●劉小兵

一、我國收支分類改革及其目標(biāo)

政府收支分類，是對(duì)政府的收入與支出按照一定的原則和方法進(jìn)行類別和層次的劃分,從而全面、準(zhǔn)確和清晰地反映政府的收支活動(dòng)，是編制預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行、進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)。通過政府收支分類體系可以對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行多維定位，清楚地說明政府的錢是怎么來的，辦了什么事，具體花在了哪些方面。

我國在過去很長的一段時(shí)間內(nèi)都是實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下的建設(shè)型財(cái)政，政府核算科目設(shè)置較為粗略，缺乏科學(xué)性，造成了政府核算不透明、不清晰和不完整。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政管理模式也逐步轉(zhuǎn)向公共型財(cái)政，原有的核算體系已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的需要。為此中國于1999年啟動(dòng)收支分類改革研究工作，在世界銀行、國際貨幣基金組織的積極配合下，結(jié)合國際貨幣基金組織1986年版的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系 （A system of Government Finance Statistics，簡稱 GFS）和我國的實(shí)際管理需要，提出了改革的基本思路。經(jīng)過多年的論證和討論，2005年在交通部、科技部中央部委和天津、河北等地方省市進(jìn)行收支分類改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2007年1月1日開始在全國全面推行。

對(duì)于我國實(shí)施政府收支分類改革的目標(biāo)，筆者不難從當(dāng)年各方的評(píng)述與宣傳中總結(jié)得出。

2006年03月12日，財(cái)政部副部長樓繼偉就實(shí)施政府收支分類改革的有關(guān)情況回答了新華社記者的提問，闡述了政府收支分類改革的原因與意義。認(rèn)為改革前的收支分類科目“不能清晰反映政府職能活動(dòng)，制約了財(cái)政管理的科學(xué)化和信息化，財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能弱化”；同時(shí)指出“政府收支分類是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，是公共財(cái)政體制建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。規(guī)范的政府收支分類體系，對(duì)建立民主、高效的預(yù)算管理制度，保證人民依法實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)利，都具有重大意義?！?/p>

在各種地方政府網(wǎng)站上，宣傳政府收支分類改革的文章講義對(duì)政府收支分類改革的目標(biāo)也有明確的表述，“政府收支分類改革的目標(biāo)，就是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財(cái)政體系的總體要求，逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規(guī)范合理的政府收支分類體系，為進(jìn)一步深化財(cái)政改革、提高預(yù)算透明度、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)造有利條件?！?/p>

而作為這次改革的主要參照物，GFS在國際貨幣基金組織（IMF）研制建立時(shí)將該核算體系的目標(biāo)表述為“詳細(xì)核算政府通過財(cái)政收支治理國家、管理經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)情況，從經(jīng)濟(jì)角度反映一級(jí)政府管理經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)及其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響；為政府編制預(yù)算，制定財(cái)政、稅收、社會(huì)保障等政策和進(jìn)行政策分析，提供科學(xué)的定量依據(jù)；并為關(guān)心公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響的各市場主體，提供了一個(gè)完整的綜合分析框架?！倍谄浜蟮男抻喭晟七^程中，國際貨幣基金組織特別總結(jié)吸取了金融危機(jī)的教訓(xùn)，對(duì)該核算體系進(jìn)行了全面修訂和大量的革命性創(chuàng)新，在提供一套政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)的國際標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也為提高政府財(cái)政操作和監(jiān)督的責(zé)任感和透明度提供了一種全球準(zhǔn)則。

綜上所述，根據(jù)我國收支分類改革的原因、意義及其改革借鑒的參照系，筆者可以將收支分類改革的目標(biāo)大致總結(jié)歸納為三個(gè)方面：一是增加財(cái)政透明，二是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，三是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。因此，要分析評(píng)價(jià)我國收支分類改革的效應(yīng)，可具體從這三個(gè)方面入手展開。

二、收支分類改革的效應(yīng)分析

從2007年開始推行新的收支分類科目至今已六年有余，其間，為不斷適應(yīng)財(cái)政管理工作的需求，還對(duì)其進(jìn)行過多次的修訂與完善，政府部門為此付出了大量工作與成本。那么，這一改革的成效究竟如何？以下筆者分別從財(cái)政透明、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行分析，看看收支分類改革是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。

