徐建春， 李翠珍

（浙江工商大學土地研究所， 浙江 杭州 310018）

1 引言

隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進，長期以來存在的城鄉(xiāng)二元土地管理體制的局限性已經逐漸顯現(xiàn)，土地要素不均衡配置，勞動力要素加速遷移，造成了農村土地低效率利用。在土地市場日益發(fā)育、土地價值逐步凸顯的背景下，農民集體對還權賦能、實現(xiàn)集體土地價值的愿望日趨強烈。2011年11月22日，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”的學術年會上，國土資源部副部長王世元表示：要積極穩(wěn)妥推進農村土地使用制度改革，凡有條件的農村，鼓勵實行集體土地股份制改革。股份制改革是近年來農村土地制度的一種主要制度創(chuàng)新模式，是解決大量村集體固定資產分配和收益的積極有效的方式，是土地規(guī)模經營流轉的創(chuàng)新模式。實施農村土地股份制改革，成立股份合作社，可以使農民對集體資產享有充分的股權，體現(xiàn)農民作為成員的財產權益，通過完善和強化土地用益物權，使農村集體土地所有權實現(xiàn)最大化。

土地股份制從某種程度上說是農民自主建設制度與政府政策引導合力作用的結果。而土地股份制改革與城市化進程、經濟發(fā)展水平息息相關。中國不同地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，土地股份制改革的需求模式也不同，應該實行多樣化。浙江省農村土地股份制改革實施較早，在農村土地股份制改革方面進行了積極地探索，從改革試點到全面推廣，在增加農民收入[1]、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化并帶動農業(yè)現(xiàn)代化和新農村建設等方面取得一定成效。研究小組在2012年3月份以來開展了大量實地調查研究，主要包括多途徑、多方面搜集浙江省農村土地股份制改革方面的政策文件；到省政府政策研究室、省政協(xié)、省農辦、省農業(yè)廳等相關職能部門以小型訪談會形式調研；到寧波鄞州區(qū)、金華義烏市、杭州余杭區(qū)等地區(qū)以職能部門小型訪談會和典型村莊群組訪談形式調研；2012年8—9月，在杭州余杭區(qū)和蕭山區(qū)，選擇實施農村土地股份制改革的村莊，以隨機抽樣的方式進行農戶土地股份制實施情況和風險認知情況調研，涉及10個村莊，共獲得271份有效問卷。在此基礎上，本文對浙江省農村土地股份制改革的起因、發(fā)展階段、改革形式、股權設置、村級土地股份合作社成立的主要做法，以及改革的特點、取得的成效、存在的問題與風險、解決的策略等進行探討。

2 農村土地股份制改革起因和發(fā)展歷程

2.1 改革起因

農村土地股份制改革因順應農村經濟社會的發(fā)展條件而產生，在經濟發(fā)達區(qū)域，農村勞動力大量向城鎮(zhèn)和非農行業(yè)轉移，農戶種地意愿降低，甚至有些村莊本來人均耕地面積就較小，土地利用集約度較低，效益不明顯，而部分愿意從事土地耕種的農戶以及外來個體和企業(yè)需要足夠的土地進行規(guī)模經營，土地流轉需求強烈，因此政府發(fā)布文件、制定鼓勵政策以及相關配套政策等推動土地規(guī)模流轉。農村土地股份合作制作為土地流轉的一種創(chuàng)新模式得到農戶和政府的積極響應和推動。

隨著工業(yè)化、城市化的推進，城郊區(qū)和經濟發(fā)達區(qū)域的村莊，面臨大量農地非農化的情況，村集體物業(yè)經營、土地開發(fā)項目增多，村集體資產迅速發(fā)展壯大，集體資產的管理和收益分配等問題成為難解之題。因此，杭州、寧波和臺州幾個地區(qū)開展社區(qū)股份制改革的試點工作，農村土地股份制改革在這個過程中得到孕育和發(fā)展。例如，因成立梅墟工業(yè)園區(qū)，大片土地被征收，寧波市鄞州區(qū)梅墟村獲得大筆征地補償款，村集體經濟組織成員參與集體經濟收益分配的要求強烈，因此，在1993年8月對村集體經濟組織進行了股份合作制改革，在土地集體所有和集體財產不致流失的前提下，通過清產核資折股，股權量化，并吸納農戶現(xiàn)金入股。也有一些村莊以集體建設用地使用權入股，成立土地股份合作社進行經營和管理，嘗試著以農村土地股份合作制這種創(chuàng)新模式進行集體土地資源和資產管理。

