李 帥， 白中科，， 張繼棟

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100035）

山西省礦產(chǎn)資源豐富，境內(nèi)90%以上的地市賦有礦產(chǎn)資源，煤炭經(jīng)濟早已成為山西省的龍頭產(chǎn)業(yè)。礦產(chǎn)開采帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時，礦地矛盾也與日俱增。如何調節(jié)采礦用地機制、盤活用地空間成為資源型經(jīng)濟轉型發(fā)展面臨的首要問題。

近年來，國內(nèi)學者許多對礦業(yè)用地管理存在的諸多問題做了相關研究，提出了改革供地方式、建立專門復墾管理機構和專項基金、多方承擔復墾工程任務和加強執(zhí)法力度等建議[1-3]，但仍缺乏理論研究和礦業(yè)用地的經(jīng)濟機制分析。本文通過介紹山西露天采礦用地改革的內(nèi)容，從經(jīng)濟學角度分析用地改革的必要性，結合實證探索完善改革的措施，為實現(xiàn)在市場經(jīng)濟形勢下的土地資源優(yōu)化配置提供有價值的參考依據(jù)。

1 山西省采礦用地的瓶頸與改革背景分析

1.1 采礦用地存在的問題

采礦活動涉及兩種基本權利，一是地下權即采礦權，二是地上權即耕作權[4]。在中國，兩權的取得分別由礦產(chǎn)資源法與土地管理法規(guī)定，二者涉及的主、客體均不相同。1988年以來，山西省主要以出讓等有償方式取得采礦用地使用權。若礦產(chǎn)資源賦存于集體土地下，必須采取國家征收再出讓給采礦權人的方式。國家取得土地所有權，即農(nóng)村集體永遠失去土地所有權[5]。山西省礦產(chǎn)資源種類繁多，不同的礦產(chǎn)資源及開采方式導致用地規(guī)模不盡相同。例如露天開采占地面積大且速度快、采礦作業(yè)面廣，周期一般4—6年至20—30年，意味著開采所需的用地年限遠低于國家出讓的土地年限[6]。采礦活動結束后，采礦用地承載和服務礦業(yè)的功能隨之用盡，由于缺乏土地退出機制，企業(yè)對土地復墾的積極性不高，復墾后的土地大多成為企業(yè)的閑置土地。礦方有地不愿也不需耕種，而農(nóng)民無地耕種的狀況，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工礦生產(chǎn)雙方都無以維持，造成土地浪費的事實。同時，地方要依靠礦產(chǎn)資源開采發(fā)展經(jīng)濟，而采礦占地面積大、用地情況復雜，長期以來一直是政府用地管理的難點。隨著生產(chǎn)的發(fā)展，用地的增加，在人均耕地面積較少的地區(qū)，采礦用地的征收變得愈發(fā)困難?！笆濉逼陂g，山西省用地需求將超過10萬hm2，國家下達山西省的新增建設用地計劃指標遠遠不夠，用地缺口在一半以上，土地供求矛盾形勢嚴峻[7]。而現(xiàn)階段法律規(guī)定的采礦用地取得方式主要仍為土地使用權出讓，程序復雜并涉及農(nóng)用地轉用指標，農(nóng)民的安置問題困難重重，進一步增加了社會不穩(wěn)定因素。

1.2 采礦用地改革的背景

國家發(fā)改委于2010年12月正式批復設立“山西省國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)”，轉型跨越發(fā)展已成為山西省經(jīng)濟發(fā)展的主線。面對“十二五”期間山西省土地供求矛盾的加劇，采礦用地改革將是破解用地難題的突破口。只要采礦用地不占或少占土地利用計劃指標，就為轉型跨越項目落地騰出了空間。2010年11月，國土資源部與山西省簽訂了《創(chuàng)新礦業(yè)用地管理機制合作協(xié)議》（以下簡稱《部省協(xié)議》），在全省開展試點，改革露天采礦用地方式。2011年10月，山西省人民政府辦公廳出臺《關于露天采礦用地改革試點工作的實施意見》，旨在探索露天采礦用地管理的新路子。目前，中煤平朔煤業(yè)有限責任公司作為此次改革試點之一，已獲得國土資源部批準備案，為進一步推進采礦用地方式改革提供了參考。

2 露天采礦用地方式改革的內(nèi)容與特征分析

2.1 采礦用地方式改革內(nèi)容

2.1.1 供地方式 為減少不必要土地的占用時間，山西將改變供地方式作為露天采礦用地方式改革的首要內(nèi)容。體現(xiàn)在：（1）改變“政府征地—供地—企業(yè)永久占有”的供地模式，建立“臨時用地—采礦—復墾—還地”新模式，以臨時用地方式使用農(nóng)民集體土地，不再實施土地征收。（2）將“采礦用地作為永久建設用地，服從新增建設用地指標控制”改為“采礦用地作為臨時用地，不受新增建設用地指標控制”。

