào)研，先以審計署統(tǒng)計的約11萬億元債務(wù)為基礎(chǔ)，區(qū)分出顯性、隱性、直接以及或有債務(wù)并分析風(fēng)險，分門別類采取政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢。這似乎意味著國家可能要對各方憂慮已久的地方債務(wù)“出手”了。

危機(jī)初現(xiàn)

中國的地方債務(wù)究竟有多少？這可能是許多人都想問的一個問題。我國的地方債務(wù)規(guī)模，基本受官方的封鎖，最近一次的數(shù)據(jù)規(guī)模最大的就是2010年審計署公布的地方政府性債務(wù)的審計報告，而在此之后我們國家再也沒有公布地方債的具體數(shù)據(jù)。

未知的負(fù)債會給我們經(jīng)濟(jì)帶來未知的隱患，對人們的預(yù)期也會帶來陰影?；葑u(yù)評級4月9日宣布將中國的信用評級從“AA-”下調(diào)1個級別至“A+”；一周后的4月16日，另一家評級機(jī)構(gòu)穆迪將中國的國債評級展望從此前的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。兩家公司都在評級報告中強(qiáng)調(diào)了中國地方政府債務(wù)的風(fēng)險。正是由于我國的地方政府債務(wù)長期游離于預(yù)算之外，成為“黑賬”。據(jù)了解，不少地方政府對此也諱莫如深，甚至閉口不談，不少地方財政部門提供給本級人大的也不過是中央轉(zhuǎn)貸地方的債務(wù)的還本付息而已，關(guān)于投融資平臺的債務(wù)一概沒有。

中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院溫來成教授和他的團(tuán)隊近年來做了大量關(guān)于地方債務(wù)的研究工作，他認(rèn)為，目前公布的10.7萬億政府債務(wù)的數(shù)字偏于保守，且基本僅包括了省市級。據(jù)他本人在一線的調(diào)查推算，這個數(shù)字在14萬億左右。他同時認(rèn)為地方政府的負(fù)債從目前來看還是銀行融資和城投債。

對于融資平臺的界定，財政部副部長李勇曾在一篇文章中表示，地方政府投融資平臺是由地方政府出資設(shè)立，并授權(quán)向市場融資，從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和管理活動，并且他認(rèn)為投融資平臺借助的是政府的信譽(yù)，償還之時以公共資金來償還。而事實(shí)上，許多投融資平臺是地方政府根據(jù)公司法打造“拼湊”而成的不完全公司，公司治理的結(jié)構(gòu)與正常的公司也有所不同，拿其中一點(diǎn)來說不少投融資平臺的“老板”的身份都是地方主管副市長或者是財政局長，這顯然不符合規(guī)定。

債務(wù)摸底

記者對某市（該市為地級市）人民銀行的相關(guān)人士采訪時了解到，他們支行在前不久，為了解當(dāng)?shù)卣度谫Y平臺債務(wù)情況，采用重點(diǎn)調(diào)查的方式，對市級政府7、8家投融資平臺的債務(wù)情況進(jìn)行過專門的調(diào)查。他表示，雖然近幾年銀行貸款占比有所下降，但還是以銀行貸款為主，占債務(wù)總額70%左右。銀行貸款還是以項(xiàng)目貸款為主，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和土地收儲，并以地市級平臺貸款為主，不良貸款比例少，貸款質(zhì)量比較好。不過由于貸款以土地抵押為主，還款來源于土地出讓金。在近年土地出讓金下降的情況下，還是影響到了公司還款，平臺公司因自身現(xiàn)金流不足償債壓力增加。而還款來源受土地市場的影響又很大，銀行貸款等融資渠道受阻，一定程度制約了平臺企業(yè)后續(xù)的資金需求。對此，政府應(yīng)該重點(diǎn)把精力集中到增強(qiáng)債務(wù)償還能力上來。銀行應(yīng)強(qiáng)化平臺貸款管理，確保還款來源穩(wěn)定有效。

該人士回憶說，當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺的迅速發(fā)展是在2008年，在政府 4 萬億投資應(yīng)對國際金融危機(jī)的背景之下。按照去年年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，共有40多家投融資企業(yè)，其中地市級有4成，縣級大約占6成。類型也比較多，有開發(fā)區(qū)融資平臺，國有資產(chǎn)管理公司，土地儲備類平臺等等。他說，除了銀行債務(wù)，平臺公司還會通過證券公司發(fā)行公司債。這些債券募集資金成本低、期限長，只需要每年付息，到期還本，適合軌道交通等城市基礎(chǔ)項(xiàng)目融資（該城市有在建地鐵項(xiàng)目）。當(dāng)然，不論是銀行貸款和發(fā)行公司債，還是短期融資債券，都需要資產(chǎn)規(guī)模支持，而地方政府為了達(dá)到這一目的進(jìn)行了合并重組，多元化投資等等，其中就有一些不合理的成分，比如一些投資并不是公共服務(wù)領(lǐng)域，完全是可以由市場來完成的。