2.2 發(fā)展歷程

浙江省農村土地股份制改革經歷了模仿和探索階段、起步和試點階段、規(guī)范和發(fā)展階段，目前處于政府主導推動階段。從20世紀90年代初開始，浙江省杭州、寧波和臺州幾個地區(qū)借鑒廣東南海模式，積極模仿和探索本地土地股份制改革路徑，以土地股份合作形式，促進了土地流轉和規(guī)模經營[2-4]。從2003年開始，在杭州、寧波等市的城中村、城郊村，實施了社區(qū)股份合作制改革，在土地承包經營權流轉、加強集體資產管理和明晰集體資產產權等方面積極開展試點工作。2005年，浙江省委省政府、省農業(yè)廳相繼出臺了相關文件，農村土地股份制改革在一定程度上進入有章可循時期。自2008年以來，以土地承包經營權入股成立農民專業(yè)合作社的方式進行土地規(guī)模流轉呈上升勢頭。2008年10月，黨的十七屆三中全會《決定》指出：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種規(guī)模經營?！边@為土地承包經營權作價出資組建農民專業(yè)合作社提供了理論依據。浙江省委、省政府也專門制定了文件，積極推進農民以土地承包經營權入股的形式組建農民專業(yè)合作社。浙江省工商管理局聯(lián)合省農業(yè)廳在深入調查和反復研究的基礎上，制定了《浙江省農村土地承包經營權作價出資農民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，允許以農村土地承包經營權作價出資農民專業(yè)合作社。

浙江省農村土地股份制改革多發(fā)生于人多地少的城郊村、絕大多數(shù)農村勞動力從事非農產業(yè)的村、經濟相對發(fā)達的富裕村以及有較大面積實行農業(yè)開發(fā)的村等，發(fā)展較快的區(qū)域包括杭州、寧波、溫州、義烏、紹興、臺州等。截至2010年6月底，全省已建立土地股份合作社232家，入股土地面積14.2萬畝。

3 農村土地股份制改革的主要做法

3.1 改革的主要形式

3.1.1 單一以土地入股為主，成立土地股份合作社 單一以農民承包土地入股組建土地股份合作社，入股土地一般以統(tǒng)一對外租賃或發(fā)包為主，取得的收益按農戶土地入股面積為依據進行收益分配。目前這種類型的土地股份合作社在浙江省有許多，農民依靠入股土地面積獲得穩(wěn)定收益，或按股獲得分紅。

3.1.2 土地作價入股，成立綜合型股份合作社 以土地、資金、技術等多種要素入股，成立股份合作社，以土地入股形式參與開發(fā)經營。主要有兩種做法：一種是單純以土地入股建立土地股份合作社，由合作社將土地作價折股后參與各類股份制企業(yè)的經營，合作社參股獲得的收益，按農民入股土地份額分配到戶。一種是以土地入股為主，資金、技術等參股，聯(lián)合建立股份合作社或股份制企業(yè)，實行統(tǒng)一經營，所獲收益按股分配。

例如：（1）浙江省紹興市上虞市是全省糧食生產大縣，大力培育糧食生產合作社，通過土地入股、農機入股、資金入股等多種形式組建糧食生產合作社12家，入股土地面積5000余畝[5]。（2）浙江省金華市義烏市義亭鎮(zhèn)阪田朱村成立土地流轉服務社，把土地承包經營權入股龍頭企業(yè)，實行土地股份制經營，把全村1500畝土地量化到農戶，折合股份一人一股。土地分成三片經營，將450畝落實給每戶用于種植蔬菜等（人均0.5畝），400畝用來解決本村以農業(yè)為主業(yè)的農戶生計，實行小規(guī)模承租，剩余650畝集中向社會招租，農戶依照股份參與土地租金收益進行分紅。委托流轉土地和自己耕種土地分別進行集中連片利用，有利于實現(xiàn)規(guī)模經營。采用“公司＋基地＋農戶”等形式流轉土地，充分發(fā)揮了農業(yè)龍頭企業(yè)的帶動作用[6]。

3.1.3 村（社區(qū)）經濟股份合作制內的土地股份量化 實施農村經濟股份制改革，將集體資產進行量化，成立農村（社區(qū)）經濟股份合作社，是這一土地股份制改革形式的基本前提條件。土地股份化可以依托社區(qū)股份合作社運行，也可再單獨成立土地股份合作社，作為社區(qū)股份合作社的二級機構。土地股權會涉及土地承包經營權、宅基地使用權、其他集體建設用地使用權等土地權利。

