■張金明 劉宇赤

1 關(guān)于社區(qū)康復(fù)

1.1 國際社區(qū)康復(fù)的發(fā)展

1978年世界衛(wèi)生組織首次提出社區(qū)康復(fù)，目的是使眾多發(fā)展中國家的殘疾人得到康復(fù)服務(wù)。20世紀90年代，社區(qū)康復(fù)的理論研究不斷深入，實踐成果逐步積累，社區(qū)康復(fù)的概念、管理框架、技術(shù)要素、監(jiān)測評估等不斷完善。進入21世紀，社區(qū)康復(fù)在國際社會得到進一步重視。2003年5月社區(qū)康復(fù)國際協(xié)商會議在赫爾辛基召開，提出在社區(qū)康復(fù)實施過程中,不但要提供高效的服務(wù),更要注重將社區(qū)康復(fù)發(fā)展融入到社區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃中。2004年國際《社區(qū)康復(fù)的聯(lián)合意見書》，闡明社區(qū)康復(fù)是以社區(qū)為基礎(chǔ)的康復(fù)，是為殘疾人康復(fù)、機會均等、減少貧困和社會包容的一種社區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略[1]。2006年《殘疾人權(quán)利公約》為社區(qū)康復(fù)發(fā)展提供了政策框架，明確以殘疾人權(quán)利為本的社區(qū)康復(fù)理念[2]。2010年世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國教科文組織、國際勞工組織和國際殘疾與發(fā)展聯(lián)盟共同出版了《社區(qū)康復(fù)指南》，明確了社區(qū)康復(fù)涵蓋健康、教育、生計、社會融入、賦權(quán)等五大領(lǐng)域的25個方面的具體內(nèi)容，為世界各國開展殘疾人社區(qū)康復(fù)提供了全面指導(dǎo)[3]。當前社區(qū)康復(fù)以城鄉(xiāng)社區(qū)為基地，以解決廣大殘疾人的康復(fù)需求為前提，以政府支持和社會各界為保障，以實用康復(fù)技術(shù)為訓(xùn)練手段，以實現(xiàn)殘疾人全面康復(fù)為目標，積極動員殘疾人及其家屬參與，已形成了國際化發(fā)展的趨勢。

1.2 我國社區(qū)康復(fù)概況

我國于20世紀80年代隨著殘疾人問題得到社會的廣泛關(guān)注，開始引入社區(qū)康復(fù)的理念和方法。1986年在四省區(qū)開展了殘疾人社區(qū)康復(fù)試點。1988年殘疾人康復(fù)工作被列入國家發(fā)展規(guī)劃，開展了搶救性的“三項康復(fù)”（白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)、聾兒語訓(xùn)、小兒麻痹后遺癥矯治手術(shù)），探索了在基層為殘疾人提供康復(fù)服務(wù)的途徑。自1991年起，社區(qū)康復(fù)實施方案連續(xù)成為中國殘疾人事業(yè)各五年發(fā)展綱要的重要配套方案之一貫徹執(zhí)行。2000年后，社區(qū)康復(fù)工作被納入社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，融入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和特殊教育等部門業(yè)務(wù)，2002年第三次全國殘疾人康復(fù)工作會議提出到2015年我國實現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的宏偉目標[4]。2008年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2008〕7號）要求“大力開展社區(qū)康復(fù)。推進康復(fù)進社區(qū)、服務(wù)到家庭”。2010年《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2010〕19號）提出要完善社會化康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大力開展社區(qū)康復(fù)?！稓埣踩耸聵I(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出“普遍開展社區(qū)康復(fù)服務(wù)，初步實現(xiàn)殘疾人‘人人享有康復(fù)服務(wù)’目標”[5]。殘疾人社區(qū)康復(fù)工作邁入新的發(fā)展階段。