縣級政府負(fù)債方面，目前從審計角度來看，資產(chǎn)利潤率較低，一旦項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些隱性債務(wù)就必然顯性化，給縣級財政造成巨大壓力。據(jù)記者了解，某縣就是由于債臺高筑，償債無方，以致眾人均不愿擔(dān)任財政局局長這個昔日的“肥差”。而且，不少項(xiàng)目的長官意志明顯，就有某地“長官”要求轄區(qū)內(nèi)都要建設(shè)一條50年不落后的樣板街。這就導(dǎo)致對投資項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格科學(xué)的論證，容易造成資金使用上的浪費(fèi)，以及投融資平臺的效益低下。某區(qū)財政人士向記者表示，其實(shí)不少政府現(xiàn)在對投融資平臺債務(wù)擔(dān)保有名無實(shí)。在區(qū)政府融資過程中，政府會想方設(shè)法作出“擔(dān)保和承諾”，可是要知道多數(shù)縣區(qū)級政府自身的財政風(fēng)險已經(jīng)非常大，再加上一些平臺公司的項(xiàng)目過多，縣區(qū)政府的擔(dān)保和承諾被重復(fù)運(yùn)用，實(shí)際上已是有名無實(shí)，一旦平臺還債發(fā)生困難，區(qū)政府也同樣沒有能力為融資平臺還債。

債務(wù)成因

目前我國債務(wù)多頭管理格局有目共睹，據(jù)了解有國資委、政府各部門，財政部門往往并不是主導(dǎo)部門。該人士表示：“現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都比較大，縣區(qū)這些地方的融資平臺往往是要從多家銀行貸款的，然后將借來的資金放在一個‘袋子里，根據(jù)不同項(xiàng)目進(jìn)度的情況隨時使用?！彼渤姓J(rèn)這種方法確實(shí)方便了“自己”使用，但老實(shí)說對貸款銀行卻是很不利的。銀行方面無法對資金使用進(jìn)行有效的監(jiān)控，更無從防范資金被挪用的風(fēng)險。

有研究人士認(rèn)為，如果算上鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，那么我國債務(wù)總量遠(yuǎn)不止10.7萬億。在調(diào)查過程中，他們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均債務(wù)大概在200萬到300萬左右（記者了解到，有些西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)竟也負(fù)債達(dá)千萬以上），而我們大概有4000多個鄉(xiāng)。西南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，該地主要以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)底子很薄，很多時候只有持續(xù)借債才能維持政府機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。他說：“其實(shí)你看很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債不多，有的一、二百萬，其實(shí)背后的問題就是，這樣的規(guī)模也早已超出了它能承受的極限，更超出了它的償還能力。拿我們自己來說，我們這（縣），人口大概100萬左右，有40幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這幾年好像沒有做過統(tǒng)計，好幾年前做過一次統(tǒng)計，縣政府認(rèn)定的地方債務(wù)就快到8000萬了。而且一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)還在擴(kuò)大，很多地方已經(jīng)沒有很有效的還債來源，形成了惡性循環(huán)?！?/p>

另外，他認(rèn)為還有一個原因是近年來國家對農(nóng)村的投入不斷增大，對鎮(zhèn)政府投資于農(nóng)村建設(shè)的硬性指標(biāo)也越來越多，每年的支出基數(shù)也越來越大。除了道路、水利等等這些之外，村村通公路、通自來水、新農(nóng)合這類型的都是有嚴(yán)格要求的，都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府給予相應(yīng)的配套。當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏绞翘岣吡耍l(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)也上去了。還有的領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績不顧“家底”，形象工程、面子工程不斷。他表示，現(xiàn)在的干部任用體系也存在一定問題，主要領(lǐng)導(dǎo)往往任期不長，有的干部屁股沒坐熱就已“高升”。坐的時間長了“沒動靜”，一方面會被認(rèn)為“沒能力”，二是如果本人干的好卻沒得到提拔，也沒有積極性。這就導(dǎo)致不少領(lǐng)導(dǎo)干部就關(guān)心自己任期內(nèi)的政績，多短期行為。對前任積累的債務(wù)化解缺乏動力，主要領(lǐng)導(dǎo)的“冷落”，大概也是債務(wù)長期不化的主要原因之一。