例如：浙江省杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)泥橋村成立農村土地股份合作制企業(yè)。企業(yè)由農戶的土地承包權、村民小組的集體土地所有權、村級土地流轉經營管理權等形式共同入股。泥橋村285戶農戶的259.9畝承包地都入了股，這些土地都是被征收的工業(yè)建設用地；村民小組用水渠、道路等農業(yè)生產公共設施的集體所有權形式入股；村里則以土地流轉經營管理權和1000多萬元的村級集體積累資金入股。按照每畝土地折1000股方式計算，農戶共擁有土地承包股25萬多股。企業(yè)采取了股紅定額分配方式、村級集體保底的分配方法，村級集體來確定具體股份，每股每年分紅為1元?，F(xiàn)已與其他幾個自然村合并為五星村，目前五星村有標準廠房350畝，為集體建設用地，根據涉及的農戶承包土地面積進行股份量化。

3.2 農村土地股份制的股權設置

農村土地股份制改革中，各地區(qū)的土地股份合作社股權設置不盡相同。一般來說有土地股、人口股、集體股，也有一些合作社設立現(xiàn)金股、技術股等。對于股權流轉，許多地方實行股權“生不增，死不減”原則，封閉性流通，在合作社范圍內可以繼承、轉讓和贈予。在股權量化上，對集體建設用地使用權的量化一般采用成本法，即按投資成本進行量化，并不反映該土地的實際價值。對土地承包經營權的量化一般采用收益法，即按照該土地的農業(yè)收益進行量化，定期上調。

目前，浙江省絕大部分地區(qū)在農村土地股份制改革中量化的股權主要還是以設置社員分配股份為主，享受對象為股份制改革時實際在冊的村集體經濟組織成員。如寧波市鄞州區(qū)古林鎮(zhèn)藕池村2005年開始土地股份制改革，60%以上土地實行征收，共985畝土地，至2011年剩余328畝，股東共有1137人，設置一人一股，3500元/人。

以承包經營權入股的，入股土地以二輪土地承包確權的面積為依據，由農戶提出土地入股申請，明確入股土地的面積、地塊和位置。土地股份合作社可以土地面積量化股份，有資金、資產等生產要素入股的，入股土地一般應先作價，后股份量化。具體例如，浙江省臺州溫嶺市澤國鎮(zhèn)牧南村，1998年落實二輪土地承包時，該村以農戶土地承包經營權為入股要素，確定每0.1畝為1股，全村入股農戶193戶，占全村農戶的57.3%，入股土地面積202.65畝，折成股本2027股。農戶入股的土地，由土地股份合作公司統(tǒng)一經營管理開發(fā)，集中流轉。合作社收益不斷增加，分紅從1999年每股20元（每畝200元）提高到2009年的每股300元（每畝3000元）[7]。

3.3 村級土地股份合作社成立步驟

3.3.1 成立領導小組，召開工作動員大會 在浙江省，一般由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）成立領導小組，設立辦公室，擬定實施村土地合作社相關文件，具體負責村土地合作社實施工作；由村成立村土地合作社籌備組，具體分為政策宣傳組和土地面積核實登記組，報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）領導小組辦公室。召開工作動員大會，下發(fā)實施土地合作社相關文件，而后召開有社員代表、黨員代表和民主理財小組成員參加的動員大會，由社員代表表決通過實施土地合作社決議。

3.3.2 編制土地合作社工作計劃，進行培訓和宣傳 村籌備組召開土地合作社工作會，落實各項工作開展的時間段及具體責任人。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）召集各村土地合作社籌備組成員開展培訓，重點是土地面積登記，入社定股的計算方法和有關政策解讀等內容的指導和培訓。政策宣傳組則需要向全體農戶印發(fā)土地合作社專題宣傳資料，并充分利用廣播、村報和村務公開欄等加大宣傳力度。

3.3.3 登記土地面積，進行信息發(fā)布 土地面積登記在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的指導下，由村自行組織實施，以村二輪土地承包面積為依據，并到實地對全村農戶的承包地進行核對。按照全縣統(tǒng)一的村土地基本情況登記表和入社申請表，以組為單位到各個農戶進行核實，經核對無誤后由戶主簽字確認。在村務公開欄中張榜公示，公示期7天。再經社員代表大會通過確認后，計算社員所享有股權，填制社員土地股權證。建立社員股權臺賬，報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）備案。

村土地合作社建立后，把需流轉土地面積報村土地流轉信息點后，將流出土地（包括位置、面積、價格、適宜用途、流轉期限等）信息上報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）土地流轉服務站，由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）土地流轉服務站將信息上報縣土地流轉管理服務中心，再由縣土地流轉管理服務中心通過顯示屏和網絡向社會公布，并向流轉雙方提供信息咨詢。

