文/王雪芬 李德寶 吳玉霜

探索建立健全質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)應(yīng)急管理機(jī)制的幾點(diǎn)思考

文/王雪芬 李德寶 吳玉霜

應(yīng)急管理能力已經(jīng)成為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。本文在累積多年應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索了質(zhì)監(jiān)部門如何建立健全應(yīng)急管理機(jī)制，提出了用科學(xué)理念指導(dǎo)應(yīng)急管理工作、理清應(yīng)急管理工作各環(huán)節(jié)關(guān)系、建立健全應(yīng)急預(yù)防機(jī)制和完善應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制四項(xiàng)建議。

應(yīng)急管理 質(zhì)監(jiān)部門 機(jī)制

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)改革不斷深入，各類突發(fā)事件日趨增多，應(yīng)急管理能力已經(jīng)成為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，同時(shí)也是檢驗(yàn)一個(gè)政府行政能力的重要標(biāo)志。我國(guó)現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)起步于2003年（非典型肺炎應(yīng)對(duì)處置），近十年來(lái)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在實(shí)踐中仍然存在著工作理念不科學(xué)、應(yīng)急預(yù)防缺失、應(yīng)急準(zhǔn)備不足、應(yīng)急響應(yīng)效率不高等問(wèn)題。質(zhì)監(jiān)部門作為主管產(chǎn)品質(zhì)量、特種設(shè)備、計(jì)量、認(rèn)證認(rèn)可和標(biāo)準(zhǔn)化等方面的職能部門，有關(guān)工作直接關(guān)系到人民群眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

面對(duì)當(dāng)前突發(fā)事件日益多發(fā)的趨勢(shì)，質(zhì)監(jiān)部門必須立足全局、精心謀劃，著力構(gòu)建以科學(xué)應(yīng)急管理理念為指導(dǎo)，具備系統(tǒng)的應(yīng)急管理工作架構(gòu)，具有“應(yīng)急預(yù)防”和“應(yīng)急響應(yīng)”雙防線的應(yīng)急管理工作機(jī)制。在工作理念層面，轉(zhuǎn)變思路，用科學(xué)理念指導(dǎo)應(yīng)急工作從“被動(dòng)應(yīng)急”向“主動(dòng)預(yù)防”轉(zhuǎn)變；在制度設(shè)計(jì)層面，圍繞高效履職、確保安全這一目標(biāo)，厘清應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)關(guān)系，明確各環(huán)節(jié)功能及定位，搭建系統(tǒng)的應(yīng)急管理工作架構(gòu)；在實(shí)際操作層面，雙管齊下，建立健全應(yīng)急預(yù)防機(jī)制以降低突發(fā)事件發(fā)生概率，完善應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制以提升突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力（應(yīng)急響應(yīng)能力）。

一、用科學(xué)理念指導(dǎo)應(yīng)急工作

建立科學(xué)的應(yīng)急工作理念是有效開展應(yīng)急工作的前提。突發(fā)事件是由風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái)的。風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在，多種多樣（如制度因素、人員因素、科技因素和氣候因素等），總體可分為可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)與不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)兩類。突發(fā)事件的發(fā)生有時(shí)是單一風(fēng)險(xiǎn)因素的作用，有時(shí)是多風(fēng)險(xiǎn)因素共同耦合作用。

實(shí)踐證明，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)急工作理念必須由“被動(dòng)應(yīng)急”向“主動(dòng)預(yù)防”轉(zhuǎn)變。主動(dòng)預(yù)防有兩個(gè)層面的含義：一是在可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件之前進(jìn)行主動(dòng)識(shí)別、評(píng)估、處置，防患于未然，學(xué)界定義為“應(yīng)急預(yù)防”；二是為突發(fā)事件（由不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)、未被發(fā)現(xiàn)的可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)或消除不徹底的可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而成）做好控制、救援、化解、善后等應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，學(xué)界定義為“應(yīng)急準(zhǔn)備”。前者阻斷風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件，后者在突發(fā)事件發(fā)生后抑制其擴(kuò)大、蔓延，降低損失。