（一）收支分類與財(cái)政透明

在2006年末的全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部長金人慶表示，新的收支分類科目將“使政府預(yù)算真正做到反映全面、公開透明、便于監(jiān)督，有利于細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算透明度”。相較于改革前的財(cái)政核算科目，新的政府收支分類建立了新的收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類，確實(shí)能夠做到全面、細(xì)化地反映政府的收支活動(dòng)，更有利于提高財(cái)政透明度。但顯然的是，“能夠做到”并不等同于“實(shí)際做到”，“有利于”并不等同于“一定實(shí)現(xiàn)”。收支分類改革只是提供了一種更好更科學(xué)的技術(shù)手段來反映政府的收支活動(dòng)，使政府的賬目更通俗易懂，為提高財(cái)政透明度打下扎實(shí)的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。至于財(cái)政透明度在改革后有沒有提高，似乎并不取決于收支分類改革本身。

實(shí)際上，雖然在本屆政府的努力下，我國財(cái)政信息公開的工作有了起步并逐漸在加快步伐，但根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心自2009年推出的《中國財(cái)政透明度報(bào)告》顯示，2009年至2013年五年間，我國的財(cái)政信息公開狀況并不理想。如果以百分制計(jì)算，五年來我國財(cái)政透明度的得分分別是21.71分、21.87分、23.14分、25.33分和30.31分。從數(shù)據(jù)上看，雖然每年都在進(jìn)步，但進(jìn)步很緩慢。

根據(jù)2009年至2013年的《中國財(cái)政透明度報(bào)告》，我國的財(cái)政信息公開工作除整體水平還比較低之外，還具有以下幾個(gè)特征：

第一，從報(bào)告中可以看出，得分較高的都是由于直接向項(xiàng)目組提供了財(cái)政信息所至，這說明通過公開出版物或網(wǎng)站能夠獲得的財(cái)政信息是非常少的。由此可見，政府財(cái)政信息主動(dòng)公開的意識(shí)還有待加強(qiáng)。

第二，省際之間財(cái)政透明度差異不大，大部分被調(diào)查的財(cái)政信息的得分在不同省份間非常相似甚至高度一致，而且隨著時(shí)間推移，這種差距在不斷縮小。這種現(xiàn)象反映了我國現(xiàn)階段政府信息公開的某些體制特征，這種體制特征使得各個(gè)省份既不甘落后，也不愿冒尖；在信息公開的工作上相互觀望、互通有無，表露出一種既不愿充分公開信息、但又不甘排名太過落后的一種矛盾心態(tài)。

第三，多次調(diào)查評(píng)估的結(jié)果均顯示，越是涉及到細(xì)節(jié)的信息，越是無法獲得。顯然，這種情況離真正意義上的財(cái)政信息透明尚有較大的差距，也清楚地表明財(cái)政透明度的高低與政府收支分類科目的科學(xué)合理與否沒有直接的關(guān)系。盡管新的收支分類科目能夠全面、細(xì)致地反映出政府的收支活動(dòng)情況，但有了數(shù)據(jù)卻并不表示必然就會(huì)全部公開。

上述特征不僅反映了我國信息公開現(xiàn)狀的不盡如人意，更為突出地是反映了政府在信息公開方面的意識(shí)缺乏，以及在信息公開方面的種種顧慮。

（二）收支分類與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

我國收支分類改革是在世界銀行和國際貨幣基金組織的幫助下開展的，并主要借鑒了國際貨幣基金組織1986年版的GFS。而國際貨幣基金組織其后對(duì)該核算體系的修改起因主要是東南亞金融危機(jī)，這表明收支分類體系的建立一個(gè)很重要的目的是在全面掌握政府收支活動(dòng)的基礎(chǔ)上有效防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及由此可能引致的全球金融危機(jī)。這一目的，自然也就成為了此次我國收支分類改革所追求的目標(biāo)之一了。

雖然迄今為止，我國從未尚未爆發(fā)過財(cái)政危機(jī)以及由此引發(fā)的金融危機(jī)，但大如東南亞金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)、西班牙主權(quán)債務(wù)危機(jī)，小到美國橙縣(Orange County)財(cái)政危機(jī)、加州財(cái)政危機(jī)、黎巴嫩財(cái)政危機(jī)，或是直接對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來深遠(yuǎn)的影響，或是間接對(duì)我國的財(cái)政管理工作產(chǎn)生警示效果。長期以來，我國政府一直在對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控，每年各地方財(cái)政部門及其他政府部門都要向財(cái)政部上報(bào)各式各樣的統(tǒng)計(jì)報(bào)表，如財(cái)政總決算的二十八張表、地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)表、國有資產(chǎn)年度報(bào)表、社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)決算報(bào)表等等，以及時(shí)掌握全國財(cái)政運(yùn)行的總體情況，注意防范可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