3.3.4 推薦產生社員代表，籌備和召開社員代表大會 社員代表一般由有土地入股的社員推薦產生。由社員代表推選首屆土地合作社理事會、監(jiān)事會組成人員候選名單，報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）黨委批準確定。社員代表大會的召開籌備工作主要包括：制訂章程草案；擬定理事會、監(jiān)事會選舉辦法草案；準備籌備工作報告；準備會議資料；確定會議召開日期并發(fā)出通知。首屆社員代表大會主要議題應包括：村土地合作社理事長做籌備工作報告；表決通過土地合作社章程；表決通過理事會、監(jiān)事會選舉辦法；根據提名選舉產生首屆理事會、監(jiān)事會組成人員；召開第一屆理事會、監(jiān)事會第一次會議，并選出理事會理事長、監(jiān)事會監(jiān)事長，公布分工情況；討論通過土地合作社財務管理制度；由土地合作社向全體社員發(fā)放土地股權證等。社員代表會議行使表決職能時，實行“一人一票”制。

最后，土地合作社成立后，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、各村對土地股份合作制改革工作做出總結，對土地合作社改革過程中形成的有關文件、決議、入社申請表結果、實施方案、章程、社員名冊等重要資料進行全面整理歸檔，并報鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）備案。

4 土地股份制改革特點和成效

4.1 改革特點

4.1.1 土地股份制改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 浙江省在集體土地確權、戶籍改革、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農村金融體系等方面進行了積極探索，主導推動土地股份制改革，力促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。例如：（1）溫州的“三分三改”。（2）寧波慈溪市對實行土地股份制經營，合股期限不少于10年，入股面積在500畝以上的，補助每家合作社3萬元工作經費；入股農戶可按條件享受養(yǎng)老保險補貼或土地流轉一次性補助。（3）溫嶺市推進以農房抵押貸款試點工作和“豐收小額貸款卡”發(fā)放為重點的各項工作，不斷加快農村新型金融機構的培育和發(fā)展。土地股份制改革，對于實現(xiàn)資金、人才、技術、裝備等要素的有效配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有強有力的促進作用。同時，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革也為土地股份合作社的成立和運行提供了良好的環(huán)境支持。

4.1.2 土地規(guī)模流轉與土地股份合作社互促共進 土地承包經營權以入股方式進行土地規(guī)模流轉是創(chuàng)新形式[8]。因農戶承包土地入股后，一般不能單方面隨意退股，可以使土地流轉年限長期化，并且流轉相對統(tǒng)一規(guī)范，很大程度上保障了農戶的土地承包權、收益權和部分處分權，可以突破目前土地轉包、返租倒包等方式的局限性。

浙江地方政府采用現(xiàn)金獎勵方式，鼓勵農戶選取土地承包經營權入股的流轉方式，推動土地股份合作社的成立，以促進土地規(guī)模高效流轉。例如：（1）寧波市對新組建的以土地承包經營權入股的農民專業(yè)合作社或以土地承包經營權出資成立的種植、養(yǎng)殖業(yè)等農業(yè)企業(yè)，土地承包經營權入股（或出資）面積300畝以上，并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規(guī)范、分配機制合理的，市財政給予每家5萬元的一次性補助；（2）紹興縣對當年度完成土地股份合作制改革的村，入股土地面積占全村農戶承包面積85%以上，且入股土地面積在400畝以上的村一次性獎勵20萬元；入股土地面積在1000畝以上的一次性獎勵30萬元，全村農戶承包土地100%入股的再獎勵10萬元。（3）其他地區(qū)有：嘉興市、平湖市、長興縣等。除此之外，也采取了許多政策措施，成立土地流轉信息中心，建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉服務體系，實施地籍信息數(shù)字化管理，設立土地流轉風險保障金，建立農村土地糾紛仲裁調解體系等，這些都對土地股份合作社的成立和運行提供了巨大助力和支撐。

4.1.3 政府推動與農民自發(fā)雙線并推 浙江省各級政府主動推動農村土地股份制改革，建立試點區(qū)、縣，政府相關部門出臺股份制改革實施意見、工作實施方案，起草《農村土地股份合作社章程》、《農村土地承包經營權入股協(xié)議》、《農村土地股份合作社股權證》等樣本，召開座談會、宣傳會等，以多種途徑和方式推動實施。由于傳統(tǒng)農業(yè)的相對低效益，大量的農村人口遷移到城市打工和生活，原有農村土地出現(xiàn)大面積撂荒、效率低下等問題，滯留在農村和農業(yè)內的勞動力，以及對農業(yè)經營感興趣的各方經營主體，在此契機下形成供需聯(lián)營，在政府積極推動的大環(huán)境下，農民和各方經營主體自發(fā)組建土地合作社，實施農業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經營，發(fā)展觀光休閑農業(yè)，進行多種形式的聯(lián)合經營。例如：浙江省建德市高嶺自然村地處浙江西部，交通不便，原來村民們種植的竹筍和蔬菜銷售情況欠佳，不少土地撂荒，大量村民外出務工。2008年，村里170多戶村民以他們的土地承包經營權入股，與杭州一家企業(yè)聯(lián)合成立了開發(fā)公司，專門開發(fā)當?shù)氐拿?、果樹、蔬菜，乃至生態(tài)觀光旅游，進行規(guī)模經營，把撂荒地變成了股票田，還有30多位村民成了企業(yè)的員工。