隨著殘疾人康復(fù)事業(yè)的整體發(fā)展，社區(qū)康復(fù)也取得顯著成績，以政府主導(dǎo)、部門配合、社會參與的社區(qū)康復(fù)模式已經(jīng)形成；以殘疾人為本的社區(qū)康復(fù)理念已經(jīng)確立；堅持“低投入、廣覆蓋”及分類指導(dǎo)、推廣適宜技術(shù)、倡導(dǎo)資源整合利用的實施原則達成廣泛共識；由組織管理網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的社區(qū)康復(fù)實施體系及其運行機制日益完善；社區(qū)康復(fù)專業(yè)隊伍逐步壯大；社區(qū)康復(fù)業(yè)務(wù)內(nèi)容不斷豐富，服務(wù)質(zhì)量逐步提高，通過社區(qū)康復(fù)使康復(fù)需求得到解決的人數(shù)逐年增多，有力促進了殘疾人的社會參與和融合。社區(qū)康復(fù)以社區(qū)為平臺開展殘疾人康復(fù)服務(wù)，能夠有效整合社區(qū)內(nèi)各種資源、為殘疾人提供融合發(fā)展的機會和條件，是實現(xiàn)2015年殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”目標的重要手段和途徑，是殘疾人康復(fù)各項工作的落腳點，實踐證明，社區(qū)康復(fù)在殘疾人康復(fù)服務(wù)中的重要意義得到普遍認同。

2 關(guān)于殘疾人兩個體系建設(shè)

2.1 殘疾人兩個體系建設(shè)的提出

2008年中共中央國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出“健全殘疾人社會保障制度，加強殘疾人服務(wù)體系建設(shè)”，首次提出殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系（以下稱兩個體系）建設(shè)。殘疾人兩個體系建設(shè)是國家和社會針對殘疾人的特殊困難和特殊需求建立的保障殘疾人基本生活的各項法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的有機整體，是一項全新的社會事業(yè)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。2010年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了殘疾人兩個體系建設(shè)的指導(dǎo)原則、任務(wù)目標和政策措施，并提出“加快推進殘疾人兩個體系建設(shè)是維護殘疾人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓廣大殘人生活得更幸福、更有尊嚴的根本舉措，是全面建設(shè)小康社會，特別是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系和推進共公服務(wù)均等化的必然要求”[6]。

2.2 殘疾人兩個體系建設(shè)的推進

殘疾人兩個體系建設(shè)是殘疾人事業(yè)向著更高層次發(fā)展的重要標志，也是我國社會建設(shè)事業(yè)向縱深領(lǐng)域全面推進的重要內(nèi)容。2009年，國務(wù)院殘疾人工作委員會根據(jù)不同地域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和殘疾人工作基礎(chǔ)，選定江蘇、湖北、陜西、廣州、武漢、成都作為殘疾人兩個體系建設(shè)省級試驗區(qū)和專項試點城市，與當?shù)卣炗喣繕素熑螘?，明確兩個體系建設(shè)的目標、職責和任務(wù)。省級試驗區(qū)、專項試點城市先行先試、不斷探索、統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點，加快推進當?shù)貧埣踩藘蓚€體系建設(shè)進程。為科學(xué)量化評價兩個體系建設(shè)成效，國務(wù)院殘工委秘書處于2010年制定出臺《全國殘疾人兩個體系建設(shè)試驗區(qū)、專項試點城市階段性（2009年～2010年）評估方案（試行）》（殘工委秘[2010]3號）。2011年對國務(wù)院殘工委組織有關(guān)部門和專家對試點地區(qū)進行了評估，總結(jié)成效和經(jīng)驗，明確問題和不足，提出改進目標和對策。

殘疾人兩個體系建設(shè)在試點地區(qū)取得階段性成效，殘疾人兩個體系建設(shè)被納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展大局和殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要，制定推進規(guī)劃，出臺相關(guān)政策；各地注重制度性安排，堅持普惠與特惠相結(jié)合，推進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)，提高社會保障水平；加強服務(wù)平臺建設(shè)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，豐富服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范服務(wù)行為，增強專業(yè)化服務(wù)能力；調(diào)動各方資源，引導(dǎo)社會力量參與殘疾人服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升兩個體系社會化水平。試點地區(qū)殘疾人整體狀況明顯改善，為兩個體系在全國范圍加快推進提供了經(jīng)驗和基礎(chǔ)。

3 兩者之間的理論關(guān)聯(lián)