從近些年修訂過的上述需要上報(bào)的各種報(bào)表的格式中，筆者可以看到，大多數(shù)的報(bào)表都已吸取了新收支分類科目體系的內(nèi)容。而包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類在內(nèi)的新政府收支分類科目，因能更全面、準(zhǔn)確、清晰地反映市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的收支活動(dòng)，從而使得上報(bào)的各種數(shù)據(jù)可以更好地全面反映出我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體面貌，對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生起到了積極的作用。從這個(gè)意義上來說，收支分類改革的防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)在一定程度上得到了較好的體現(xiàn)。

當(dāng)然，筆者也關(guān)注到現(xiàn)行的政府收支分類科目在全面真實(shí)反映財(cái)政運(yùn)行狀況方面仍存在一些問題，每年或多或少都存在的科目修訂現(xiàn)象就充分說明了這點(diǎn)。盡管這種小修小改可能是正常的調(diào)整，或者是與時(shí)俱進(jìn)的完善，但其中的一些修訂筆者認(rèn)為仍存在不少問題，不是一種完善而可能是一種應(yīng)景之作，目的只是滿足一時(shí)之需，但其代價(jià)卻有可能破壞整體的有機(jī)統(tǒng)一或給今后的工作增添不少麻煩，對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并沒有任何幫助。如2011年的收支分類科目體系中新增的那些科目中，有幾個(gè)就讓人感覺是為了方便做好 “三公”經(jīng)費(fèi)的公開工作而設(shè)計(jì)的。這種做法的結(jié)果雖然暫時(shí)會(huì)方便“三公”經(jīng)費(fèi)的公開，卻有可能阻礙了財(cái)政信息的整體公開。筆者認(rèn)為，完全沒有必要專門去公開什么“三公”經(jīng)費(fèi)，只要將整個(gè)財(cái)政信息公開了，人們自然知道真正的“三公”經(jīng)費(fèi)是多少?！叭苯?jīng)費(fèi)的公開只是一種應(yīng)景之作，而且在沒有整體財(cái)政信息公開的情況下，被公開的“三公”經(jīng)費(fèi)其全面性與真實(shí)性不免令人懷疑，這種應(yīng)景之作對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅沒有益處反而存在隱患。

（三）收支分類與財(cái)政監(jiān)督

2007年的收支分類改革最大的一個(gè)目標(biāo)或許就是財(cái)政監(jiān)督。這不僅在于收支分類改革本身所具有的加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的要求，同時(shí)，提高財(cái)政透明度、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)質(zhì)也是一種財(cái)政監(jiān)督，是財(cái)政監(jiān)督的另一種體現(xiàn)和更高的要求，其最終目的都是為了財(cái)政收支活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行。那么，收支分類改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)究竟如何，新的收支分類科目體系的使用是否收到了加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的效果呢？

根據(jù)財(cái)政部提供的一份收支分類改革輔導(dǎo)材料，政府收支分類改革的重要意義之一是 “繼續(xù)深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等各項(xiàng)改革，增加預(yù)算透明度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，從源頭上防止腐敗?！庇纱丝梢?，收支分類改革本身沒有什么監(jiān)督的效用，它只是改變了財(cái)政資金的分類核算形式與視角，其財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)需要通過優(yōu)化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等財(cái)政管理手段來實(shí)現(xiàn)。因此，分析收支分類改革是否加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的效果，需要分析新的收支分類科目體系應(yīng)用之后是否有助于這些財(cái)政管理手段的充分發(fā)揮。

改革后的政府收支分類不僅涵蓋了原政府預(yù)算收支科目中的一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算收支，而且還納入了社會(huì)保險(xiǎn)基金收支和財(cái)政專戶管理的預(yù)算外收支；它可以全面、規(guī)范、細(xì)致地反映政府各項(xiàng)收入和政府各項(xiàng)職能活動(dòng)以及反映政府各項(xiàng)支出的具體用途；在財(cái)政管理中不僅應(yīng)用于編制匯總預(yù)決算、辦理預(yù)算繳撥款和組織會(huì)計(jì)核算，還用于報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況、進(jìn)行財(cái)務(wù)考核分析和進(jìn)行財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)等方面。因此，盡管此次政府收支分類改革并不改變現(xiàn)有預(yù)算管理方式，但由于新的分類具有統(tǒng)一性，可以對(duì)各種預(yù)算進(jìn)行匯總，從而形成全部政府收支概念，做到將整個(gè)政府的活動(dòng)都納入財(cái)政的監(jiān)控范圍，較之改革前的財(cái)政監(jiān)督情況，改革后的財(cái)政監(jiān)督范圍得到了擴(kuò)展、監(jiān)督手段得到了改善、監(jiān)督力度得到了加強(qiáng)。從近年來審計(jì)出的問題資金占總財(cái)政資金比重逐年下降的現(xiàn)象來看，可以大致判斷這些年因收支分類改革而逐漸加強(qiáng)的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)正在逐漸地顯現(xiàn)出來。