4.1.4 農村經濟合作社股份制改革規(guī)范，為土地股份制改革提供借鑒 浙江省對城中村、城郊村、園中村等外出人口較多以及集體經濟較發(fā)達的村，穩(wěn)步開展了以村經濟合作社、股份合作制改革為主的農村集體資產產權制度改革。截至2010年底，全省共有1842個村社完成改革，約占全省村經濟合作社總數(shù)的6.1%，共量化集體資產277.6億元，界定社員股東344萬人。在農村經濟合作社股份制改革中，農村集體經濟組織可以將村級經營性資產、公益性資產和資源性資產進行折股量化，建立起資金、資產、資源“三合一”的綜合性股份經濟合作社，也可根據資產類別建立土地股份和社區(qū)股份等經濟合作社。整體來看，浙江省較多地區(qū)在進行農村經濟合作社股份制改革時，未涉及資源性資產，例如平湖、寧波、義烏、桐廬、嘉興等地的一些村。也有部分地方政府將兩者并行推進，例如溫州市文成縣村股份合作社與土地股份合作社建設完成數(shù)為261個村，完成比例接近70%。

農村經濟合作社股份制改革推進速度快、范圍大，目前已有相對完善的操作規(guī)范、章程等，股權設置也相對復雜，如設立人口股、土地股、農齡股、人口福利股等。各級地方政府陸續(xù)發(fā)布了一系列文件，例如浙江省村級股份經濟合作社示范章程（試行）等，可以為土地股份合作社的成立、管理和運營、股權設立等提供借鑒和參考。

由圖2可以直觀地發(fā)現(xiàn)，在魚粉粗蛋白質58%、粗灰分20%左右，魚粉粗蛋白質含量分布和粗灰分含量分布出現(xiàn)交叉點。因此，可以大致判定為粗蛋白含量小于58%、粗灰分含量大于20%的魚粉樣本為魚排粉。

4.2 改革成效

4.2.1 促進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 成立土地股份合作社，在農業(yè)區(qū)可以極大地促進土地規(guī)?；?、農業(yè)現(xiàn)代化經營。在城市郊區(qū)或工業(yè)園區(qū)，可以為村集體提供一種“資本經營、股份合作、民主決策、獨立核算、風險共擔、收益共享”的建設用地管理模式。通過土地權利的股份化（目前還僅僅涉及土地承包經營權和集體土地使用權），通過設置股權，實現(xiàn)土地權利的明晰和收益增長，同時，通過股權的流轉，達到集體土地權利流轉的目的，實現(xiàn)集體土地的權能。這會在不同程度上降低城鄉(xiāng)土地巨大的利益差，促進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理模式創(chuàng)新。通過農村集體經濟組織的股份制改革，逐步向城市社區(qū)股份制方向轉變，最后與公司股份制接軌，實現(xiàn)農村向城市的真正融合，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.2.2 產權明晰，體制創(chuàng)新，最大限度保護了土地權利 現(xiàn)行的農村土地產權制度逐漸暴露出較多問題，例如農村集體土地權利主體不明、權能受限等，集體經濟組織成員并未能夠完全享受到土地資產帶來的收益效益，土地權利無法得到真正保障。實行土地股份制改革，將集體土地資產進行量化，并且進行股權分配，使村民變成股東，可以按股權獲得土地收益，股權可以在一定范圍內流轉，土地權利得到更加有效保護。

4.2.3 推進了城市化、工業(yè)化進程 隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，對城鄉(xiāng)結合部的農村帶來了許多問題。如大量土地被征收，農民作為生產資料的土地變成了數(shù)額巨大的征地補償款，如何管好、用好征地款成了農民最關心的問題。同時，隨著土地資源的快速減少，農村開始向城市轉移，農村組織（村）開始向城市組織（社區(qū)）轉型。通過農村土地股份制改革，解決了諸如加強征地費管理、保障失地農民收益、提高集體經濟組織能力等問題，實現(xiàn)了農村向城市的順利轉變，推進了城市化、工業(yè)化的進程。