2.1.2 審批制度 采礦用地的申報審批，由采礦企業(yè)依據(jù)礦區(qū)規(guī)劃和分期實施規(guī)劃制定年度采礦用地計劃，經(jīng)縣級國土資源局審查后逐級上報省國土資源廳批準。依據(jù)批復，企業(yè)向縣人民政府提交材料，提出臨時用地申請，逐級上報山西省國土資源廳批準并報國土資源部備案實施。

2.1.3 補償方式 試點采礦臨時用地的補償，確定在縣人民政府的統(tǒng)一組織協(xié)調下，由采礦企業(yè)與相關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或土地承包經(jīng)營權人按照平等協(xié)商的原則簽訂補償協(xié)議。補償期限以臨時用地期限為準，自企業(yè)占地施工起算，至復墾驗收后還地完成為止。補償標準依據(jù)為《山西省人民政府關于實施全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》。在露天采礦用地改革試點過程中，若全區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準調整，按調整后的標準進行補償。

2.1.4 退出機制 由采礦企業(yè)根據(jù)礦區(qū)規(guī)劃和分期實施規(guī)劃制定年度采礦用地計劃和復墾規(guī)劃，合理確定用地期限。采礦結束后，按照占用土地類型和規(guī)劃指標要求進行土地復墾，采用“表土剝離排棄—造地—復墾”一體化技術，實現(xiàn)“邊開采、邊復墾”，采礦生產(chǎn)與土地復墾同時規(guī)劃、同步實施。按照“復墾—驗收—還地”的步驟，在縣政府和各級國土資源行政主管部門的監(jiān)督下，實現(xiàn)還地于民。

圖1 企業(yè)資源優(yōu)化配置圖Fig.1 Optimal allocation of enterprise resource

2.2 采礦用地方式改革的必要性

礦產(chǎn)資源開采的正外部效應是能促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展、提高就業(yè)率、推動城市化進程，但也產(chǎn)生一定的負外部效應[8]，即由于礦產(chǎn)資源的開采造成的地表土壤和植被破壞、環(huán)境污染等。正外部效應促使企業(yè)對礦產(chǎn)資源進行開發(fā)，而負外部效應則影響了土地資源的優(yōu)化配置。與此同時，由于現(xiàn)行采礦用地退出機制的缺失，不必要的土地占用時間越長，相應的企業(yè)用地成本就越高，從而降低了企業(yè)收益。圖 1為企業(yè)資源優(yōu)化配置圖。

圖1中縱軸P表示價格；橫軸Q表示用地面積；MC表示邊際成本；MR表示邊際收益。當企業(yè)的邊際成本等于邊際收益時，資源配置達到帕累托最優(yōu)，此時獲得最大化利潤，用地面積為Q0。當用地面積為Q1時，采礦企業(yè)的邊際收益大于邊際成本，增加單位土地面積可以使企業(yè)獲得更多的利潤；當用地面積為Q2時，采礦企業(yè)的邊際成本大于邊際收益，企業(yè)利潤降低。這都驅使用地面積趨向Q0從而獲得最大經(jīng)濟利潤。由此可見，采礦用地取得難并耗費大量征地費用，礦產(chǎn)開采的外部不經(jīng)濟加之缺乏用地退出機制，造成破壞土地面積過大。反過來說，如果進行行之有效的采礦用地改革，改進供地與土地退出方式，促進土地資源的優(yōu)化配置，那么實現(xiàn)“以最少的土地資源獲得最大的經(jīng)濟和社會收益”[9]將成為可能。

2.3 露天采礦用地方式改革的特征分析

2.3.1 土地所有權保持不變 采礦臨時用地改變現(xiàn)行必須申請使用國有建設用地的做法，保持集體土地所有權性質不變，保持農(nóng)民承包經(jīng)營關系不變。企業(yè)不再繳納土地出讓金，采礦完畢后對土地進行復墾并歸還農(nóng)民。該方式有利于礦方降低采礦成本，企業(yè)獲得更多利潤的同時優(yōu)化土地資源配置。另一方面，企業(yè)與村集體進行協(xié)商，將給予農(nóng)民較平等的公眾參與機會，保障其權益。

