許長(zhǎng)新，楊 芳

（河海大學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究所 南京 211100）

我國(guó)海島分布的海域遼闊，跨越溫帶、亞熱帶、熱帶3個(gè)氣候帶，分布在渤海、黃海、東海、南海4個(gè)海區(qū)。由于海島四周被海水包圍，面積狹小，地域結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，生物系統(tǒng)的多樣性相對(duì)較小，形成了具有獨(dú)特系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境地域小單元；且由于海島遠(yuǎn)離大陸，物種來(lái)源受限，具有特殊的生物群落，因而保存了一批珍貴的珍稀物種，形成了獨(dú)特而且脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。然而，由于海島開(kāi)發(fā)秩序較亂，資源環(huán)境破壞嚴(yán)重以及自然影響等因素，導(dǎo)致我國(guó)海島數(shù)量不斷減少、島體不斷縮小、生態(tài)遭受破壞、資源日益銳減、島礁受到破壞和海岸侵蝕加劇。因此，對(duì)受損海島進(jìn)行整治的需求日益迫切，而海島整治工程管理也就成為不可或缺的研究?jī)?nèi)容。

自1993年廈門(mén)市進(jìn)行代建制改革試點(diǎn)工作以來(lái)，我國(guó)多個(gè)地方政府對(duì)政府投資項(xiàng)目采用了代建制。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式聲明將在全國(guó)范圍內(nèi)推行 “代建制”并對(duì)其進(jìn)行了概念界定［1］。而后我國(guó)學(xué)者對(duì)代建制的優(yōu)勢(shì)、運(yùn)行模式和激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了深入的研究。

對(duì)于代建制在政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理中的優(yōu)勢(shì)，陳蝶［2］從項(xiàng)目當(dāng)事人在法律地位上權(quán)限劃分角度，于蒙等［3］從資源與權(quán)力分配的角度都認(rèn)為代建制的優(yōu)勢(shì)在于有效防止腐敗，優(yōu)化資源配置。李靜［4］、陳志華［5］從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度分析了代建制的優(yōu)勢(shì)。

代建制的具體運(yùn)行模式，康克龍［6］分為3種模式：①成立專(zhuān)門(mén)承擔(dān)政府投資項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu)；② 有限選定代建單位模式；③按項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)選定代建單位模式。周?chē)?guó)棟等［6］提出了代建制的 “上海模式” “深圳模式”和 “北京廈門(mén)模式”。

隨著研究的不斷深入，很多學(xué)者用委托代理理論研究代建制的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制［8－10］。

1 海島整治工程的性質(zhì)

海島整治工程是以政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金為投資來(lái)源的項(xiàng)目，且大多為自然、生態(tài)環(huán)境服務(wù)，屬于非盈利公益性項(xiàng)目，因此海島整治工程管理不僅管理程序比一般項(xiàng)目更嚴(yán)格，而且受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與監(jiān)督。同時(shí)海島整治也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有整體性、關(guān)聯(lián)性、目的性、動(dòng)態(tài)性、層次性的特點(diǎn)［11－14］。

1.1 整體性

海島工程是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，整個(gè)工程從計(jì)劃到審批，再到實(shí)施直至最后完工都是一個(gè)完整的項(xiàng)目過(guò)程，因此具有整體性。

1.2 關(guān)聯(lián)性

海島項(xiàng)目由地方政府或者地方海洋局提出申請(qǐng)，海島辦公室和國(guó)家海洋局進(jìn)行審批，財(cái)政部進(jìn)行資金調(diào)配，相關(guān)部門(mén)之間聯(lián)系緊密，信息交流頻繁，具有關(guān)聯(lián)性。此外，海島項(xiàng)目可以分解為不同的分部項(xiàng)目，各個(gè)分部項(xiàng)目之間也存在著必然的邏輯關(guān)系，體現(xiàn)了項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性。