5 土地股份制改革中存在的問題和風險

5.1 股份化的土地權利流轉受限，缺乏政策法律支持

農村土地股份合作社的成立為村集體進行集體資源和資產管理提供了一種創(chuàng)新模式。從浙江省的改革實踐來看，平湖、寧波、義烏、桐廬等地的社區(qū)型股份合作制暫未涉及資源性資產，而農地股份制改革中的入股權利主要是土地承包經營權。當然，有些土地股份合作社以集體建設用地使用權入股，但對于這個類型的土地股份合作社，各地態(tài)度謹慎，改革速度緩慢。這主要由于股份化的土地權利尤其是建設用地使用權流轉受限，政策法律風險較大。《憲法》和《土地管理法》中都設立了限制農村集體建設用地使用權流轉的條款。集體所有土地使用權的抵押、轉讓、出租、入股等受到限制，導致實踐中存在許多不規(guī)范的土地流轉以及暗箱操作等。因此，農村土地股份制改革的進一步深化，需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，賦予城鄉(xiāng)集體建設用地相同的權益，還農民作為土地資產所有者的地位和應得的權利，進一步明確規(guī)范集體建設用地流轉的范圍、條件、程序等，盡快出臺詳細明確高層次的法律規(guī)范。

5.2 股權設置和股東界定中存在矛盾

從浙江省土地股份制改革情況來看，各地一般是按照股份制改革時在冊的集體經濟組織成員數(shù)來設置股權和界定股東資格，并且普遍采用了“增人不增股、減人不減股”的方法，這一做法具有一定的合理性和可操作性，但在實際中也存在諸多糾結點。例如，（1）在股份制改革時，有些地區(qū)的村民可以選擇獲得股權或者現(xiàn)金補償，當時少數(shù)村民選擇了現(xiàn)金補償方式。但隨著土地價值的日益凸顯，股權分紅大幅增加，已遠高于當初的現(xiàn)金補償額度，這部分村民覺得同為村集體成員的待遇落差太大，在爭取重新獲得股權分紅的過程中引起了一定的社會矛盾；（2）在股份制改革之后出生的集體經濟組織成員只能限于通過繼承、內部轉讓等方式獲得股權，而不能享有重新分配股權的權利，這在很大程度上剝奪了新生兒作為集體經濟組織成員參與公平分配集體資產的權利；（3）在改革之初，某些土地股份合作社章程中規(guī)定，“凡年滿16周歲并享有獨立民事行為能力的基本股民享有選舉權、被選舉權和表決權”，而國家相關選舉法規(guī)條例中則規(guī)定年滿18周歲的村民才可享有和行使選舉權，這給合作社的董事會、監(jiān)事會的換屆選舉帶來一定的實施難度。根據調研發(fā)現(xiàn)，實施土地股份制改革的村（社區(qū)）已發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的股份分配方式、股東界定程序等存在一定不完善之處，也在實際中不斷進行細部調整，但仍亟需從政策和法律層面進行明確和規(guī)范。

5.3 股東分紅意愿高，合作社經營管理壓力大、風險高

由于農村土地股份制改革是新生事物，對于改革過程中存在怎樣的風險、如何管理等問題，農戶認知程度較低。據實地調研數(shù)據分析，54.98%的被訪農戶不知道土地股份制改革中存在風險，有近16%的農戶認為沒有什么風險，約30%的農戶認為存在些風險。當問到“如果有風險，您認為有哪些風險”時，農戶選擇最多的則是“分紅不能保證”，占到調研總數(shù)40%左右，有近17%的調研農戶擔心土地股份合作社的監(jiān)督管理不到位、不規(guī)范。關于成立土地股份合作社之后，如何進行管理， 86.72%的農戶認為由原村集體組織管理即可，只有10%左右的農戶認為應該成立新的董事會進行管理，選擇使用外聘經理進行管理的農戶僅占調研總數(shù)的2%。

可見，作為股東的農民對土地股份合作社運營的風險意識不強，監(jiān)督力度不足，但對于股權分紅的意愿較高。而在農村股份合作組織建立之初，絕大多數(shù)的經營管理團隊是由原集體經濟組織的管理人員組成，且隨著資產的不斷擴大，管理人員的經營管理能力已出現(xiàn)不相適應現(xiàn)象。同時，由于股份合作組織還承擔著村（社區(qū)）的行政管理職能，往往是幾塊牌子、一套人馬，“政社不分”、管理界限不清，董事會、監(jiān)事會也不能實施有效監(jiān)督，容易造成經營失誤，作為股東的農民利益容易受到侵害，但維權難度比較大，會引起一些社會矛盾。

