郭志英

【摘要】本文從公共權(quán)力監(jiān)督制約視角，重新界定國家審計(jì)及審計(jì)質(zhì)量的內(nèi)涵，認(rèn)為國家審計(jì)對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督包括審計(jì)監(jiān)督信息獲取，提出審計(jì)監(jiān)督意見及進(jìn)行審計(jì)制裁的三個(gè)過程。國家審計(jì)質(zhì)量也可以表述為公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)督效果，即指審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員依據(jù)一定的規(guī)范對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行過程及結(jié)果進(jìn)行制約和監(jiān)督的實(shí)際結(jié)果。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力監(jiān)督；國家審計(jì)內(nèi)涵；國家審計(jì)質(zhì)量?jī)?nèi)涵

對(duì)國家審計(jì)的認(rèn)識(shí)，普遍被接受的就是“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”，認(rèn)為“國家審計(jì)的基本含義就是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，由專職機(jī)構(gòu)和人員，依法獨(dú)立地對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審核、評(píng)價(jià)的監(jiān)督活動(dòng)”。本文基于公共權(quán)利監(jiān)督制約機(jī)制重新界定國家審計(jì)及質(zhì)量的內(nèi)涵。

一、公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制與國家審計(jì)

公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是為了保障公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，公共權(quán)力的各種監(jiān)督制約的手段和方法，其是由互相作用和互相依賴的若干子系統(tǒng)結(jié)合而成的具有特定功能的大系統(tǒng)，包括憲法監(jiān)督，人大監(jiān)督，行政監(jiān)督，社會(huì)輿論監(jiān)督及審計(jì)監(jiān)督等，國家審計(jì)則是這個(gè)機(jī)制中重要的監(jiān)督制約力量。

按照公共權(quán)力監(jiān)督制約原則，社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)國家公共實(shí)務(wù)管理、公共資金和資源進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督約束的方式通常需要利用國家審計(jì)的力量，表現(xiàn)為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。公共權(quán)力包括政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，經(jīng)濟(jì)權(quán)力是指對(duì)物質(zhì)則一富的占有權(quán)、支配權(quán)和管理權(quán)等。審計(jì)監(jiān)督其實(shí)就是對(duì)公共權(quán)力中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者進(jìn)行控制。

公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中的任何一種監(jiān)督方法的運(yùn)行，都包括互相聯(lián)系的三個(gè)環(huán)節(jié)，即獲取監(jiān)督信息，提出監(jiān)督建議，進(jìn)行監(jiān)督制裁的三過程。監(jiān)督信息的獲取是指監(jiān)督主體從被監(jiān)督對(duì)象獲取監(jiān)督所需要的信息，包括被監(jiān)督對(duì)象是否違規(guī)、違規(guī)行為是否造成損失及違規(guī)行為與損失事實(shí)是否有因果關(guān)系等相關(guān)證據(jù)。監(jiān)督信息的獲取是整個(gè)公共監(jiān)督制約行為的起點(diǎn)，監(jiān)督信息獲取的數(shù)量和質(zhì)量將影響到監(jiān)督行為的效果和質(zhì)量。監(jiān)督建議的提出是指是指監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督者就監(jiān)督事項(xiàng)提出處理意見；監(jiān)督主體獲取相關(guān)證據(jù)，對(duì)被監(jiān)督者提出按照一定的程序糾正、改正、改變或撤銷已經(jīng)實(shí)施的行為。監(jiān)督制裁是指監(jiān)督主體擁有對(duì)被監(jiān)督者進(jìn)行處理和制裁的強(qiáng)制性權(quán)利，當(dāng)被監(jiān)督者拒絕執(zhí)行監(jiān)督建議時(shí)，監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督者具有強(qiáng)制性的處理和制裁權(quán)，這種強(qiáng)制性的處理權(quán)和制裁權(quán)是對(duì)被監(jiān)督者的一種威懾，使得公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制具有權(quán)威性。

二、國家審計(jì)內(nèi)涵的新界定一一基于公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制

對(duì)國家審計(jì)的理解，理論界普遍的看法是會(huì)計(jì)監(jiān)督論——認(rèn)為審計(jì)是對(duì)會(huì)計(jì)的監(jiān)督和檢查，和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論——認(rèn)為審計(jì)的職能是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。