對(duì)于可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急預(yù)防具有明顯的攔截效果，主動(dòng)監(jiān)測(cè)、及時(shí)處置意義重大，其成本遠(yuǎn)低于風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件后應(yīng)急處置的成本。一是突發(fā)事件應(yīng)急工作中相關(guān)主體增多，事件復(fù)雜性劇增，破解難度加大。相比于風(fēng)險(xiǎn)處置，突發(fā)事件應(yīng)急相關(guān)主體增加了公眾、事件相關(guān)方和新聞媒體三大群體，每一群體都包含多個(gè)主體，不同主體的利益訴求差異巨大，甚至可能存在根本矛盾，大大增加了事件破解難度。二是突發(fā)事件破解時(shí)間非常緊迫。由于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、微博客、論壇等信息傳輸途徑方便迅捷、日益普遍，以及社會(huì)群體的多樣性，處于調(diào)查中或真相未明的事件會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)酵，甚至被杜撰出各種流言、內(nèi)幕，使應(yīng)急處置工作陷于被動(dòng)。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室研究提出了“黃金4小時(shí)”概念，即政府部門查清真相、完成各部門協(xié)調(diào)和公眾信息披露所花的時(shí)間須在4小時(shí)以內(nèi)，才能有效遏止突發(fā)事件信息惡性發(fā)酵。事件真相必須盡快查清并予以公布、澄清，以緩解公眾焦慮，控制事態(tài)蔓延。三是突發(fā)事件處置成本將大為提升。一方面，突發(fā)事件經(jīng)常伴隨人員傷亡、設(shè)備損失，必然造成相關(guān)人員、家庭、企業(yè)的損失，甚至對(duì)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈造成不利影響；另一方面，應(yīng)急工作需耗費(fèi)大量資源，如現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)、應(yīng)急救援、信息傳遞、善后修復(fù)等事項(xiàng)都需調(diào)動(dòng)大量人力物力資源；此外，事件相關(guān)方可能提出的賠償、訴訟也將耗費(fèi)大量公共資源。四是突發(fā)事件將對(duì)政府及相關(guān)部門的公信力造成損害。突發(fā)事件發(fā)生有多重原因，但由于突發(fā)事件處置過(guò)程中容易出現(xiàn)次生、衍生事件，且我國(guó)社會(huì)普遍存在根深蒂固的“全能政府”觀念，政府和相關(guān)部門的信譽(yù)損失很難避免。

對(duì)于不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急準(zhǔn)備工作至關(guān)重要，直接決定了突發(fā)事件救援、處置的效率、效果和止損情況?！坝袀錈o(wú)患”為全民共識(shí)，不再贅述。

二、厘清應(yīng)急管理工作各環(huán)節(jié)關(guān)系

應(yīng)急管理以降低突發(fā)事件發(fā)生概率和減少突發(fā)事件造成的損失為目標(biāo)，包括應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)急預(yù)防是指對(duì)組織存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面管理，在可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件之前對(duì)其進(jìn)行主動(dòng)識(shí)別、評(píng)估、處置，降低突發(fā)事件發(fā)生概率，是應(yīng)急管理的“第一道防線”。應(yīng)急準(zhǔn)備是指為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)（如控制、救援、化解、善后等行動(dòng)）而進(jìn)行的預(yù)先準(zhǔn)備，包括制修訂預(yù)案、配備資源、組織演練等活動(dòng)，其目的是確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)能夠及時(shí)、有序、高效。應(yīng)急響應(yīng)按照應(yīng)急預(yù)案開展，是突發(fā)事件發(fā)生后各項(xiàng)應(yīng)對(duì)活動(dòng)的總稱，包括預(yù)警、救援、評(píng)估、決策指揮、處置等。應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急管理的“第二道防線”，也是公眾關(guān)注焦點(diǎn)，公眾對(duì)其效率、效果的需求是推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急工作進(jìn)步的主要?jiǎng)恿?。學(xué)界對(duì)應(yīng)急恢復(fù)的概念有多種觀點(diǎn)，本文采用廣義概念，泛指應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束后，為恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)而開展的各項(xiàng)活動(dòng)?；谫|(zhì)監(jiān)部門的職能特點(diǎn)，其應(yīng)急恢復(fù)工作較少。應(yīng)急工作四個(gè)環(huán)節(jié)以應(yīng)急預(yù)防為起點(diǎn)，應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)依次銜接、缺一不可，周而復(fù)始共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。