雖然，實施農村土地股份制改革，可以在更大范圍內整合資源，明晰產權和規(guī)范收益分配，但同時也增加了新的運營成本和相應的風險和代價。在浙江省出臺了合作社工商登記《暫行辦法》之后，部分合作社經工商部門登記取得了法人資格，但大多數(shù)合作社依然未經工商注冊登記，這主要由于按企業(yè)法人性質登記，要繳納營業(yè)稅、所得稅等，稅收負擔重。同時，相對于其他股份化企業(yè)，土地股份合作社吸納外部資本和人才的優(yōu)勢較小。因此，面臨復雜多變的市場環(huán)境以及固有的路徑依賴，土地股份合作社經營管理壓力大、風險高。

5.4 土地股份制改革前方保障環(huán)節(jié)缺乏，規(guī)范制度需探索

土地股份制改革需要對土地進行資本化運作和組織化管理[9]，但土地資本又具有獨特的特性，例如永久使用性、多宜性、資本保值增值性等，是農民的保障性資源，在城郊區(qū)和經濟發(fā)達區(qū)資產特性又完整展露，從這個角度講，土地股份制改革影響面多且深遠。目前浙江省內實施的土地股份制改革主要處于股份合作制改革階段，具體的組織形式呈多樣化，有社區(qū)型股份合作社、企業(yè)型股份合作社等。如果設定企業(yè)型股份合作制是土地股份制改革的內容和方向，則股份化的土地權利可以在更廣范圍內流轉，那么流轉出股權的原集體經濟組織成員如何維持生計，以其教育水平和工作技能能否勝任城市工作環(huán)境，是否可以順利轉型為城市居民，享受城市居民的社會保障等，則會成為重要的社會問題。浙江省內分布更廣泛的一種土地股份制改革形式是以土地承包經營權入股進行土地規(guī)模經營的方式。股份分紅大多來自土地租金，土地股份合作社如果經營良好，農戶會獲得越來越多分紅，如果經營狀況變差，分紅保障程度降低。浙江省嘗試了多種方法，例如成立風險基金、仲裁機構、股權可以從銀行辦理抵押貸款等，來促進股份合作社有效運行。但城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、土地流轉租金無法承受現(xiàn)有的農民社會保障之重等，均對土地股份制改革提出了挑戰(zhàn)。因此，土地股份制改革前方保障環(huán)節(jié)需完善，規(guī)范制度也需要進一步探索。

6 農村土地股份制改革對策建議

6.1 構建城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場

現(xiàn)有的法律將農村集體經濟組織和農民處置集體土地嚴格限定在一個狹小的范圍，集體建設用地只能經政府征收轉為國有土地后才能進入市場，且征地范圍遠遠超出公共利益界限。多數(shù)地方形成了過度依靠房地產業(yè)、依靠土地融資和土地收益進行投資以追求經濟增長的發(fā)展模式，政府職能發(fā)生扭曲。為了打破城鄉(xiāng)二元結構的土地管理模式，建議賦予農村集體經濟組織和農民有效的土地處置權，適當放寬并嚴格規(guī)定建設用地轉移接受主體以及建設用地流轉和交易的范圍。出臺法律文件明確規(guī)范建設用地流轉的范圍、條件、程序、監(jiān)管體系、收益處置等，進一步擴大農村土地股份制改革涉及的土地權利要素，理順農村集體土地資產管理。

構建城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場，確立農民的主體權利地位，為農村土地股份制改革中涉及的集體土地流轉打造嚴謹依法的市場流轉平臺，為農村土地股份合作社的良好運營、實現(xiàn)集體建設用地增收增效提供支持。

6.2 明確界定合作社產權關系，建立股權流動機制

在農村土地股份制改革中，社區(qū)行政組織應放棄對合作社的操縱和過度干預，致力于提供恰當?shù)淖稍兎蘸驼咧笇В恋毓煞莺献魃绲淖罡邫嗔C構股東代表大會，則應切實掌握合作社的控制權和決策權，在改革中需要避免這些權利被掌握在少數(shù)大股東和村組領導干部手里。因此，亟待建立一套合理的產權結構體系，明確界定合作社內部各產權主體的權、責、利，分清合作社、農戶、集體、地方政府之間的權利關系。

目前農村土地股份制改革中，股權主要采取封閉性流通，對集體土地所有權的問題也普遍采取回避態(tài)度。但從股份制的發(fā)展看，對股權流轉進行限制將嚴重影響股份組織的活力，改革深化受阻。因此，隨著合作社的壯大成熟，配套管理體制的發(fā)展完善，在合作社產權關系清晰界定的基礎上，可嘗試逐步放開股權交易市場，允許合作社部分股權轉讓、抵押或者買賣，使股東的實際權利發(fā)揮更充分。