作為一項(xiàng)財(cái)政管理基礎(chǔ)性的改革，新的政府收支分類體系也并非十全十美，仍存在一些需要進(jìn)一步完善的地方。如它的改革參照系是國際貨幣基金組織1986年版的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系，而該核算體系早已有了2001年版；又如它的支出經(jīng)濟(jì)分類只設(shè)置到二級(jí)科目且科目設(shè)置較窄，難以精確反映出資金的去向與用途，有些支出難以相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)分類，造成“其他”科目數(shù)據(jù)偏高；再如它尚未很好地考慮與未來的政府預(yù)算會(huì)計(jì)改革間的銜接問題，等等。這些問題的存在必然會(huì)影響到收支分類改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)的發(fā)揮。

三、實(shí)現(xiàn)收支分類改革目標(biāo)的政策建議

通過從提高財(cái)政透明度、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督等三個(gè)方面對(duì)我國政府收支分類改革的效應(yīng)所做的上述分析，筆者認(rèn)為，我國政府收支分類改革的效應(yīng)正在逐步地顯現(xiàn)出來；改革的目標(biāo)在部分得到實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也存在一定程度上的改進(jìn)空間，表現(xiàn)在我國的財(cái)政透明度尚未達(dá)到預(yù)期的水平，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力有待檢驗(yàn)，以及新的政府收支分類體系促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的效果有待在各方配合下進(jìn)一步得到充分發(fā)揮。

（一）改革目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)的原因

改革效應(yīng)未能充分體現(xiàn)和目標(biāo)沒有如期實(shí)現(xiàn)的原因雖然是多方面的，但歸結(jié)起來無非也就一點(diǎn)，那就是在財(cái)政收支活動(dòng)中存在諸多妨礙政府收支分類促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管的因素，可以從頂層與底層兩個(gè)方面來分析。

從頂層方面來說，改革伊始，國務(wù)院、財(cái)政部高度重視、精密部署，甚至上升到“推進(jìn)社會(huì)主義政治文明和政治民主的必然要求”這個(gè)高度來看待這次政府收支分類改革，不可謂決心不大。但問題卻在于從以后的執(zhí)行過程來看，似乎有些虎頭蛇尾了。新的收支分類為細(xì)化部門預(yù)算奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，但至今細(xì)化預(yù)算仍然一直是編制部門預(yù)算時(shí)老大難的問題；新的收支分類使政府采購更易執(zhí)行，但至今政府采購金額占財(cái)政支出的比重仍然較低；新的收支分類為國庫集中收付提供了便利的條件，但直到2012年在溫總理的再三強(qiáng)調(diào)下國庫單一賬戶制度才得以在全國基本建立；新的收支分類使預(yù)算的編審更細(xì)致更容易，但迄今為止各地人大代表仍一直在呼吁看不懂預(yù)算報(bào)告；新的收支分類讓財(cái)政收支的統(tǒng)計(jì)更為全面、規(guī)范與細(xì)致，但至今財(cái)政信息的公開仍然半遮半掩；如此等等，不一而足。這些現(xiàn)象的存在，表明政府收支分類改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然是任重而道遠(yuǎn)。

從底層方面來看，基層預(yù)算單位對(duì)收支分類改革以及預(yù)算管理的認(rèn)知不足，基層財(cái)政的基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，大大削弱了政府收支分類改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)?；鶎宇A(yù)算單位往往認(rèn)為部門預(yù)算只是向財(cái)政要撥款的一種形式，不重視部門預(yù)算的編制工作，不認(rèn)真學(xué)習(xí)新的收支分類體系，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程與預(yù)算編制內(nèi)容嚴(yán)重脫節(jié)，使決算數(shù)與預(yù)算編制數(shù)“兩張皮”，嚴(yán)重影響了政府收支分類改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而基層財(cái)政部門往往也存在一種財(cái)政管理就是 “分錢”的觀念，不嚴(yán)格按照“零基預(yù)算”的理念來編制部門預(yù)算，大多仍采用“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)做法；同時(shí)也不愿意花時(shí)間和精力去做基礎(chǔ)性工作，制定與收支分類科目相配套的預(yù)算項(xiàng)目定額；缺乏完善細(xì)化預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系、探索改進(jìn)部門預(yù)算編制規(guī)則以及加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)研的動(dòng)力與積極性。因此，即使有了更好更科學(xué)的收支分類科目，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督也于事無補(bǔ)、效果平平。