1.3 目的性

海島整治工程具有特定的工程目標(biāo)。生態(tài)整治類(lèi)項(xiàng)目的目標(biāo)是恢復(fù)海島生態(tài)完整，保護(hù)海島珍貴動(dòng)植物。自然景觀修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目的目標(biāo)是恢復(fù)人文歷史遺跡，還原海島歷史原貌。領(lǐng)?；c(diǎn)項(xiàng)目的目標(biāo)是修復(fù)領(lǐng)?；c(diǎn)，保證國(guó)家主權(quán)的完整?？蒲蓄?lèi)項(xiàng)目的目標(biāo)是利用海島相關(guān)資源，提供科研輔助。

1.4 動(dòng)態(tài)性

海島整治工程的施工過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要施工人員不斷進(jìn)行作業(yè)才能逐漸接近目標(biāo)。對(duì)海島的生態(tài)系統(tǒng)是不斷變化的復(fù)雜運(yùn)動(dòng)，不同階段海島的自然生態(tài)反應(yīng)也不相同，采取的修復(fù)措施也不相同。

1.5 層次性

海島整治工程可以劃分為不同的層次，按各層次進(jìn)行工程的施工?？傢?xiàng)目可以分為分期項(xiàng)目，進(jìn)而分為單位項(xiàng)目和分部項(xiàng)目，按層次進(jìn)行施工和驗(yàn)收。

2 海島整治工程管理模式的選擇原則

海島整治工程管理必須以 《海島保護(hù)法》為指導(dǎo)，全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，同時(shí)服務(wù)于我國(guó) “實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)”和 “發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略，科學(xué)規(guī)劃與管理海島整治工程，要堅(jiān)持合理規(guī)劃資金用途、嚴(yán)格控制工程質(zhì)量、有效控制工程進(jìn)度并探索海島綜合管理，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)海島自然資源、生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。立足于海島整治工程的特性，建立科學(xué)、高效的管理模式，對(duì)海島整治工程管理模式的選擇或設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

（1）將工程所有者的權(quán)力和所有者代理人的權(quán)力分開(kāi)、投資決策與決策執(zhí)行分開(kāi)、公共管理職能與項(xiàng)目業(yè)主職能分開(kāi)，確立工程組織實(shí)施的代理者，使其承擔(dān)起工程的業(yè)主的職能。該原則體現(xiàn)了項(xiàng)目中不相容職務(wù)相分離的原則，防止了在項(xiàng)目過(guò)程中舞弊行為的出現(xiàn)，也能使項(xiàng)目的實(shí)施更加高效。

（2）依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共產(chǎn)品的管理理念管理工程，即具有明確的業(yè)主，強(qiáng)化對(duì)于工程管理的深度和細(xì)度，使工程嚴(yán)格按照確定的程序和規(guī)則進(jìn)行。海島整治工程的業(yè)主被限定為地方政府或部門(mén)，一般為當(dāng)?shù)氐暮Ｑ缶只驖O業(yè)局。作為海島項(xiàng)目的承擔(dān)單位，地方海洋局會(huì)進(jìn)行招標(biāo)選出代建單位，由代建單位嚴(yán)格執(zhí)行工程管理規(guī)章，依照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，管理監(jiān)督工程的執(zhí)行。

（3）對(duì)海島整治工程設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)施相對(duì)集中的專(zhuān)業(yè)化管理，即考慮建設(shè)工程的專(zhuān)業(yè)性，適宜管理等因素確定若干家專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，但不宜過(guò)于分散，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的集中采購(gòu)，改變工程業(yè)主過(guò)多的現(xiàn)狀。

（4）建立科學(xué)規(guī)范的工程建設(shè)實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。要按照項(xiàng)目投資、工程建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、工程使用機(jī)構(gòu)分開(kāi)，投資決策、建設(shè)實(shí)施、工程使用相互配合和制約，權(quán)責(zé)明確的原則，規(guī)劃工程的運(yùn)行機(jī)制。