當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)急管理的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足，應(yīng)急管理不同環(huán)節(jié)的受重視程度、工作情況差異明顯，重應(yīng)急輕風(fēng)險(xiǎn)、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮。在機(jī)制建設(shè)不均衡的情況下，應(yīng)急響應(yīng)雖備受重視，但由于應(yīng)急預(yù)防缺乏、應(yīng)急準(zhǔn)備薄弱，應(yīng)急響應(yīng)的效率、效果難如人意。事實(shí)上，應(yīng)急響應(yīng)的效率、效果如何，并不取決于應(yīng)急指揮人員或現(xiàn)場(chǎng)工作人員的能力，而取決于應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備工作的優(yōu)劣。

筆者認(rèn)為，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)從系統(tǒng)性、全局觀的視角進(jìn)行應(yīng)急管理制度設(shè)計(jì)，厘清應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)關(guān)系，明確各環(huán)節(jié)功能及定位，均衡應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)防作為降低突發(fā)事件發(fā)生概率的“第一道防線”作用和應(yīng)急準(zhǔn)備對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)性支撐作用，構(gòu)建主動(dòng)預(yù)防、系統(tǒng)完整、基礎(chǔ)牢固、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理體制，以克服“重處置，輕預(yù)防”的弊病，推動(dòng)應(yīng)急管理“關(guān)口前移”。一方面，要建立健全應(yīng)急預(yù)防機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)管理流程，形成風(fēng)險(xiǎn)管理工作規(guī)范，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、輿情監(jiān)測(cè)等工作，探索務(wù)實(shí)高效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，建立全流程風(fēng)險(xiǎn)信息交流制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理信息化系統(tǒng)建設(shè)；另一方面，要完善應(yīng)急準(zhǔn)備工作，進(jìn)一步提升全員對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備工作重要性的認(rèn)識(shí)，廣泛吸納國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)、智慧，及時(shí)修訂、持續(xù)改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案，強(qiáng)化應(yīng)急演練實(shí)戰(zhàn)，加大應(yīng)急培訓(xùn)和宣傳等，以確保應(yīng)急響應(yīng)能夠達(dá)到“第一時(shí)間得到信息、第一時(shí)間作出反應(yīng)、第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)、第一時(shí)間作出判斷、第一時(shí)間作出處置和第一時(shí)間報(bào)告信息”的工作要求。

三、建立健全應(yīng)急預(yù)防機(jī)制

應(yīng)急預(yù)防是降低突發(fā)事件發(fā)生概率的有效手段，能夠大幅度減少應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)對(duì)象的數(shù)量，降低應(yīng)急成本。應(yīng)急預(yù)防的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理起源于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，后逐漸發(fā)展成企業(yè)管理范疇下的一門獨(dú)立學(xué)科。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件以后，世界風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域進(jìn)入了“政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力提升階段”。然而，我國(guó)政府部門風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐數(shù)量較少，多為大型城市因突發(fā)事件應(yīng)急處置或籌備大型活動(dòng)（如奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)）而開展，具有明確的目的性和時(shí)間上的短暫性，在公共管理領(lǐng)域尚未形成系統(tǒng)、全面、廣泛的風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐與研究趨勢(shì)。

風(fēng)險(xiǎn)管理基本程序包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、控制和效果評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局通過(guò)近年來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)管理探索實(shí)踐，基本建立了較為系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制，先后發(fā)布實(shí)施了《建立上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的工作方案》、《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)排查整治活動(dòng)工作方案》、《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》、《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局風(fēng)險(xiǎn)信息預(yù)警工作實(shí)施辦法（試行）》、《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作指導(dǎo)意見》、《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)信息交流制度（試行）》等一系列文件對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo)，并每年編制年度風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)工作安排，通過(guò)不斷的實(shí)踐、總結(jié)，探索形成了一些有益做法。