2.3.2 審批程序化繁為簡 《土地管理法》第44條規(guī)定，“建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)?！蓖ㄟ^實施“分期用地、不變性質、復墾還地、若占必補”的做法，企業(yè)將采礦期內(nèi)臨時使用的農(nóng)用地作為非農(nóng)業(yè)使用，一旦采礦完成，即由企業(yè)進行復墾，歸還農(nóng)民耕種，恢復其原有性質，不改變農(nóng)用地用途，將不再辦理農(nóng)用地轉用審批。簡化程序，縮短審批時間，有利于加快土地流轉進程，促進可持續(xù)利用。

2.3.3 補償方式的直接性 臨時用地的補償費用將根據(jù)已簽訂的補償協(xié)議，由企業(yè)撥付給相關農(nóng)村集體或土地承包經(jīng)營權人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不參與用地補償分配，最大限度避免地方政府截留或挪用補償金，使之切實落到農(nóng)民手中，有助于形成企業(yè)與農(nóng)民之間的良性關系，推動改革順利進行。

2.3.4 退出機制的明確性 當前，中國的礦業(yè)用地退出狀況不甚樂觀，存在退出數(shù)量少、節(jié)奏慢、質量低等現(xiàn)象[10]。礦業(yè)用地粗放利用的主要原因就在于，現(xiàn)行礦業(yè)用地制度不適應礦業(yè)權主體的多元化。而露天采礦用地方式改革正是在改變供地方式的基礎上，建立一套土地退出機制，在相應的激勵措施和嚴格的監(jiān)管下，實現(xiàn)臨時用地的按計劃退出，農(nóng)民接收復墾后的土地。由此真正縮短土地利用周期，促使資源配置趨于帕累托最優(yōu)。山西省露天采礦用地改革具體流程如圖2所示。

圖2 山西省露天采礦用地改革流程圖Fig.2 Roadmap of land use patterns reform for opencast mining in Shanxi Province

3 實證分析

《部省協(xié)議》簽署后，山西省開始積極開展試點改革，在全省范圍內(nèi)選取符合條件的礦山納入試點區(qū)域，探索采礦用地與新農(nóng)村、城鎮(zhèn)化建設相結合的新路子。以下以山西省忻州市某煤業(yè)有限公司為例進行實證分析。試點企業(yè)基本情況、試點范圍及試點土地使用期限如下：

山西省忻州市某煤業(yè)有限公司，是由6處煤礦整合而成的露天煤礦，整合后，礦山生產(chǎn)規(guī)模120×104t /a，生產(chǎn)服務年限18年。目前，該礦區(qū)已取得采礦許可證，礦區(qū)內(nèi)煤層埋藏淺，可采煤層平均總厚18.5 m，賦存穩(wěn)定，平均剝采比10.05 m3/t，適合露天開采。根據(jù)《部省協(xié)議》以及露天煤礦采掘場地表境界線劃定的范圍，確定該公司擬申請試點范圍總面積為391.55 hm2，為未來服務年限18年內(nèi)采掘場的用地面積。擬申請試點范圍內(nèi)的土地產(chǎn)權明晰，界址清楚，全部為集體所有。經(jīng)核實，在申請試點范圍內(nèi)確無基本農(nóng)田。試點范圍內(nèi)各地類面積及權屬情況見表1。每個規(guī)劃期內(nèi)采礦用地—還地計劃為：臨時用地2年，復墾3年，經(jīng)上級國土資源管理部門驗收合格后，將復墾土地還地于農(nóng)民。用地加復墾時間5年內(nèi)還地。在此期間，土地所有權不發(fā)生改變。

表1 試點范圍土地利用現(xiàn)狀表 單位：hm2Tab.1 Land use situation of pilot areas unit： hm2

4 露天采礦用地改革不足的討論

4.1 試點范圍的局限性

根據(jù)山西省人民政府辦公廳出臺的《關于露天采礦用地改革試點工作的實施意見》，可以納入試點申報范圍的條件是：（1）已領取采礦許可證且批準為露天開采方式；（2）礦體埋藏較淺，易于復墾為耕地或者恢復土地原農(nóng)業(yè)用途的采掘場用地；（3）采礦作業(yè)占地周期短，同一采掘場用地在5年內(nèi)能復墾為耕地或恢復土地原用途。這里明確將符合申請臨時用地的條件限定在露天礦采掘場用地，并未對露天礦開采初期必需占地的外排土場用地進行設定。而在實際中，外排土場用地也具有占地速度快、占地面積大和可復墾性等特點，如沿用出讓方式取得該類用地使用權，則不能達到資源優(yōu)化配置的目的。