（二）充分發(fā)揮政府收支分類促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管的政策建議

政府收支分類改革是公共財(cái)政體制建設(shè)的一環(huán)，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。而所謂公共財(cái)政，簡而言之就是聚公眾之財(cái)、辦公眾之事、向公眾透明；所謂公共財(cái)政體制，實(shí)際上就是保障聚公眾之財(cái)、辦公眾之事、向公眾透明目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度體系。政府收支分類就是其中最基礎(chǔ)性的一種制度，它是促使政府規(guī)范聚財(cái)、公正辦事、公開透明的重要技術(shù)支撐與保障。政府收支分類改革，只不過是為了提供一種更好更科學(xué)的技術(shù)手段，其效應(yīng)的發(fā)揮和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于其他制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康運(yùn)行。

就目前我國公共財(cái)政體制的建設(shè)與運(yùn)行情況而言，筆者認(rèn)為，要充分發(fā)揮改革的效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，除進(jìn)一步做好基層財(cái)政工作之外，關(guān)鍵還是在于公共財(cái)政體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行決心。

頂層設(shè)計(jì)與執(zhí)行決心的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)說與做的問題。很多時(shí)候，不是改革決心不夠而是執(zhí)行力不強(qiáng)，一些改革舉措到了具體實(shí)施階段往往會(huì)走樣，與改革初衷漸行漸遠(yuǎn)。表面上看起來，似乎是下面有抵觸不執(zhí)行，但在做頂層設(shè)計(jì)時(shí)如果沒有考慮到這種抵觸與不執(zhí)行并拿出相應(yīng)的解決辦法，那么，這就不能算是一種好的頂層設(shè)計(jì)了。畢竟，執(zhí)行的決心終歸還是取決于頂層設(shè)計(jì)的。所以，政府收支分類改革的目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)，表面上看起來是由于這樣那樣的原因在執(zhí)行中出了問題，但本質(zhì)上還是當(dāng)初做頂層設(shè)計(jì)時(shí)沒有考慮周全。

因此，筆者有必要反思改革的初衷，思考一下當(dāng)初搞政府收支分類改革是為了解決什么問題，這些問題是不是沒有新的收支分類體系就解決不了、有了就一定能夠解決。當(dāng)筆者沿著這個(gè)思路往下思考時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府收支分類只不過是財(cái)政管理工作中的一種基礎(chǔ)性技術(shù)手段，提高財(cái)政透明、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo)，只依靠改一下收支分類標(biāo)準(zhǔn)注定是無法完全實(shí)現(xiàn)的，必須依賴其他諸如部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付、績效評(píng)價(jià)、信息公開等財(cái)政管理手段，政府收支分類改革的效果才能得以體現(xiàn)。

提高財(cái)政透明、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)在沒有政府收支分類改革的時(shí)候同樣存在，有了收支分類改革后只不過是為完成這些任務(wù)提供了一個(gè)更好的平臺(tái)而已。因此，發(fā)揮政府收支分類促進(jìn)財(cái)政監(jiān)管的效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政透明、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的改革目標(biāo)，已不僅僅是政府收支分類本身的頂層設(shè)計(jì)，而是財(cái)政信息公開到什么程度、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)揭示到哪般水平、財(cái)政監(jiān)督加強(qiáng)到何種地步的執(zhí)行決心了。

黨的十八大報(bào)告中明確指出，要“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開和加強(qiáng)民主監(jiān)督，”并“堅(jiān)定這樣的道路自信、理論自信、制度自信”。因此，在財(cái)政信息完全公開、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)充分揭示和財(cái)政監(jiān)督不斷加強(qiáng)等方面，筆者應(yīng)該完全有而且必須有這種決心與自信。只要有這種決心與自信，政府收支分類改革的財(cái)政監(jiān)督效應(yīng)才能真正被充分地發(fā)揮出來，政府收支分類改革的目標(biāo)才能逐步得到實(shí)現(xiàn)。