通過(guò)對(duì)幾年來(lái)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐的總結(jié)分析，筆者認(rèn)為，上海市質(zhì)監(jiān)部門建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制應(yīng)做好以下四項(xiàng)工作：一是相關(guān)聯(lián)單位應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，進(jìn)一步形成風(fēng)險(xiǎn)管理工作規(guī)范。調(diào)研應(yīng)以組織履職、服務(wù)為中心，通過(guò)橫向、縱向的對(duì)比、分析、研討，在局系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)范的框架下，細(xì)化形成組織內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理工作規(guī)范，進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，明確風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、整改及驗(yàn)收責(zé)任分配。二是應(yīng)當(dāng)形成常態(tài)化、全天候的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制。進(jìn)一步整合檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、專家等專業(yè)技術(shù)力量，完善現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，構(gòu)建形成常態(tài)化、全天候的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)平臺(tái)和輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，系統(tǒng)、持續(xù)地收集相關(guān)產(chǎn)品、行業(yè)組織、技術(shù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及其他信息，為風(fēng)險(xiǎn)管理提供信息來(lái)源、科學(xué)依據(jù)和處置建議。三是應(yīng)當(dāng)建立務(wù)實(shí)高效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。要立足于局系統(tǒng)各項(xiàng)職能履行實(shí)際情況，在人員、監(jiān)控措施、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、整改流程、放行準(zhǔn)則等方面開展相關(guān)工作，以支撐風(fēng)險(xiǎn)管理體制運(yùn)行。四是應(yīng)當(dāng)形成科學(xué)、高效、全流程的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制。在實(shí)踐中逐步形成涵蓋風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別至績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)流程，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)信息收集、傳遞、匯總、歸類和共享等活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)，繼續(xù)開展數(shù)據(jù)分析和優(yōu)秀案例匯編，以反饋、支撐風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

四、完善應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制

應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)，應(yīng)急響應(yīng)必須以應(yīng)急準(zhǔn)備為依托。應(yīng)急準(zhǔn)備一般包括設(shè)置組織機(jī)構(gòu)、編制應(yīng)急預(yù)案、配備資源、培訓(xùn)、演練和評(píng)價(jià)改進(jìn)6個(gè)部分，其中組織結(jié)構(gòu)、資源配備、持續(xù)培訓(xùn)、評(píng)估和改進(jìn)都圍繞應(yīng)急預(yù)案及演練開展，并構(gòu)成一個(gè)循環(huán)流程。突發(fā)事件一旦發(fā)生，各應(yīng)急主體即按照預(yù)案的規(guī)定進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，控制事態(tài)，展開救援，進(jìn)行處置、善后，直至事件恢復(fù)常態(tài)。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急準(zhǔn)備的抓手，是應(yīng)急響應(yīng)的綱領(lǐng)，其內(nèi)容以應(yīng)急響應(yīng)全過(guò)程為主線，涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)階段應(yīng)采取的行動(dòng)，如預(yù)警、授權(quán)、評(píng)估、指揮機(jī)制、資源配置、處置流程、善后要求、責(zé)任追究等，是應(yīng)急響應(yīng)工作全流程的闡述。

上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，廣泛調(diào)研了國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理的方法、手段、做法和經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)多次修訂、演練、評(píng)估、改進(jìn)，最終形成了包括總預(yù)案、子預(yù)案兩個(gè)層級(jí)，涵蓋公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和內(nèi)部突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案兩大類別的應(yīng)急預(yù)案體系，并在2012～2013年進(jìn)行了全面修訂。在近8年的應(yīng)急處置實(shí)踐中，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局逐步建立了規(guī)范的應(yīng)急處置流程，并逐步固化了信息監(jiān)測(cè)、報(bào)告、預(yù)警、決策、新聞發(fā)布等相關(guān)工作機(jī)制，形成了一些好的做法，取得了一些有益經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)合應(yīng)急管理科學(xué)理論和上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局工作實(shí)踐及取得的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，上海市質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)急準(zhǔn)備工作應(yīng)從以下方面進(jìn)一步加強(qiáng)和完善：

應(yīng)急準(zhǔn)備工作直接決定了應(yīng)急響應(yīng)的效率、效果，關(guān)系到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且涉及組織內(nèi)各個(gè)層級(jí)、部門，只有高度重視才能突破困難、順利開展。一方面，應(yīng)急準(zhǔn)備應(yīng)是一把手工程。各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)盡量參與本層級(jí)和上一層級(jí)預(yù)案的編制、修訂過(guò)程，這既為了解、進(jìn)入應(yīng)急決策者、執(zhí)行者角色夯實(shí)基礎(chǔ)，也為全體人員充分重視應(yīng)急工作作出表率。另一方面，需對(duì)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度作出充分估計(jì)。事實(shí)證明，“小備”無(wú)法抵御“大患”，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，適時(shí)開展局系統(tǒng)全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、脆弱性分析和應(yīng)急能力評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上確定應(yīng)急準(zhǔn)備工作的立足點(diǎn)，應(yīng)急準(zhǔn)備工作應(yīng)始終定位為應(yīng)對(duì)最嚴(yán)重、最困難的突發(fā)事件。