3.1 社區(qū)康復(fù)與兩個體系建設(shè)趨同之處

主要表現(xiàn)為概念相連、目標相近、內(nèi)涵相容、原則相通、理念相承、模式相似（見表1）。

3.2 社區(qū)康復(fù)與兩個體系建設(shè)相異之處

主要表現(xiàn)為起源背景不同、發(fā)展歷程不同、分類表達不同、推進方式不同、參與主體不同、監(jiān)測評估不同（見表2）。

研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)康復(fù)和殘疾人兩個體系建設(shè)有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，即在概念、目標、內(nèi)涵、原則、理念、模式等方面有著趨同之處，在起源背景、發(fā)展歷程、分類表達、推進方式、參與主體、監(jiān)測評估等方面有著相異之處。然而不難看出，二者相異之處是外在的、形式上的，它們有著共同的目標，即努力使殘疾人得到各項服務(wù)，努力促進殘疾人的全面發(fā)展[7]。社區(qū)康復(fù)重點在于為殘疾人個體服務(wù)的層面、方式、內(nèi)容、人員和效果；兩個體系建設(shè)更加強調(diào)殘疾人群體整體水平的提升，以及保障殘疾人發(fā)展的規(guī)劃安排、制度措施、政策法規(guī)等方面的建設(shè)。

4 兩者之間的實踐關(guān)聯(lián)

4.1 社區(qū)康復(fù)的組織實施

4.1.1 社區(qū)康復(fù)需要政府主導(dǎo)、部門配合、社會

參與。殘疾人社區(qū)康復(fù)是綜合性的社會工作，必須納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、明確部門職責、實行目標管理，這對社區(qū)康復(fù)的順利實施至關(guān)重要。

表1 殘疾人社區(qū)康復(fù)與兩個體系建設(shè)趨同情況

表2 殘疾人社區(qū)康復(fù)與兩個體系建設(shè)相異情況

4.1.2 社區(qū)康復(fù)需要技術(shù)支持。社區(qū)康復(fù)服務(wù)涉及領(lǐng)域具有專業(yè)性，因此各級殘疾人社區(qū)康復(fù)專家技術(shù)指導(dǎo)組在組織實施過程中的作用十分重要，包括制定和完善有關(guān)技術(shù)標準，編寫培訓(xùn)大綱和教材，培訓(xùn)技術(shù)骨干和師資力量，推廣實用技術(shù)，等等。

4.1.3 社區(qū)康復(fù)需要多樣化資源協(xié)同發(fā)揮作用。社區(qū)康復(fù)資源包括物質(zhì)資源、人力資源和政策資源。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站、室）、社區(qū)康復(fù)站（室）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、學(xué)校、幼兒園、社區(qū)服務(wù)中心、輔助器具服務(wù)社、福利企事業(yè)單位等機構(gòu)、設(shè)施、人員都是開展社區(qū)康復(fù)的寶貴資源，應(yīng)努力實現(xiàn)資源共享并不斷優(yōu)化。

4.1.4 社區(qū)康復(fù)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)綜合性、多樣化。豐富多樣的社區(qū)康復(fù)服務(wù)是國際社區(qū)康復(fù)內(nèi)涵的要求。包括殘疾篩查和功能評定、各類殘疾的早期發(fā)現(xiàn)、康復(fù)服務(wù)檔案的規(guī)范建立、康復(fù)需求的動態(tài)掌握、個性化康復(fù)服務(wù)和轉(zhuǎn)介服務(wù)的提供、殘疾人政策和康復(fù)知識的普及、工作經(jīng)驗的總結(jié)推廣等[8]。

4.2 兩個體系建設(shè)的加快推進

4.2.1 做好殘疾人保障與服務(wù)政策、制度、措施的出臺與落實。殘疾人生活救助、住房保障、教育就業(yè)、醫(yī)療康復(fù)、社會保險、社會福利等政策的進一步完善均應(yīng)作為核心內(nèi)容，同時加快重殘生活救助、護理補貼、重殘補貼金、教育專項補貼等殘疾人專項社會保障政策的制定并建立督導(dǎo)檢查工作機制。發(fā)展政府、社會組織與市場合作協(xié)商的福利供給模式，推動殘疾人社會福利主體的多元化[9]。