（5）建立和完善工程管理規(guī)則。包括工程的立項(xiàng)、投資、分包、質(zhì)量安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、使用維護(hù)等建設(shè)維護(hù)的全過(guò)程的程序、各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)事務(wù)都做到有法可依。海島工程的立項(xiàng)申請(qǐng)由地方海洋局和漁業(yè)部門(mén)進(jìn)行，審批工作由海島辦公室和國(guó)家海洋局共同完成，項(xiàng)目投資由財(cái)政部提供資金支持，分包由代建單位完成，質(zhì)量的安全監(jiān)督由地方海洋局和漁業(yè)部門(mén)，代建單位監(jiān)督小組和第三方監(jiān)理部門(mén)共同監(jiān)督，竣工驗(yàn)收由地方海洋局和代建單位成立驗(yàn)收小組執(zhí)行驗(yàn)收過(guò)程。各項(xiàng)職責(zé)都完全被規(guī)范地分配到不同部門(mén)，使整個(gè)海島項(xiàng)目運(yùn)行順利，按照規(guī)定程序進(jìn)行。

（6）海島整治工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立問(wèn)責(zé)和監(jiān)督制度。在工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段就必須控制工程造價(jià)，嚴(yán)格遵守國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序和有關(guān)制度，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人就工程項(xiàng)目質(zhì)量、工期和投資對(duì)項(xiàng)目業(yè)主全面負(fù)責(zé)，同時(shí)，對(duì)工程實(shí)施中的各種行為進(jìn)行監(jiān)督，保證各方均在法律法規(guī)和合同范圍內(nèi)解決問(wèn)題。

3 海島整治工程管理模式的對(duì)比分析

海島整治工程是一種政府投資工程。業(yè)主的組織形式對(duì)于政府投資工程的管理最為重要，在政府投資項(xiàng)目中，政府的角色是多方位的，政府既可能是投資者、管理者，也可能是使用者與產(chǎn)權(quán)所有者。在我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中，政府投資項(xiàng)目的業(yè)主 “缺位、越位、錯(cuò)位”現(xiàn)象很?chē)?yán)重，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)一直采取的是傳統(tǒng)管理模式，包括：工程指揮部型、項(xiàng)目法人型、基建處 （室）型，實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制后成為“三方”管理模式［15］。

3.1 工程指揮部型

政府投資項(xiàng)目的工程指揮部一般是臨時(shí)性地從政府有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成，負(fù)責(zé)人通常為政府部門(mén)的主管領(lǐng)導(dǎo)，工程完成后，該工程項(xiàng)目的指揮部即告解散。一些大型的公共建筑、市政工程及環(huán)境治理工程等多采用此工程指揮部模式。該模式特點(diǎn)是臨時(shí)性、一次性、目標(biāo)單一，常表現(xiàn)為按期突擊完成某項(xiàng)工程。

3.2 項(xiàng)目法人型

按照 《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人。項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。這種管理方式克服了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的非專(zhuān)業(yè)性、臨時(shí)性，可有效配置資源，提高工作效率。但目前缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目法人資質(zhì)管理辦法及配套政策，存在一定程度的隨意性和不規(guī)范性。

3.3 基建處 （室）型

各個(gè)行政部門(mén)及一些工程項(xiàng)目較多的單位均設(shè)有基建處，在這種模式下，具體項(xiàng)目的實(shí)施一般是由本部門(mén)的基建處進(jìn)行直接具體的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。這種管理方式具有自建自用、項(xiàng)目執(zhí)行路線(xiàn)明確的特點(diǎn)，但投資容易失控，法規(guī)執(zhí)行的透明度和公正性易受到質(zhì)疑。

3.4 代建制型

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，地方政府在改革政府投資項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施中也涌現(xiàn)了各種創(chuàng)新模式，“代建制”就是其中相對(duì)先進(jìn)的一種。代建制是將政府投資項(xiàng)目委托給熟悉建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)、具備一定專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量或者有資格的代建單位進(jìn)行全過(guò)程管理的制度，主要有3種不同模式：政府集中代建模式、政府指定代建模式和市場(chǎng)化代建模式。