本文認(rèn)為審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力乃至整個(gè)行政權(quán)力運(yùn)作的制約和監(jiān)督。隨著公共權(quán)力的所有權(quán)與心事權(quán)分離后，即公共受托責(zé)任產(chǎn)生后，將導(dǎo)致公共權(quán)力被濫用的可能性，這使得公共權(quán)力的監(jiān)督制約成為必要，國家審計(jì)成為公共權(quán)力監(jiān)督和制約的有效手段。無論國家審計(jì)模式是立法型、司法型還是行政型，國家審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容都離不開對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，即政府受托責(zé)任的監(jiān)督。國家審計(jì)對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督包括審計(jì)監(jiān)督信息獲取，提出審計(jì)監(jiān)督意見及進(jìn)行審計(jì)制裁的三個(gè)過程。

三、國家審計(jì)質(zhì)量?jī)?nèi)涵的新界定——基于公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制

以往對(duì)國家審計(jì)質(zhì)量?jī)?nèi)涵的理解都是審計(jì)內(nèi)涵本身進(jìn)行分析，認(rèn)為國家審計(jì)是國家審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)質(zhì)量的一個(gè)分支，本文從公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督的視角對(duì)國家審計(jì)質(zhì)量?jī)?nèi)涵進(jìn)行重新闡述。

根據(jù)公共權(quán)力監(jiān)督理論，國家審計(jì)是公共權(quán)力監(jiān)督的一種方式和手段，因此國家審計(jì)質(zhì)量也可以表述為公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)督效果，即指審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員依據(jù)一定的規(guī)范對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行過程及結(jié)果進(jìn)行制約和監(jiān)督的實(shí)際結(jié)果。公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中的任何一種監(jiān)督方法的運(yùn)行，都包括互相聯(lián)系的三個(gè)環(huán)節(jié)，即獲取監(jiān)督信息，提出監(jiān)督建議，進(jìn)行監(jiān)督制裁的三過程，而公共權(quán)力監(jiān)督制約有效性（即監(jiān)督制約行為質(zhì)量）受公共權(quán)力監(jiān)督制約的三環(huán)節(jié)，即監(jiān)督信息是否充分準(zhǔn)確，監(jiān)督建議是否奏效，監(jiān)督制裁是否有權(quán)威并能發(fā)揮威懾力等因素的影響。因此，我們可以推論，如果公共權(quán)力審計(jì)監(jiān)督機(jī)制要發(fā)揮其應(yīng)有作用，其三環(huán)節(jié)應(yīng)該得以順利執(zhí)行；如果公共權(quán)力審計(jì)監(jiān)督制約失效，審計(jì)監(jiān)督制約三個(gè)環(huán)節(jié)中的一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。

公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)督過程包含三個(gè)的過程：首先，審計(jì)要對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力使用的違規(guī)行為進(jìn)行審查，找到經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使者在經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使過程中因違規(guī)所造成的后果，即獲取信息的過程。如果查出的應(yīng)糾正的違規(guī)行為和金額越多、越大，則審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)督獲取的信息就越充分，審計(jì)監(jiān)督第一過程的效果就好；其次，審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使過程發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行披露，并提出相應(yīng)的處罰意見，即提出監(jiān)督意見的過程，如果提出的監(jiān)督意見與發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象越接近，說明這一過程審計(jì)監(jiān)督的效果越好；第三，如果權(quán)力行使者對(duì)審計(jì)查出的應(yīng)糾正違規(guī)行為和金額不進(jìn)行糾正，則審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行控制的效果沒有最終達(dá)到。所以，審計(jì)監(jiān)督效果的最終實(shí)現(xiàn)還需要權(quán)力行使者針對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審查出來的違規(guī)行為做出糾正，這是國家審計(jì)質(zhì)量有別于民間審計(jì)質(zhì)量的特點(diǎn)，也是體現(xiàn)公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制特點(diǎn)的過程——監(jiān)督糾正、制裁過程。監(jiān)督糾正、制裁過程是建立在信息收集和監(jiān)督意見提出的基礎(chǔ)上的，只有審計(jì)人員獲取足夠的違規(guī)信息并提出相應(yīng)的監(jiān)督糾正意見后，審計(jì)機(jī)構(gòu)才會(huì)監(jiān)督被審計(jì)單位對(duì)權(quán)力腐敗行為進(jìn)行糾正。只有這三個(gè)過程都完成才能表明審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行控制達(dá)到了效果。

由此可見，民間審計(jì)質(zhì)量在一定程度上只能反映第一個(gè)過程和第二過程，即是否發(fā)現(xiàn)報(bào)表存在的問題及是否如實(shí)披露發(fā)現(xiàn)的問題，而不能反映第三個(gè)過程一督促被審計(jì)對(duì)象糾正發(fā)現(xiàn)的問題。公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計(jì)監(jiān)督效果不僅僅應(yīng)該包括審計(jì)發(fā)現(xiàn)并披露發(fā)現(xiàn)問題的效果，還應(yīng)包括被審計(jì)單位做出的糾正效果。