4.2.2 做好機構(gòu)建設(shè)，提升殘疾人基本公共服務(wù)水平。市、縣（市、區(qū)）殘疾人就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、康復(fù)中心、托養(yǎng)中心、文化體育中心、維權(quán)服務(wù)中心等機構(gòu)建設(shè)均為殘疾人服務(wù)機構(gòu)的重點機構(gòu)，需要合理分布，規(guī)范管理，穩(wěn)定管理人員與技術(shù)人員隊伍，拓展服務(wù)內(nèi)容。并做好服務(wù)質(zhì)量的提升。

4.2.3 不斷優(yōu)化殘疾人事業(yè)發(fā)展的社會環(huán)境。兩個體系建設(shè)同推動當?shù)亟?jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、滿足廣大殘疾人多樣化的生活需要密切結(jié)合，建立促進加快發(fā)展的投入機制，加強科技創(chuàng)新和殘疾人事業(yè)信息化建設(shè)，加大各類專業(yè)人才培養(yǎng)力度，加強殘疾人組織建設(shè)。發(fā)揮好社會各類資源的作用，為殘疾人提供高質(zhì)量服務(wù)[10]。

4.2.4 做好人才培養(yǎng)和理論研究。加快推進殘疾人兩個體系建設(shè)的關(guān)鍵在于高素質(zhì)專業(yè)人才的培養(yǎng)和作用發(fā)揮。因此應(yīng)當加快建立適應(yīng)殘疾人多種需求、結(jié)構(gòu)合理、精通業(yè)務(wù)的專業(yè)化人才隊伍，制定人才培養(yǎng)規(guī)劃與穩(wěn)定機制，加強理論研究，促進智慧成果在實踐中轉(zhuǎn)化[11]。

研究發(fā)現(xiàn)，殘疾人社區(qū)康復(fù)的實施和兩個體系建設(shè)的推進，均以政府為主導(dǎo)，多部門配合的社會化方式進行。社區(qū)康復(fù)實施以具體服務(wù)項目為載體，實施層面集中在以縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）級，針對殘疾人基本康復(fù)需求提供個性化服務(wù)，同時通過國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位的社區(qū)康復(fù)示范區(qū)和社區(qū)康復(fù)示范縣（市）的創(chuàng)建推動社區(qū)康復(fù)的深入開展。兩個體系建設(shè)以制度建設(shè)為核心，針對殘疾人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的特殊困難和基本需求，自上而下出臺、落實各項保障與服務(wù)的政策、措施，并通過試點先行，帶動全面方式，加快推進兩個體系建設(shè)。二者在實踐中均在努力滿足殘疾人各項基本需求，通過各項政策制度的落實和服務(wù)質(zhì)量的提升，縮小殘疾人狀況與社會平均水平的差距。

[1]ILO, UNESCO, WHO. Joint Position paper: Communitybased Rehabilitation for and with people with disabilities. Geneva：WHO，2004.

[2]張金明，趙悌尊.國際社區(qū)康復(fù)發(fā)展趨勢及對我國社區(qū)康復(fù)工作的思考.中國康復(fù)理論與實踐,2011(2):184-186.

[3]WHO，UNESCO，ILO，IDDC.Introductory booklet of Community-based Rehabilitation: CBR Guidelines.Geneva ：WHO，2010:23-27.

[4]孟曉，韓紀斌，曹躍進.試論社區(qū)康復(fù)的國際理念與中國實踐.殘疾人研究，2011(4):41-47.

[5]中國殘疾人聯(lián)合會.中國殘疾人事業(yè)十二五發(fā)展綱要讀本.北京：華夏出版社,2011:98.

[6]中國殘聯(lián)兩個體系建設(shè)辦公室.殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)學(xué)習(xí)讀本.北京：華夏出版社,2010:66.

[7]張金明,劉宇赤，銀芳，等.試論國際社區(qū)康復(fù)與我國殘疾人“兩個體系”建設(shè).中國康復(fù),2012(6):478-480.

[8]中國殘疾人聯(lián)合會.中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要康復(fù)配套實施方案及實施辦法.北京:華夏出版社，2012:36-55.

[9]談志林.我國殘疾人社會福利的發(fā)展模式與路徑選擇.殘疾人研究，2011(1):43-47.

[10]張金明.殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)滿意度調(diào)查分析.殘疾人研究，2012(1):48-53.

[11]郭春寧.殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的新篇章.殘疾人研究，2011(2):59-63.