代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開(kāi)、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的腐敗事件發(fā)生。代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。

4 海島整治工程代建制管理模式的對(duì)比分析

根據(jù)前文分析，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家的做法，海島整治工程管理可采取代建制，由代建機(jī)構(gòu)對(duì)海島整治工程項(xiàng)目進(jìn)行管理，以此來(lái)充當(dāng)業(yè)主的身份，而且該機(jī)構(gòu)并不具備其他政府管理職能。鑒于海島整治工程項(xiàng)目?jī)?nèi)容的豐富性和多樣性，該機(jī)構(gòu)成立的模式可以根據(jù)各地政府對(duì)工程建設(shè)的具體要求與當(dāng)?shù)毓こ探ㄔO(shè)市場(chǎng)條件合理選擇。目前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目主要代建模式主要有以下3種［15－17］。

4.1 政府代建制

由政府全權(quán)委托專(zhuān)門(mén)組建的政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位進(jìn)行管理，管理者以政府身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，方便政府對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理進(jìn)而對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)督。但是由于招標(biāo)人、代建人、使用機(jī)構(gòu)都是政府機(jī)構(gòu)，無(wú)法形成控制投資的剛性約束機(jī)制，并且在這種代建制下，增加了政府的財(cái)政支出。

4.2 政府指定代建制

由政府指定若干家具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)有建設(shè)公司、咨詢(xún)公司或者項(xiàng)目管理公司，對(duì)指定項(xiàng)目進(jìn)行代理建設(shè)。政府指定代建的單位一般與政府部門(mén)存在長(zhǎng)期合作關(guān)系，可信任程度高。政府指定代建能較好地實(shí)現(xiàn)政府意愿，并通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，代建單位積極性較高，有利于代建單位嚴(yán)格控制資金的使用。但是由于是政府專(zhuān)門(mén)指定的代建單位，項(xiàng)目具有壟斷性，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也不利于競(jìng)爭(zhēng)下的效益最優(yōu)。

4.3 市場(chǎng)化代建

由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，公開(kāi)招標(biāo)選定具備資格的代建單位。該種模式下的代建單位是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的產(chǎn)物，一般專(zhuān)業(yè)性高，團(tuán)隊(duì)素質(zhì)強(qiáng)。項(xiàng)目引入競(jìng)爭(zhēng)，提高項(xiàng)目管理公司的專(zhuān)業(yè)化水平，與國(guó)際接軌，投資較低，節(jié)約成本。但是由于政府在監(jiān)管上強(qiáng)度較大，并要求有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力，一些使用單位合理的變更用行政審批手段較難實(shí)現(xiàn)。

5 海島整治工程代建制管理模式的建立

海島整治工程代建制是指在海島資源公有產(chǎn)權(quán)的約束下，社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化的工程項(xiàng)目管理單位接受政府業(yè)主全過(guò)程或部分委托，按照委托代建合同約定對(duì)工程項(xiàng)目組織實(shí)施全過(guò)程或若干階段的建設(shè)工程服務(wù)活動(dòng)，以及由此形成的項(xiàng)目契約組織中的委托代理關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化的一整套涉及政府投資人、代建人、承包商、政府部門(mén)、銀行等項(xiàng)目利益相關(guān)者公共治理的合同和制度安排。

5.1 海島整治工程代建制組織設(shè)計(jì)

通過(guò)設(shè)立代建機(jī)構(gòu)形成海島整治工程的代建制管理模式。其核心是針對(duì)由代建人的代建活動(dòng)所形成的項(xiàng)目契約組織中的委托代理關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化而安排的項(xiàng)目治理模式。