6.3 明確農村土地股份制改革的股權配置和股東界定

在農村土地股份制改革的過程中，需要逐步明確僅進行股權量化到人，還是也需要資源折價入股，以及涉及到哪種集體土地權利形式等。目前，可適當擴大入股的土地權利要素，包括：集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權等。但集體建設用地使用權入股后，土地利用方向需進一步加強引導，是建設住宅樓、寫字樓、工業(yè)倉庫，還是發(fā)展旅游項目，這些項目的建設和經營需要緊密切合當?shù)氐氖袌鲂枨?，才可以給村民帶來較高的股權分紅。同時，關于股東界定程序和方法也在實際操作中不斷清晰和完善，例如，如果男性村民離異兩次以上時，則只認定村民的一個配偶為股東；在具體情況下，允許大學生戶口回遷；新生兒、已嫁女、新遷入戶口村民等也通過村民股東大會多次討論而尋到初步解決辦法。

6.4 土地股份制改革中市場管理體制和配套機制的建立

政府部門需要不斷完善農村土地股份制改革的相關政策，強化指導服務，加強政府在規(guī)劃管理、市場監(jiān)管、收益調節(jié)等方面的公共管理職能。對實施股份制改革的村要建立健全和完善各項制度，例如資產經營決策制度、股權流轉與管理制度、資產管理制度、財務審核審批制度及收益分配制度等，健全“三資”監(jiān)管體系，在土地股份制改革中實施有效監(jiān)督，充分體現(xiàn)“民有、民管、民受益”原則。與此同時，要積極探索村級集體經濟發(fā)展的有效途徑，根據股份制改革村莊具體情況，利用集體經濟發(fā)展留用地嘗試發(fā)展物業(yè)經濟，鼓勵和支持村級組織利用自身優(yōu)勢發(fā)展村級集體經濟。并需要進一步規(guī)范股份合作組織的經營管理，條件成熟時嘗試開放運作和發(fā)展，吸引外部資金注入，并逐步提高經營管理人員的素質和水平，建立與市場經濟相適應的運作管理機制。

6.5 建立農民對農村集體土地權利的退出機制（保障機制）

在農村土地股份制改革過程中，部分原有集體經濟組織成員處于不斷析出過程中，對于這部分成員，可以嘗試建立農民對農村集體土地權利的退出機制，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、社會保障體系、公共管理服務體系等，促進農村居民向城市居民的順利轉型。但在改革過程中，對于土地股份合作社的股東來講，也需要建立農民股東對農村集體土地權利的保障機制，避免農民土地權利受到損害。因此，建議從政策法律層面建立農村集體組織的退出機制（保障機制），嘗試實現(xiàn)農村集體組織向社區(qū)股份組織甚至股份制企業(yè)的轉變，可以通過股權轉讓促進析出農民股東的順利轉型，同時也保障未析出農民股東對集體土地權利的完整高效實現(xiàn)。

7 總結

農村土地股份制改革是農村土地利用和管理的制度創(chuàng)新。目前浙江省農村土地股份制改革處于股份合作制改革階段，農村土地股份合作制兼容了股份制和合作制因素，與股份制和合作制有著天然的聯(lián)系和根本的區(qū)別，在追求利潤最大化的同時，也肩負著增加成員福利的任務和目標等[9]。在農村土地股份合作制的發(fā)展過程中，相關法律政策并不完善，存在諸多政策法律障礙和風險，例如農村土地股份合作社法人地位需要進一步明確，同時，在何種程度上依照企業(yè)股份制的管理方式進行運作，是否以及如何納稅，土地入股后農民的社會保障問題，入股土地以及股權在何種程度上可以流轉等，都需要相關法律文件進行規(guī)范。目前，農村土地股份合作制的政策文件，多以各地方針對本地情況做出的規(guī)范，以原則性條款和指導性條款為主。浙江省發(fā)布較多的主要是農村土地承包經營權流轉入土地股份合作社的相關政策文件，較少涉及集體建設用地使用權和所有權，這主要與中國農村集體土地使用權流轉受到限制，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場未完善有很大的關系。因此，農村土地股份制改革發(fā)展之路任重道遠，應加強對農村土地股份制改革實踐的總結分析，盡快研究制定和健全有利于國家、集體和公民的相關政策法規(guī)，推進農村土地制度優(yōu)化，進一步促進中國城鄉(xiāng)社會經濟的統(tǒng)籌發(fā)展。

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