4.2 復墾—還地周期的籠統(tǒng)性

借鑒廣西平果鋁礦山改革實踐，山西露天采礦用地方式改革將試點企業(yè)“臨時用地—復墾—還地”周期確定在5年內(nèi)完成。而實際上，平果鋁土礦獨具三大特點：一是礦、土共生，礦石只占鋁土的1/3；二是礦藏分布廣，僅平果縣境內(nèi)的5個礦區(qū)面積就達1750 km2；三是露天堆積，礦層薄，平均厚度為4.48 m，遠薄于國內(nèi)其他鋁土礦層[11]。正是這些決定了該試點實現(xiàn)5年內(nèi)還地的可行性。與其相比，山西不局限于單一礦區(qū)、單一礦種，而是全省范圍內(nèi)選取改革試點，涉及采礦企業(yè)數(shù)量多，地域廣，面臨的實際情況更加復雜，以5年為還地期限對于每個試點企業(yè)是否均切實可行仍有待考量。

4.3 補償方式的單一性

試點范圍的臨時用地補償主要是以貨幣安置的方式。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平不斷的提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民已不再滿足于單一的貨幣補償，即易造成雙方難以就用地補償達成一致意見的尷尬局面。

5 完善山西礦業(yè)用地方式改革的措施探討

5.1 將露天礦外排土場納入試點范圍

根據(jù)不同礦業(yè)用地的特點，將征收、臨時使用和等面積土地置換[12]等多種形式的供地方式有機結合，縮小礦業(yè)用地征地范圍。對于符合臨時用地條件的外排土場，應同采掘場一并納入試點范圍，有利于礦區(qū)復墾資金的直接投入，保證“邊破壞邊復墾”，加速礦區(qū)復墾進程。對于積極進行采礦用地改革試點工作的企業(yè)，如能在計劃時間內(nèi)提前復墾還地，而另有新增建設用地需求的，可考慮優(yōu)先給予其礦業(yè)用地復墾利用周轉指標，實現(xiàn)工礦廢棄建設用地的土地置換，優(yōu)化建設用地布局，進而實現(xiàn)對新土地不再實行征收的目的。如此可以降低企業(yè)的采礦成本，提高復墾積極性，進一步解決礦業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾，以及土地復墾后的處置和流轉問題。

5.2 創(chuàng)新采礦用地方式改革補償制度

采礦臨時占用土地，尤其涉及村莊搬遷的補償，當?shù)卣c采礦企業(yè)應將貨幣與非貨幣的補償方式相結合。在就業(yè)安置方面，對于符合就業(yè)條件的安置對象，企業(yè)可采用農(nóng)民合同工的方式，提供不同崗位就業(yè)培訓，安排富余勞動力從事殘礦回收、修路、采石等工作，提高農(nóng)民的收入。在住房安置方面，采礦企業(yè)應本著科學合理規(guī)劃的原則，聘請有乙級以上資質的單位進行實地探勘選址，建設一定的周轉房以解決搬遷農(nóng)民的居住問題。在社會保障安置方面，政府可研究采用以土地換社保，設立基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度等，切實解除暫時失地農(nóng)民的后顧之憂。

5.3 嚴格規(guī)范土地復墾工作

簡單的綠化和復耕并非土地復墾所要求的真正內(nèi)容。只有制定嚴格詳細的修復治理標準，按復墾規(guī)劃進行實施并達到預期效果，投入的復墾資金才不致落空和流失。在實踐中，復墾計劃應成為礦山生產(chǎn)計劃的重要組成部分，年度采剝計劃、月度生產(chǎn)計劃均應把復墾工作作為生產(chǎn)任務來安排。于此同時，企業(yè)應建立工程技術、生物技術、生態(tài)技術和管理技術相結合的節(jié)地技術體系[9]，以實現(xiàn)礦山開采及土地復墾中“少占地、造好地、快復墾”的目標。其次，需要政府加強監(jiān)管，建立健全試點監(jiān)管制度，把好復墾規(guī)劃、工程實施、成果驗收三道關卡，避免企業(yè)以各種理由規(guī)避或延緩土地復墾的責任。政府還可組織專業(yè)技術人員幫助企業(yè)建立復墾示范區(qū)，為今后試點繼續(xù)開展做好宣傳，提供參照標準。另外，因企業(yè)主觀原因造成無法按時還地的，政府應采取一定制約措施，取消其繼續(xù)參與改革試點的權利。對于客觀原因下確實無法按時還地的，政府應出臺相關政策，督促企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)延期還地，并根據(jù)延期時間對農(nóng)民做出補償，真正實現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)民三方共贏。

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