代建制框架下的代建活動(dòng)是海島整治工程項(xiàng)目管理服務(wù)的一種，即工程咨詢(xún)服務(wù)，而不是工程總承包的生產(chǎn)服務(wù)。代建制既不等同于某種項(xiàng)目管理方式，更不是項(xiàng)目總承包模式。

海島整治工程的代建制治理模式分為3個(gè)管理層面：政府監(jiān)管層面、項(xiàng)目管理層面和工程承包層面。政府監(jiān)管層面負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)行情況進(jìn)行監(jiān)管，推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)工工期，包括財(cái)政部和國(guó)家海洋局。項(xiàng)目管理層面負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行情況的管理，包括地方海洋局和其指定的代建單位，代建單位可以為事業(yè)單位、企業(yè)或者直接指定的公司。工程承包層面為工程已經(jīng)承包出去的部分，由承包人負(fù)責(zé)工程的施工，包括施工總承包商、設(shè)計(jì)單位、供應(yīng)商和第三方監(jiān)理機(jī)構(gòu)［18－22］。

代建單位由地方海洋與漁業(yè)局為代表的政府業(yè)主根據(jù)需要選擇，并接受委托為政府業(yè)主提供多元化的代建服務(wù)：既可以是項(xiàng)目管理前期的可行性研究服務(wù)、設(shè)計(jì)服務(wù)，也可以是建設(shè)工程監(jiān)理服務(wù)、招標(biāo)代理服務(wù)，還可以提供從項(xiàng)目籌建到項(xiàng)目竣工交付使用為止的全過(guò)程項(xiàng)目管理服務(wù)。

根據(jù)我國(guó)政府投資項(xiàng)目已有的代建制模式，結(jié)合海島整治工程的特點(diǎn)建立海島整治工程的代建制模式。海島整治工程代建制下代建單位是政府業(yè)主的代理人，是業(yè)主方代表，也是項(xiàng)目法人，其權(quán)力和地位取決于委托人的授權(quán)。根據(jù)不同的代建制類(lèi)型，代建單位可有3種模式，分別為事業(yè)單位、指定公司和企業(yè)。這3種代建制模式分別對(duì)應(yīng)于政府集中代建、政府指定代建和市場(chǎng)化代建。代建制模式下，各部門(mén)職責(zé)劃分如下。

（1）各級(jí)政府主管部門(mén)的職責(zé)。審批審核：審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，審核設(shè)計(jì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算；計(jì)劃督促：下達(dá)投資計(jì)劃、安排建設(shè)資金、按計(jì)劃及時(shí)撥付建設(shè)資金；稽查協(xié)調(diào)：稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施過(guò)程中的重大變更和資金調(diào)整計(jì)劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問(wèn)題；依法監(jiān)督：對(duì)海島整治工程管理代建機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

（2）代建單位的職責(zé)。代建機(jī)構(gòu)利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和嚴(yán)密管理經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目策劃、方案設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工與設(shè)計(jì)單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購(gòu)等整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化控制與管理，確保項(xiàng)目建設(shè)順利地實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)；負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行管理，保證建設(shè)資金控制專(zhuān)用，并接受政府有關(guān)部門(mén)的審查和監(jiān)督。

5.2 海島整治工程代建制模式項(xiàng)目承發(fā)包方式

通過(guò)前文的分析，本研究明確了海島整治工程代建制的管理方式。在此基礎(chǔ)上，代建人，即海島整治工程管理代建機(jī)構(gòu)還需要進(jìn)一步明確海島整治工程項(xiàng)目的承發(fā)包方式。

根據(jù)委托—代理理論，優(yōu)化工程項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的途徑是簡(jiǎn)化委托代理鏈，盡可能減少委托代理層次和委托代理關(guān)系。從這一點(diǎn)出發(fā)，顯然業(yè)主采用自行管理的模式較為科學(xué)合理。但對(duì)不同類(lèi)別的整治工程項(xiàng)目，當(dāng)代建人不具備項(xiàng)目管理的能力時(shí)，則需要考慮采用代理公司進(jìn)行委托管理。因此，在針對(duì)某一具體整治工程項(xiàng)目時(shí)，代建人首先就要明確是自行管理還是委托管理。