預(yù)案管理包括“編、審、批、發(fā)、改、廢”6個(gè)環(huán)節(jié)。一是提升預(yù)案編制工作的科學(xué)性。預(yù)案編制應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，采用“情景（模擬突發(fā)事件情景，確定其范圍、程度和復(fù)雜性）——任務(wù)（分析、擬定任務(wù)清單）——職責(zé)與流程（明確職責(zé)分配及主要工作流程）”模式設(shè)計(jì)、編制。二是加強(qiáng)預(yù)案評(píng)審工作。預(yù)案的生命力在于持續(xù)改進(jìn)以與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，預(yù)案改進(jìn)的起點(diǎn)是預(yù)案評(píng)審。應(yīng)建立規(guī)范的預(yù)案評(píng)審機(jī)制，選擇專業(yè)突出、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家、學(xué)者、應(yīng)急工作人員組建專家評(píng)審組；細(xì)化預(yù)案的合法性、合理性、可行性、效率等評(píng)價(jià)指標(biāo)；應(yīng)搭建評(píng)審過(guò)程中各相關(guān)部門、人員參與、反饋的途徑，廣泛收集意見。三是加強(qiáng)預(yù)案修訂工作。應(yīng)注重預(yù)案擬修訂內(nèi)容的累積，如針對(duì)質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域突發(fā)事件新情況、新問(wèn)題需做的調(diào)整，以往應(yīng)急實(shí)踐中可固化的成熟經(jīng)驗(yàn)，以往應(yīng)急實(shí)踐或演練評(píng)估報(bào)告中要求的改進(jìn)措施，為提升預(yù)案體系規(guī)范化、系統(tǒng)化需做的調(diào)整等。預(yù)案修訂應(yīng)全面，其支持附件如流程圖、專家名單等也應(yīng)及時(shí)更新。

演練是最好的培訓(xùn)，預(yù)案不進(jìn)行演練等于紙上談兵。應(yīng)急演練應(yīng)以提高應(yīng)急能力為核心目標(biāo)，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為實(shí)踐導(dǎo)向，盡量采取具有實(shí)戰(zhàn)性的演練方式，如基于行動(dòng)的技術(shù)演練、功能演練、綜合演練或基于討論的桌面演練、競(jìng)技性演練等。各單位每年至少應(yīng)就各突發(fā)事件類別進(jìn)行一次綜合演練。應(yīng)加強(qiáng)演練評(píng)估、整改工作，對(duì)暴露出的問(wèn)題應(yīng)制定整改措施，并進(jìn)行整改驗(yàn)證，真正達(dá)到落實(shí)預(yù)案、磨合機(jī)制、鍛煉隊(duì)伍的目的。

一方面，專業(yè)化培訓(xùn)是建立平戰(zhàn)結(jié)合應(yīng)急隊(duì)伍的必備條件。應(yīng)在不同層級(jí)開展與其應(yīng)急職責(zé)相適應(yīng)的專項(xiàng)、綜合應(yīng)急培訓(xùn)，以提升應(yīng)急救援能力、現(xiàn)場(chǎng)指揮能力、輿情應(yīng)對(duì)能力和應(yīng)急資源管理能力，建立反應(yīng)迅速、配合有序、專業(yè)高效、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍。另一方面，常態(tài)化應(yīng)急宣傳是降低突發(fā)事件及其次生、衍生事件發(fā)生概率、阻止突發(fā)事件蔓延、損失擴(kuò)大的重要途徑。要采取媒體宣傳、手冊(cè)發(fā)放、知識(shí)競(jìng)賽等多種途徑，向市民普及產(chǎn)品質(zhì)量安全、特種設(shè)備安全等應(yīng)急知識(shí)。在重點(diǎn)預(yù)防區(qū)域內(nèi)應(yīng)采取強(qiáng)化措施加大宣傳力度，如組織宣講、舉辦展覽、張貼安全警示或使用說(shuō)明、安裝語(yǔ)音提示裝置等，提高市民對(duì)相關(guān)突發(fā)事件的了解程度和自救自護(hù)能力。

Emergency management has always been the key to economic progress and social stability.Based on the experience accumulated over the years in emergency management,the author explores how Quality and Technical Supervision Departments establish and improve the emergency management system,and makes suggestions in this paper.Accordingly,emergency managers must value a science and knowledge-based idea,clear off the relationship among all processes involved,establish and improve an emergency prevention mechanism,and perfect the emergency preparedness mechanism.

Emergency management;Quality and Technical Supervision Departments;System

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）