（1）自行管理。公益性工程管理機(jī)構(gòu)代行政府業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，負(fù)責(zé)工程建設(shè)前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等工作，人員來(lái)源應(yīng)為計(jì)劃、財(cái)政和建設(shè)部門(mén)，也需要補(bǔ)充工程專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員從事項(xiàng)目建設(shè)的具體管理工作。

（2）委托管理。公益性工程管理機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)、公平、公正地從社會(huì)上選擇項(xiàng)目建設(shè)管理的代理公司。代理公司應(yīng)是具備相當(dāng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)院、工程咨詢(xún)公司、造價(jià)咨詢(xún)公司或建設(shè)公司，具備相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)技術(shù)力量及承擔(dān)責(zé)任的財(cái)產(chǎn)。

可采用如圖1所示的流程，在自行管理和委托管理中做出選擇。

圖1 海島整治工程項(xiàng)目承發(fā)包方式選擇

接著，代建人需要明確海島整治工程項(xiàng)目的承發(fā)包方式。目前主流的代建制項(xiàng)目承發(fā)包模式有5種：DBB模式、EPC模式、DB模式、PMC模式和CM模式。

DBB模式由業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，代建人在施工階段以施工承包商身份介入項(xiàng)目，由業(yè)主聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位完成設(shè)計(jì)。承包商自己承擔(dān)施工任務(wù)，設(shè)備一部分由甲方提供，一部分由承包商采購(gòu)。業(yè)主代表或委派咨詢(xún)單位是項(xiàng)目管理的承擔(dān)者。代建人自己擔(dān)任施工承包商，承擔(dān)施工階段的風(fēng)險(xiǎn)，費(fèi)用按工程量清單報(bào)價(jià)。

該模式適用于業(yè)主具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力，相對(duì)獨(dú)立、內(nèi)在依賴(lài)性相對(duì)較弱的項(xiàng)目。

EPC模式代建人有時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，在項(xiàng)目可行性研究階段以施工承包商身份介入項(xiàng)目。代建人自己擔(dān)任施工承包商，要承擔(dān)項(xiàng)目的全部設(shè)計(jì)、全部施工、項(xiàng)目設(shè)備的采購(gòu)任務(wù)、從設(shè)計(jì)到試車(chē)的管理工作，部分設(shè)計(jì)可分包。由于代建人承擔(dān)全面的設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工工作，所以該模式代建人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。項(xiàng)目費(fèi)用是總價(jià)包干，不可調(diào)價(jià)合同。該模式適用于設(shè)備采購(gòu)、安裝與工藝的設(shè)計(jì)緊密相關(guān)并是投資建設(shè)關(guān)鍵過(guò)程的項(xiàng)目，業(yè)主無(wú)須過(guò)細(xì)參與的項(xiàng)目。

DB模式代建人有時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，在項(xiàng)目可研階段后以施工承包商的身份介入項(xiàng)目。項(xiàng)目設(shè)計(jì)以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式選擇設(shè)計(jì)分包商或自行完成。代建人要承擔(dān)項(xiàng)目的全部施工，部分施工可分包。項(xiàng)目設(shè)備部分由承包商采購(gòu)，部分由甲方提供。項(xiàng)目管理承擔(dān)者對(duì)施工進(jìn)行監(jiān)理，對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行管理。代建人自己擔(dān)任施工承包商，承擔(dān)工程大部分責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較大。項(xiàng)目費(fèi)用是總價(jià)包干，不可調(diào)價(jià)合同。該模式適用于專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高、結(jié)構(gòu)、工藝較為復(fù)雜的項(xiàng)目，如脫硫工程、鐵路工程。

PMC模式是代建人協(xié)助業(yè)主進(jìn)行融資，在策劃、可行性研究階段以管理承包商的身份介入項(xiàng)目。代建人不承擔(dān)詳細(xì)設(shè)計(jì)，僅作總體基礎(chǔ)性設(shè)計(jì)。施工任務(wù)由施工承包商承擔(dān)。代建人協(xié)助業(yè)主采購(gòu)，或監(jiān)督施工承包商采購(gòu)，全面承擔(dān)管理任務(wù)，業(yè)主管理工作較少。代建人承擔(dān)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、投資、進(jìn)度等全部風(fēng)險(xiǎn)。施工承包商常選用EPC模式。項(xiàng)目費(fèi)用選擇多成本加酬金方式。該模式適用于工藝相當(dāng)復(fù)雜，一體化程度高，設(shè)計(jì)、采購(gòu)工作量大，周期長(zhǎng)的項(xiàng)目。

CM模式有代理型和風(fēng)險(xiǎn)型兩種。代理型的CM模式是代建人協(xié)助業(yè)主參與融資，在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段以業(yè)主代表的身份介入項(xiàng)目。項(xiàng)目設(shè)計(jì)由業(yè)主聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位完成。項(xiàng)目施工由業(yè)主選定的承包商承擔(dān)。代建人協(xié)助業(yè)主選定施工承包商，協(xié)助業(yè)主采購(gòu)，作為業(yè)主代表承擔(dān)管理任務(wù)，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小。項(xiàng)目費(fèi)用采用固定酬金加管理費(fèi)。該模型適用于建設(shè)周期長(zhǎng)，工期要求緊，且不能等到設(shè)計(jì)全部完成后再招標(biāo)施工的項(xiàng)目。

風(fēng)險(xiǎn)型的CM模式是代建人協(xié)助業(yè)主參與融資，在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段，以業(yè)主的代表，項(xiàng)目管理、施工承包商的身份介入項(xiàng)目。項(xiàng)目設(shè)計(jì)由業(yè)主聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位完成，CM承擔(dān)施工任務(wù)。項(xiàng)目設(shè)備由CM負(fù)責(zé)采購(gòu)，與供貨商簽約。代建人自己擔(dān)任施工承包商，且承擔(dān)管理協(xié)調(diào)工作，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。項(xiàng)目費(fèi)用采用保證最大工程費(fèi)用合同。該模式適用于缺少以往類(lèi)似工程經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目，很難準(zhǔn)確確定定價(jià)的項(xiàng)目和投資規(guī)模很大的項(xiàng)目。

項(xiàng)目無(wú)論采用何種管理模式都能夠達(dá)到工程項(xiàng)目管理的目的，但是業(yè)主的管理方式、管理幅度、管理成本、費(fèi)用控制及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的程度都有很大的差別，從而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)最終成果有很大的差別。因此，根據(jù)不同類(lèi)別的海島整治工程，應(yīng)選擇適合的承發(fā)包模式。

6 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)本研究對(duì)海島整治工程管理模式的研究，代建制管理模式與傳統(tǒng)的工程指揮部型、項(xiàng)目法人型和基建處 （室）型的政府工程項(xiàng)目管理模式相比有眾多優(yōu)點(diǎn)。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，海島整治工程的代建制管理模式是優(yōu)化海島整治項(xiàng)目管理的新的嘗試和一個(gè)顯著進(jìn)步，并正在逐漸成為一種重要的優(yōu)化措施，具有良好的發(fā)展前景。但是海島整治工程代建制管理模式現(xiàn)在尚處于起步階段，實(shí)施中還存在很多亟待解決的問(wèn)題，如配套的法律、法規(guī)及具體實(shí)施辦法尚不完善、代建單位的培育尚不成熟、從業(yè)人員素質(zhì)有待提高等。鑒于筆者的水平有限，希望其他學(xué)者可以就上述存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，以使海島整治工程代建制管理模式的研究更加成熟。

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